Lettre au ministre de l’Environnement et de la Stratégie sur les changements climatiques de la Colombie-Britannique en vertu de l’article 126 de la Loi sur la concurrence

Le 3 mai 2019

Sur cette page :

  1. Introduction
  2. Le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets pourrait réduire ou éliminer la concurrence sur le marché
  3. La réduction de la concurrence peut limiter le choix et l'innovation
  4. La réduction de la concurrence peut hausser les prix
  5. La redevance imposée aux producteurs ne rend pas compte des coûts fixes réels des stations de transfert de l'agglomération de Vancouver
  6. Conclusion

L'honorable George Heyman
Ministre de l'Environnement et de la Stratégie sur les changements climatiques
Assemblée législative de la Colombie-Britannique
Édifices du Parlement, salle 112
Victoria (Colombie-Britannique) 
V8V 1X4

Monsieur le Ministre,

Je vous écris pour faire suite à votre demande voulant que le Bureau de la concurrence (le « Bureau ») soumette son avis sur toute question de concurrence concernant le Règlement no 307 sur la délivrance de permis aux transporteurs de déchets commerciaux (« Commercial Waste Hauler Licensing Bylaw »), le Règlement no 308 sur les redevances imposées aux producteurs de déchets (« Waste Generator Levy Bylaw ») et le Règlement no 309 sur les déchets solides et les matières recyclables (« Solid Waste and Recyclable Material Regulatory Bylaw »). L’avis du Bureau, soumis en vertu de l'article 126 de la Loi sur la concurrence (la « Loi »), est présenté ci-aprèsNote de bas de page 1.

Séparément de son mandat d'application de la loi, le Bureau offre son avis dans le cadre de son rôle de défenseur des avantages d'un marché concurrentiel. En tant qu'expert canadien en matière de concurrence, le Bureau présente des observations, comme le présent mémoire, aux organismes publics qui exercent des activités de réglementation afin de faire la lumière sur des questions liées à la concurrence qui existent indépendamment des résultats de toute enquête officielle menée en vertu des dispositions de la Loi. Ces mémoires visent à aider les organismes de réglementation à formuler et à mettre en œuvre des règlements qui répondent à leurs objectifs stratégiques non liés à la concurrence tout en respectant, dans toute la mesure du possible, le rôle central de la concurrence dans l'économie canadienne.

Introduction

De l'avis du Bureau, les règlements administratifs en question pourraient avoir des effets négatifs importants sur la concurrence dans le domaine de la manutention, du transfert et de la récupération des déchets municipaux solides mixtes (« gestion des déchets ») dans la région de l'agglomération de Vancouver (« Metro Vancouver »). La concurrence est importante, parce qu'elle permet aux Canadiens de tirer parti de la rivalité entre concurrents, ce qui se traduit par des prix moindres, un choix de produits plus large et une meilleure qualité de service, ainsi que des niveaux d'innovation plus élevés. Lorsque des entités (publiques ou privées) se font concurrence sur le fond, les forces du marché produisent généralement les résultats économiques les plus efficaces et les plus bénéfiques pour la société.

Par conséquent, le présent mémoire exhorte le Ministère à examiner et à comprendre ces effets négatifs potentiels sur la concurrence avant que le ministre ne prenne une décision quant à l'approbation des règlements administratifs. De l'avis du Bureau, les mesures qui ont des effets négatifs importants sur la concurrence ne devraient être mises en œuvre que lorsqu'on peut établir l'impossibilité d'atteindre les objectifs de la politique publique sans nuire à la concurrence. Jusqu'à présent, à la suite d'une évaluation minutieuse et approfondie qui tenait compte des points de vue d'intervenants très divers, y compris de l'agglomération de Vancouver, le Bureau n'a pas reçu de renseignements indiquant l'existence d'un conflit entre la promotion des objectifs environnementaux de l'agglomération de Vancouver et une concurrence vigoureuse.

