Sélection de la langue

Recherche

L'Examen par the CRTC de la méthode d'établissement des tarifs des services de télécommunication de gros : Réponse du Bureau de la concurrence aux interventions

Le 27 novembre 2020

Sur cette page :

  1. Introduction
  2. Synthèse
  3. Propositions prônant les négociations commerciales
  4. Propositions mettant en jeu des éléments de prix de détail minoré
  5. Prochaines étapes : Perfectionner une méthodologie qui appuie la concurrence

I. Introduction

  1. Le commissaire de la concurrence (commissaire) dépose les commentaires suivants du Bureau de la concurrence (Bureau) conformément à la procédure énoncée dans l'avis de consultation de télécom 2020-131-2, publié par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), le 19 octobre 2020Note de bas de page 1. Le Bureau formule ces commentaires dans le cadre du mandat du commissaire d'agir en qualité de défenseur des avantages d'un marché concurrentielNote de bas de page 2.

II. Synthèse

  1. Le Bureau a examiné les interventions des autres parties dans la présente instance en vue d'évaluer l'incidence que les méthodes proposées d'établissement des tarifs pourraient avoir sur la concurrence dans l'industrie des télécommunications au Canada.
  2. Dans le présent mémoire, le Bureau se penche sur deux des propositions d'établissement de tarifs les plus détaillées. Dans la première, Bell Canada (Bell) propose que les tarifs soient fixés dans le cadre de négociations commerciales, l'arbitrage de l'offre finale (AOF) étant utilisé comme dernier recours. Dans la seconde, Shaw Communications inc. (Shaw) propose d'employer une méthode d'établissement des tarifs fondée sur le prix de détail minoré pour les produits à bas débit et de recourir aux négociations commerciales pour les produits à plus haut débit.
  3. Ces propositions, dans leur état actuel, comprennent certains élémentsNote de bas de page 3 qui pourraient entraver la concurrence. Par conséquent, le Bureau met en garde contre l'adoption d'une nouvelle méthode d'établissement des tarifs des services de gros qui s'appuierait uniquement sur les options exposées dans le cadre de la présente instance. Il reste encore du pain sur la planche pour veiller à ce que toute méthodologie adoptée ne réduise pas sensiblement le niveau de concurrence dans l'industrie des télécommunications au Canada.
  4. Le Bureau recommande que le CRTC procède en deux étapes. Premièrement, le CRTC devrait décider du type de méthodologie qu'il préfère en fonction des informations présentées dans le cadre de la présente instance. Ensuite, le CRTC devrait entamer une instance subséquente dans le but de préciser, d'analyser et de parachever les détails d'une méthodologie définitive d'établissement de tarifs.

III. Propositions prônant les négociations commerciales

  1. Plusieurs intervenants dans la présente instance ont prôné des méthodes de négociations commerciales qui, de leur avis, pourraient être efficaces dans l'établissement de tarifs des services de gros. Notamment, Bell a proposé une méthodologie très détaillée fondée sur les négociations commercialesNote de bas de page 4. Dans cette section de son mémoire, le Bureau examine certains aspects de la proposition de Bell pour souligner certains effets qu'elle (ou une méthodologie similaire) pourrait avoir sur la concurrence.

Les contraintes imposées au processus d'AOF peuvent influer sur la concurrence en transférant le pouvoir de négociation