Le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets pourrait réduire ou éliminer la concurrence sur le marché

L'agglomération de Vancouver possède sur son territoire un réseau de stations de transfert dont elle sous-traite l'exploitation à de tiers exploitants. En vertu du Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets et du Règlement sur la délivrance de permis aux transporteurs de déchets commerciaux – ce dernier, selon l'agglomération de Vancouver, facilitant la mise en œuvre du premier, – l'agglomération de Vancouver a en pratique augmenté les frais de toute installation concurrente ne lui appartenant pas qui est utilisée pour la gestion des déchets dans la région de l'agglomération de Vancouver ou dans ses environs. Les situations dans lesquelles un concurrent augmente les frais de ses rivaux, et donc élimine ou réduit leur capacité concurrentielle, sapent, sauf dans certains cas exceptionnels, les objectifs sous-jacents de la politique de concurrence. L'analyse du Bureau donne à penser que l'approbation du Règlement sur la délivrance de permis aux transporteurs de déchets commerciaux, conjuguée à l'application continue du Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets, aura cet effet même et donnera vraisemblablement lieu à un monopole dans le domaine de la gestion des déchets dans la région de l'agglomération de Vancouver. À cet égard, nous notons que le Plan de gestion intégrée des déchets solides et des ressources (« Integrated Solid Waste and Resource Management Plan », ou ISWRMP) prévoit la participation des secteurs public et privé à l'atteinte de ses objectifsNote de bas de page 2, et que l'agglomération de Vancouver a autorisé une partie à offrir des services de gestion des déchets semblables à ceux de ses stations de transfert sur son territoire.

Plus précisément, le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets exige que tous les transporteurs versent la redevance imposée aux producteurs de déchets (actuellement 42 $/tonne) à l'agglomération de Vancouver pour les déchets livrés à toute installation ne lui appartenant pas, qu'elle soit située sur son territoire ou non et qu'elle soit autorisée ou non par l'agglomération de Vancouver. Le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets oblige les installations n'appartenant pas à l'agglomération de Vancouver à :

  1. laisser leurs clients payer le montant de la redevance imposée aux producteurs de déchets (actuellement 42 $/tonne) en sus des redevances de déversement existantes; ou
  2. absorber le montant de la redevance imposée aux producteurs de déchets.

Ces considérations ne s'appliquent pas aux installations de l'agglomération de Vancouver, puisque les transporteurs qui livrent des déchets à ces installations n'ont pas à verser la redevance imposée aux producteurs de déchetsNote de bas de page 3. Selon la compréhension actuelle du Bureau quant au marché, aucune partie ne serait en mesure de concurrencer les installations de l'agglomération de Vancouver dans de telles conditions.

En l'absence de la redevance imposée aux producteurs de déchets, la perspective d'une concurrence n'est pas une simple possibilité théorique, puisqu'au moins une partie a obtenu auprès de l'agglomération de Vancouver un permis d'exploitation pour un centre de récupération de matériaux mixtes dans la régionNote de bas de page 4. Toutefois, ce centre n'a pas encore été mis en service.

Au moins un des objectifs du Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets consiste à restreindre ou à réduire au minimum l'utilisation par les transporteurs de stations de transfert autres que celles de l'agglomération de VancouverNote de bas de page 5. En fait, l'agglomération de Vancouver a envisagé la mise en œuvre d'une redevance fractionnée, semblable à la redevance imposée aux producteurs de déchets, comme mesure de contrôle du flux de déchets dès 2012Note de bas de page 6. L'adoption en 2013 du Règlement no 280 par l'agglomération de Vancouver, qui a par la suite été rejeté par la ministre de l'Environnement de l'époque, Mary Polak, visait à éliminer ou à réduire au minimum l'utilisation par les transporteurs de stations de transfert concurrentes n'appartenant pas à l'agglomération de Vancouver. Il est à noter qu'en rejetant le règlement, la ministre Polak a déclaré : « Le Règlement no 280 entrave la concurrence dans le domaine de la gestion des résidus. Il limite les options et, favorisant l'augmentation constante des redevances de déversement de l'agglomération de Vancouver, pourrait avoir un effet important sur le contribuable localNote de bas de page 7. » [Traduction] En fait, à l'époque, le communiqué de presse du Ministère faisait état d'un certain nombre de préoccupations d'intérêt public prises en compte dans la décision de rejeter le Règlement no 280, notamment « la possibilité que le Règlement no 280 crée un monopole sur la gestion des déchetsNote de bas de page 8 » [Traduction]. De l'avis du Bureau, le maintien de l'application du Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets est susceptible de produire le résultat que le ministère de l'Environnement craignait en 2014 (c.-à-d. un monopole sur la gestion des déchets dans la région de l'agglomération de Vancouver).