  1. Bell propose d'établir les tarifs des services de gros dans le cadre de négociations commerciales avec un AOF comme dernier recours. Conformément au régime d'AOF actuel du CRTC en matière de règlement des différends dans le secteur de la radiodiffusionNote de bas de page 5, Bell propose que les tarifs déterminés dans le cadre du processus de négociation et d'AOF demeurent confidentielsNote de bas de page 6. Bell propose aussi des éléments méthodologiques conçus pour prévenir ce qu'elle estime être des efforts indésirables de la part d'acheteurs visant à exploiter le processus à leur avantage, notamment ce qu'elle appelle le « magasinage » et le « magasinage coordonné »Note de bas de page 7.
  2. Le Bureau craint que ces éléments méthodologiques ne modifient le pouvoir de négociation relatif des propriétaires de réseaux et des concurrents de gros de manière à empêcher le processus d'AOF de produire le résultat escompté, à savoir l'établissement de tarifs des services de gros qui donnent lieu à une concurrence vigoureuse et maximise l'efficience économiqueNote de bas de page 8.
  3. Par exemple, dans ses mesures visant à prévenir l'exploitation du processus, Bell recommande que les parties fassent des engagements de volume minimal comme condition au déclenchement d'un AOF. Bell affirme qu'une telle démarche empêchera les concurrents de services de gros de participer au processus d'AOF auprès de plusieurs propriétaires de réseau, mais de ne retenir que le contrat le plus favorableNote de bas de page 9. Bell fait valoir que cette restriction est nécessaire pour éviter de concentrer le pouvoir de négociation entre les mains des concurrents de gros, leur permettant d'obtenir unilatéralement des renseignements confidentiels sur les tarifs de plusieurs propriétaires de réseauNote de bas de page 10. Pour éviter ce qui est pratiquement le même problème, mais coordonné auprès de plusieurs concurrents de gros, Bell propose également d'imposer des limites sur le volume maximal ou l'interdiction de revente par un concurrent de gros à un autreNote de bas de page 11.
  4. La transition à des tarifs négociés commercialement crée d'importantes asymétries informationnelles, généralement en faveur des propriétaires de réseaux verticalement intégrésNote de bas de page 12. En outre, garder les tarifs arbitrés sous le voile du secret ne fait qu'exacerber ces asymétries. Étant donné que chaque propriétaire de réseau s'engagera probablement dans plusieurs instances d'AOF, une fois que le premier tarif d'AOF est fixé pour un réseau, le propriétaire de ce réseau aura l'avantage informationnel de connaître ce tarif, un avantage que l'autre partie dans tout AOF ultérieur (un concurrent de gros) n'aura pas. Cet avantage améliore la position du propriétaire de réseau lorsqu'il fait des offres définitives dans le cadre d'un AOF et pourrait porter atteinte au pouvoir concurrentiel des concurrents de gros.
  5. La volonté générale des propriétaires de réseaux et des concurrents de gros de déclencher un AOF est fondée sur leur attente des résultats de l'arbitrage. Dans ce cas, les mesures anti-exploitation de Bell pourraient avoir pour effet d'améliorer le pouvoir de négociation des propriétaires de réseaux au détriment des concurrents de grosNote de bas de page 13. Cette inflexion dans le pouvoir de négociation pourrait mener à des tarifs des services de gros sous-optimaux, ce qui pourrait avoir pour effet de limiter l'efficacité concurrentielle des concurrents de gros.
  6. Il ne s'agit que d'un exemple d'élément méthodologique se répercutant sur le pouvoir de négociation relatif dans le cadre d'un processus de négociation commerciale/d'AOF. Si le CRTC utilise une méthodologie axée sur les négociations commerciales, il est impératif que les détails d'un tel système soient scrutés et choisis en connaissance de cause afin d'équilibrer le pouvoir de négociation de manière à aboutir aux résultats escomptés.
  7. Le Bureau recommande que cette évaluation du pouvoir de négociation se fasse dans le cadre d'une instance subséquente au cours de laquelle tous les intervenants pourront faire part de leurs propositions et de leurs préoccupations particulières. Dans le cadre d'une telle instance, le CRTC aurait pour tâche de décider d'un ensemble de mécanismes qui équilibrent efficacement le pouvoir de négociation afin que les tarifs des services de gros soient établis de manière à assurer une concurrence efficace et à maximiser l'efficience économiqueNote de bas de page 14.

IV. Propositions mettant en jeu des éléments de prix de détail minoré

  1. Cogeco Communications inc. (Cogeco) et Shaw proposent toutes deux des méthodes d'établissement des tarifs qui reposent sur une forme d'établissement de prix de détail minorés pour les services d'accès à bas débit de gros et des négociations commerciales pour les services d'accès à plus haut débit. Ces propositions visent à fixer les tarifs des services de gros de façon stricte et calculable pour les services de bas débit, tout en offrant une plus grande souplesse dans l'établissement de tarifs pour les plus hauts débits.
  2. De ces deux propositions, Shaw dresse un plan de mise en œuvre plus détaillé de sa méthode. Par conséquent, le Bureau mettra l'accent sur l'analyse de la proposition de Shaw.

Les méthodologies de prix de détail minoré ne sont pas des essais de reproductibilité économique

  1. Le Bureau classe généralement la démarche proposée par Shaw comme une méthodologie de prix de détail minoré. C'est parce que, comme pour le prix de détail minoré, la méthodologie de Shaw observe les prix de détail facturés pour un ensemble de produits et réduit ces prix pour parvenir à un tarif de gros acceptable (c.-à-d., un plafond).
  2. Dans son mémoire, Shaw invoque le concept de l'essai de reproductibilité économique (ERE), qualifiant sa méthodologie d'« approche ERE »Note de bas de page 15. Shaw semble justifier ce concept par le fait que, contrairement au traditionnel prix de détail minoré, sa méthodologie soustrait les coûts réels des prix de détail observés, plutôt qu'un « pourcentage prédéterminé [des prix de détail] »Note de bas de page 16.
  3. Pour ce qui est de la terminologie, le Bureau tient à préciser que, bien que le prix de détail minoré soit une méthode d'établissement des tarifs des services de gros, l'ERE ne l'est pas. Sur la scène internationale, l'ERE n'est pas utilisé pour déterminer les tarifs des services de gros, mais plutôt pour décider si un tarif de gros (déterminé selon une autre méthode) permettrait aux propriétaires de réseaux de pratiquer une conduite d'exclusion au détriment de la concurrence (p. ex., compression des marges)Note de bas de page 17. La Commission européenne (CE) recommande d'intégrer l'ERE à un ensemble plus vaste de mesures de sauvegarde de la concurrence pour veiller à ce que les concurrents de gros puissent exercer une pression concurrentielle efficace sur les propriétaires de réseauxNote de bas de page 18.
  4. Par conséquent, le Bureau met le CRTC en garde de conclure que les méthodes d'établissement des tarifs s'apparentant à la méthodologie de prix de détail minoré puissent, à elles seules, avoir un effet dissuasif suffisant sur la conduite d'exclusion du marché. Le Bureau reconnaît que Shaw ne fait pas explicitement une telle allégation dans son intervention; toutefois, le Bureau estime qu'il est important de clarifier le rôle de l'ERE et sa relation avec les méthodologies d'établissement de tarifs.

Une optique de portefeuille dans le cadre d'une méthodologie de prix de détail minoré pourrait entraver la concurrence

  1. La méthodologie de prix de détail minoré envisagée par le CRTC dans la présente instance fixerait les tarifs des services de gros « ... en fonction des tarifs des services de détail actuels pour des services semblables, moins un pourcentage prédéterminé »Note de bas de page 19. Toutefois, les fournisseurs vendent un certain nombre de services à différents niveaux de débit et de capacité, ce qui complique quelque peu toute méthodologie de prix de détail minoré. Une façon d'appliquer cette méthodologie consiste à établir le tarif de chaque produit, en en soustrayant au prix de détail un pourcentage prédéterminé pour chaque produit qu'un propriétaire de réseau offre sur le marché.
  2. La proposition de Shaw n'est pas en faveur de cette optique par produit. En effet, Shaw déconseille le recours au tarif par produit, puisque sa méthodologie exige qu'on soustraie – des prix de détail – les coûts du propriétaire de réseau, plutôt qu'un simple pourcentage prédéterminé de ces prix. Par conséquent, l'application de la méthodologie de Shaw un produit à la fois créerait un fardeau administratif pour « ... répartir les coûts partagés parmi les services individuels et en calculer la moyenne... »Note de bas de page 20.
  3. Par conséquent, Shaw propose de fixer les tarifs selon une « optique de portefeuille » où les tarifs des services de gros sont acceptables tant que les revenus gagnés par le propriétaire du réseau dépassent, en moyenne, les coûts engagés par ce même propriétaire pour ses propres ventes de ces produits regroupés, majorés d'un « taux de rendement raisonnable »Note de bas de page 21.
  4. Selon cette optique de portefeuille, les produits relativement rentables financeraient ceux qui ne le sont pas. En d'autres termes, les tarifs des services de gros d'un propriétaire de réseau peuvent satisfaire au critère de portefeuille de Shaw tout en éliminant la rentabilité d'un ou de plusieurs produits pour un concurrent de services de gros. En fait, cette option pourrait permettre aux propriétaires de réseaux de confiner leurs concurrents de services de gros dans des segments de clients particuliers (vraisemblablement à faible marge) et ôterait aux forces du marché la capacité de déterminer leurs propres débouchés. Un tel mécanisme pourrait limiter la concurrence pour certains types de consommateurs.
  5. En outre, une optique de portefeuille est antinomique avec l'application recommandée de l'ERE en Europe. La CE a explicitement reconnu l'effet négatif des subventions croisées que peuvent avoir les méthodes axées sur le portefeuille, déclarant que :

    « Afin d'empêcher les subventions croisées entre différents produits d'une offre groupée ou d'un portefeuille, les ARN devraient effectuer uniquement un essai à un seul niveau, c'est-à-dire entre les services au détail et l'intrant d'accès NGA le plus pertinent pour les demandeurs d'accès... »Note de bas de page 22
  6. Le CRTC devra faire preuve de prudence en légitimant une optique de portefeuille dans le cadre de toute méthodologie d'établissement de tarifs. Bien qu'une telle optique puisse donner lieu à des avantages administratifs, elle pourrait aussi mettre à la disposition des propriétaires de réseaux un mécanisme pour influencer les actions du marché des concurrents de services de gros, limitant ainsi la capacité de ces fournisseurs d'assurer une discipline concurrentielle.