En fait, l'agglomération de Vancouver laisse entendre qu'elle devrait traiter tous les déchets dans sa région. Toutefois, cette suggestion ne tient pas compte de la possibilité que les installations de l'agglomération de Vancouver fonctionnent moins efficacement que les installations ne lui appartenant pas. Le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets empêche toute installation de ce genre de constituer un mécanisme de marché pour régler un tel problème.

La réduction de la concurrence peut limiter le choix et l'innovation

Étant donné les coûts supplémentaires considérables que le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets impose aux installations n'appartenant pas à l'agglomération de Vancouver, ces installations ne constitueront pas une option viable pour les producteurs et les transporteurs de déchets. Autrement dit, les producteurs et les transporteurs de déchets ne seront pas en mesure de choisir une station de transfert ou un centre de récupération de matériaux mixtes concurrent qui est (potentiellement) plus efficace, plus près ou par ailleurs moins coûteux (mis à part la redevance imposée aux producteurs de déchets) que les installations de l'agglomération de Vancouver. Cela limiterait par conséquent l'adoption de technologies nouvelles ou novatrices qui aideraient l'agglomération de Vancouver à récupérer davantage de matières recyclables de ses flux de déchets. Ainsi, le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets non seulement empêche une telle discipline concurrentielle dans les installations de l'agglomération de Vancouver, mais pourrait également entraver l'efficacité et l'innovation qui, autrement, se dégagent habituellement des marchés concurrentiels.

Le Bureau croit comprendre que l'agglomération de Vancouver attribue en partie ses taux de réacheminement élevés à sa capacité de faire respecter les interdictions visant certaines matières dans les déchets municipaux solides mixtes qui entrent dans ses stations de transfert et craint que la présence d'installations privées dans la région de l'agglomération de Vancouver compromette ses taux de réacheminement et ses objectifs de séparation à la sourceNote de bas de page 9. Toutefois, le Bureau se demande si ces objectifs environnementaux sont atteignables par d'autres moyens, par exemple en incitant les participants au marché à contribuer à la réalisation de ses objectifs, au lieu de solutions qui favorisent structurellement les installations de l'agglomération de Vancouver. Les solutions de rechange au Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets pourraient comprendre une vérification supplémentaire ou l'application d'interdictions visant certaines matières dans les installations privées, ou la coordination avec les districts régionaux voisins pour s'assurer que les interdictions visant certaines matières sont respectées. Il n'en ressort pas que l'agglomération de Vancouver a envisagé ou tenté de mettre en œuvre ce type de solutions de rechange. De telles solutions pourraient aider l'agglomération de Vancouver à atteindre ses objectifs environnementaux tout en permettant aux résidents de la région de profiter de la concurrence, notamment grâce à la discipline concurrentielle et à l'innovation qu'apportent habituellement les investissements privés.

Comme nous l'avons déjà mentionné, le Bureau ne possède aucun renseignement qui indiquerait l'existence d'un conflit entre les objectifs environnementaux de l'agglomération de Vancouver et la concurrence ouverte (réglementée). Par exemple, il est difficile de concevoir une situation où l'innovation apportée par une installation comme un centre de récupération de matériaux mixtes, qui pourrait extraire du flux de déchets une partie des matériaux qui seraient autrement destinés à un site d'enfouissement, mènerait à autre chose qu'une amélioration des taux de réacheminement de l'agglomération de Vancouver. En fait, l'agglomération de Vancouver semble avoir reconnu cela, étant donné sa récente proposition de projet pilote de centre de récupération de matériaux mixtes de l'agglomération de VancouverNote de bas de page 10. Pourtant, le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets (et le Règlement sur la délivrance de permis aux transporteurs de déchets commerciaux qui le facilite) décourage les investissements par des entités privées cherchant à lancer ce type d'innovation dans la région de l'agglomération de Vancouver.

La réduction de la concurrence peut hausser les prix

En l'absence de toute concurrence de la part d'installations privées de gestion des déchets, l'agglomération de Vancouver est en mesure d'augmenter ses redevances de déversement sans pression concurrentielle. En fait, l'agglomération de Vancouver a reconnu cette réalité, car elle a récemment annoncé son intention d'augmenter considérablement les redevances de déversement dans sa région, sans projeter de pertes dans les recettes prévues des redevances de déversementNote de bas de page 11. Sans le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets, cela serait vraisemblablement impossible.

En 2018, peu de temps après l'entrée en vigueur du Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets, l'agglomération de Vancouver a annoncé son intention d'augmenter ses redevances de déversement de 8 % par année en moyenne sur les cinq années suivantes pour les grandes charges, ce qui représente une augmentation totale de 47 % sur la périodeNote de bas de page 12. L'augmentation considérable des redevances de déversement prévue par l'agglomération de Vancouver ne serait pas viable si elle devait tenir compte d'une concurrence réelle (ou potentielle) de la part d'installations ne lui appartenant pas.

En 2015, après que la ministre Polak eut rejeté le Règlement no 280 et avant l'adoption du Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets, l'agglomération de Vancouver a considérablement réduit ses redevances de déversement sur les grandes charges et les a maintenus à ce niveau pendant trois ansNote de bas de page 13. L'agglomération de Vancouver semble avoir pris cette mesure pour être concurrentielle par rapport aux stations de transfert privées situées à l'extérieur de la région de l'agglomération de VancouverNote de bas de page 14. Cette diminution des redevances de déversement a permis de réduire au minimum le flux de déchets à destination de ces stations de transfert privées voisines (en d'autres termes, la réduction des redevances de déversement a entraîné une récupération considérable du flux de déchets par les installations de l'agglomération de Vancouver)Note de bas de page 15.

La diminution en 2015 des redevances de déversement sur les grandes charges était manifestement une réaction de l'agglomération de Vancouver à la perte de volume de déchets ou à la discipline concurrentielle exercée par les installations voisines, ce que confirme le fait que le traitement des grandes charges par l'agglomération de Vancouver différait de celui des autres tailles de charges. Bien que l'agglomération de Vancouver ait réduit les redevances de déversement sur les grandes charges, elle a augmenté les redevances de déversement sur les charges moyennes et les petites charges, ainsi que sur les déchets collectés par les municipalités, tous des déchets non susceptibles de passer aux stations de transfert voisines.

En résumé, les mesures antérieures et les futurs plans de l'agglomération de Vancouver en ce qui concerne les redevances de déversement laissent fortement entendre qu'elle estime que le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets suffira à éliminer la concurrence pour ses stations de transfert situées dans la région.

Sous réserve d'une analyse plus approfondie, le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets pourrait également entraîner une hausse des prix pour d'autres tailles de charges. Nous notons que l'agglomération de Vancouver prévoit augmenter ses prix pour toutes les tailles de charge au cours de la période de 2019 à 2023.