La réglementation des prix des produits de référence n'est pas suffisante en soi

  1. Cogeco et Shaw proposent toutes deux un contrôle de l'établissement des tarifs d'un ensemble de produits de « référence» à bas débit, tout en recourant aux négociations commerciales pour établir les tarifs des autres produits à plus haut débit. Le Bureau reconnaît que certaines administrations ont adopté une pratique similaire; toutefois, elles ont aussi mis au point des mesures de sauvegarde supplémentaires pour que les concurrents des services de gros puissent exercer une pression concurrentielle efficace.
  2. En 2013, la CE a élaboré trois mesures de sauvegarde de la concurrence à satisfaire dans le cadre d'un régime réglementaire semblable à celui proposé par Cogeco et Shaw :
    1. une contrainte démontrable sur les prix de détail doit exister pour les produits qui ne sont pas des produits de référence;
    2. un ERE doit être instauré en ce qui concerne [chacun des] tarifs pour les produits qui ne sont pas de référence;
    3. l'accès au service doit être assuré d'une manière techniquement reproductible et sur une base d'équivalence des intrantsNote de bas de page 23.
  3. Si ces mesures de sauvegarde ne sont pas respectées, les organismes de réglementation doivent estimer que la concurrence relativement aux produits à plus grand débit qui ne sont pas des produits de référence ne sera pas suffisamment vigoureuse. Si le CRTC souhaite mettre en œuvre une méthodologie comme celle proposée par Cogeco et Shaw, le CRTC devra d'abord être convaincu que chacune de ces trois mesures de sauvegarde de la concurrence est respectée pour chaque produit à plus haut débit qui n'est pas un produit de référence.

Les négociations commerciales exigent une mesure de dernier recours

  1. Dans sa proposition d'établissement des tarifs, Shaw ne précise aucune mesure de dernier recours pour la négociation commerciale des tarifs de gros des produits à plus haut débit qui ne sont pas des produits de référence, ce qui pose problème, car il est fort peu probable que les propriétaires de réseaux concluent des ententes d'accès de gros en l'absence d'une exigence réglementaire les y obligeant Note de bas de page 24, Note de bas de page 25.
  2. Si les concurrents de services de gros se voient refuser l'accès à une certaine catégorie de produits, les consommateurs de ces produits se verront à leur tour refuser les avantages de la concurrence entre les concurrents de gros, c'est-à-dire des prix plus bas, un plus grand choix et des niveaux accrus d'innovationNote de bas de page 26.
  3. Le CRTC peut éviter une telle situation en exigeant une mesure de dernier recours réglementaire qui s'appliquerait en cas d'échec des négociations commerciales. Presque tous les intervenants favorables aux négociations commerciales ont reconnu ce besoinNote de bas de page 27.

V. Prochaines étapes : Perfectionner une méthodologie qui appuie la concurrence

  1. Le Bureau a analysé les éléments de deux des propositions d'établissement des tarifs les plus détaillées : celles de Bell et de Shaw. Ces deux propositions comportent des éléments qui peuvent influer négativement sur la concurrence et, par conséquent, exiger d'autres mesures de sauvegarde avant leur mise en œuvre.
  2. Étant donné qu'il reste d'importants obstacles comme ceux-là à surmonter, le Bureau recommande que le CRTC procède en deux étapes. Premièrement, le CRTC devrait utiliser le dossier de la présente instance pour choisir seulement le type général de méthodologie qu'il juge le plus favorable. Ensuite, le CRTC devrait organiser une instance subséquente pour perfectionner les règles précises entourant la méthodologie privilégiée. Une telle démarche permettrait aux intervenants de mieux contextualiser et concentrer leurs données probantes et leurs domaines d'enquête, ce qui donnerait lieu à une méthodologie définitive d'établissement des tarifs plus robuste et plus complète.

*** FIN DU DOCUMENT ***

Date de modification :