La redevance imposée aux producteurs de déchets ne rend pas compte des coûts fixes réels des stations de transfert de l'agglomération de Vancouver

L'agglomération de Vancouver a déclaré que le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets a pour raison d'être de faire en sorte que tous les participants contribuent aux coûts fixes du réseau des stations de transfert et à la planification des déchets solides de l'agglomération de Vancouver, afin de veiller à ce que les stations de transfert puissent continuer à fonctionner et rester disponibles pour tous les producteurs de déchetsNote de bas de page 16. Toutefois, le montant de la redevance imposée aux producteurs de déchets ne semble pas correspondre à un calcul raisonnable des coûts fixes des installations de l'agglomération de Vancouver. En fait, la redevance imposée aux producteurs de déchets semble dépasser de loin les coûts fixes vraisemblables du point de vue comptable, et n'est « fixe » qu'en vertu du contrat que l'agglomération de Vancouver a choisi de conclure avec son tiers exploitant.

Un coût fixe est une dépense qui doit être engagée quel que soit le volume du bien ou du service fourni, c'est-à-dire une dépense qui doit être payée par une entreprise même lorsqu'elle ne produit aucun bien ou n'offre aucun serviceNote de bas de page 17. Le paiement d'un loyer est un exemple de coût fixe.

Un coût variable est une dépense qui dépend du volume du bien ou du service fourni, par exemple les coûts associés à l'achat des intrants nécessaires à la production d'un bien ou d'un serviceNote de bas de page 18. Dans le contexte d'une station de transfert, les coûts des heures supplémentaires de la main-d'œuvre associés à l'exploitation d'une station de transfert pendant une période prolongée représentent un coût variable.

Aux fins de la détermination du montant de la redevance imposée aux producteurs de déchets, l'agglomération de Vancouver semble avoir désigné la grande majorité des coûts associés à l'exploitation de ses stations de transfert comme étant « fixes ». Un examen de la demande de propositions 16-071 de l'agglomération de Vancouver confirme qu'en vertu du contrat qu'elle a choisi de conclure, l'agglomération de Vancouver doit payer un tarif mensuel fixe au tiers exploitant de ses stations de transfert situées à North Shore, Coquitlam et SurreyNote de bas de page 19. Si l'on calcule la redevance imposée aux producteurs de déchets par l'agglomération de Vancouver en utilisant le tarif mensuel (fixe) facturé par le tiers exploitant à l'agglomération de Vancouver, le calcul comprendra nécessairement les coûts fixes (p. ex. le terrain et le bâtiment) et les coûts variables (p. ex. la main-d'œuvre supplémentaire et l'entretien quotidien supplémentaire des installations et du matériel). Si les modalités du contrat étaient différentes, les frais que l'agglomération de Vancouver devrait payer pourraient varier en fonction du volume traité dans les installations. En bref, plutôt que de couvrir les coûts fixes de fonctionnement du programme de gestion des déchets de l'agglomération de Vancouver, la redevance imposée aux producteurs de déchets couvre non seulement les coûts fixes, mais aussi certains coûts variables.

Conclusion

Le Bureau est d'avis que le Règlement sur les redevances imposées aux producteurs de déchets et le Règlement sur la délivrance de permis aux transporteurs de déchets commerciaux soulèvent des préoccupations liées à la concurrence, car leur adoption et leur mise en œuvre pourraient entraîner une réduction du choix et de l'innovation et une augmentation des redevances de déversement versées par les producteurs de déchets dans la région de l'agglomération de Vancouver qui ne se produiraient pas en l'absence de ces mesures. De plus, le Bureau est d'avis que les mesures mises en place par l'agglomération de Vancouver, et en fait par toute entité publique ou semi-publique, ne devraient pas créer d'avantages concurrentiels pour un concurrent par rapport à un autre. Plus important encore, le Bureau est d'avis que de telles mesures ne devraient être utilisées que lorsque les forces du marché ne permettent pas d'atteindre les objectifs pertinents de la politique publique (p. ex. les objectifs environnementaux) et, même alors, seulement dans la mesure nécessaire à l'atteinte de ces objectifs.

Le Bureau est reconnaissant de l'occasion qui lui est donnée de présenter ces commentaires à l'examen du ministre.

Veuillez agréer, Monsieur le Ministre, l'expression de mes sentiments distingués.

Anthony Durocher
Sous-commissaire à la concurrence

c. c. Agglomération de Vancouver

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