Mémoire relatif au règlement des services du réseau de transport en Colombie-Britannique

Présenté devant le comité restreint et permanent sur les corporations de la Couronne de l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique

Le 1er février 2019

Sur cette page :

  1. Introduction
  2. À propos du Bureau
  3. Importance de la concurrence
  4. Expérience du Bureau en matière de réglementation des taxis
  5. Réponses aux questions du comité restreint permanent
  6. Conclusion et résumé des recommandations

I. Introduction

  1. C'est avec plaisir que le commissaire de la concurrence par intérim soumet, conformément à l'article 126 de la Loi sur la concurrence,  ces commentaires du Bureau de la concurrence (« Bureau ») en réponse à l'appel d'observations écrites lancé par le comité restreint et permanent sur les corporations de la Couronne de l'Assemblée législative de la Colombie-Britannique (« comité restreint permanent ») le 8 janvier 2019Note de bas de page 1.

II. À propos du Bureau

  1. Le Bureau veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur. Organisme d'application de la loi indépendant dirigé par le commissaire de la concurrence, le Bureau est responsable d'assurer et de contrôler l'application de la Loi sur la concurrence, de la Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation (à l'exception de ce qui a trait à l'alimentation), de la Loi sur l'étiquetage des textiles et de la Loi sur le poinçonnage des métaux précieux.
  2. Dans le cadre de son mandat, le Bureau promeut et défend les avantages d'un marché concurrentiel. La soumission d'observations à des organismes provinciaux, tels que ce comité restreint permanent, fait partie intégrante de la stratégie de promotion de la concurrence du Bureau. De telles observations visent à aider les organismes de réglementation à formuler et à appliquer des règles qui répondent à des objectifs politiques légitimes, tout en respectant le rôle central de la concurrence au sein de l'économie canadienne.

III. Importance de la concurrence

  1. Le principe opérationnel directeur du Bureau est que la concurrence est bénéfique aux entreprises et aux consommateurs. La concurrence renforce l'aptitude des entreprises à s'adapter et à fournir des biens et des services utiles sur le marché. Elle fournit aux consommateurs des prix concurrentiels, un choix de produits et les renseignements nécessaires pour effectuer des achats éclairés. Elle équilibre en outre les interactions complexes des consommateurs et des entreprises, de façon à servir à la fois l'intérêt public et privé.
  2. Le Bureau préconise l'utilisation de la réglementation uniquement dans les situations où il n'est pas possible d'atteindre des objectifs stratégiques légitimes en ayant recours aux forces du marché et, même dans ce cas, seulement dans la mesure nécessaire pour atteindre ces objectifs. Autrement, il convient de se fier dans toute la mesure du possible aux forces du marché et à la concurrence pour déterminer les résultats du marché. Cette perspective se fonde sur des décennies de recherche économique et reflète les meilleures pratiques internationales.

IV. Expérience du Bureau en matière de réglementation des taxis

  1. En 2015, le Bureau a entrepris de mieux comprendre l'effet de la réglementation traditionnelle de l'industrie des taxis sur la concurrence existant entre les taxis et les fournisseurs de services de covoiturage. Ce travail a mené à la publication d'un livre blanc présentant plusieurs recommandations aux organismes de réglementation de l'industrie des taxis dans l'ensemble du CanadaNote de bas de page 2.
  2. Le livre blanc du Bureau a constaté un déséquilibre réglementaire entre l'industrie du taxi strictement réglementée et les fournisseurs de services de covoiturage (alors) non réglementés en réalité. Cela a mené à la recommandation que les organismes de réglementation réduisent leur contrôle de l'industrie du taxi et accroissent la supervision réglementaire des fournisseurs de services de covoiturage, afin d'établir une situation équitable permettant une concurrence plus efficace entre les taxis et les fournisseurs de services de covoiturage (collectivement appelés « chauffeurs »).
  3. Cette recommandation s'inscrit dans une volonté plus vaste de promouvoir une plus grande confiance dans les forces du marché pour déterminer les résultats du marché dans le domaine des taxis et des services de covoiturage. Le Bureau prône cette attitude, car la concurrence entre les chauffeurs peut entraîner des prix inférieurs, une disponibilité et une commodité plus grandes ainsi qu'une meilleure qualité globale du serviceNote de bas de page 3.
  4. Depuis la publication du livre blanc du Bureau, les modèles d'affaires des services de covoiturage ont fait l'objet de nombreux commentaires internationaux. En juin 2018, le Comité de la concurrence de l'OCDE a tenu une table ronde rassemblant les représentants de plus de 25 pays. Cette réunion a catalogué l'expérience internationale relative à la réglementation des taxis et à l'émergence des services de covoiturage et a compilé cette expérience dans une note de référenceNote de bas de page 4. Le consensus exprimé dans cette note de référence appuie également une plus grande confiance dans les forces du marché ainsi que l'établissement d'une situation équitable de concurrence entre les taxis et les fournisseurs de services de covoiturage.
  5. Le présent document réitère la notion qu'une plus grande confiance dans les forces du marché est la meilleure démarche en matière de réglementation de l'industrie des taxis. La réglementation ne doit pas être plus intrusive que nécessaire ni créer de désavantages en matière de concurrence pour quelque type de chauffeurs que ce soit, afin que les forces du marché et la concurrence puissent déterminer l'évolution et l'innovation de cette industrie.

V. Réponses aux questions du comité restreint permanent

Question 1 : Quels critères devraient être pris en compte lors de l'établissement de limites?

  1. Les chauffeurs devraient avoir la possibilité de choisir les zones géographiques qu'ils souhaitent desservir. Cela permet aux forces du marché d'entraîner les résultats associés à un marché concurrentiel : prix inférieurs, choix accru, plus grande commodité et stimulation de l'innovation.
  2. Un trait fondamental de marchés concurrentiels est celui de l'« accès ouvert ». L'accès ouvert signifie que les chauffeurs sont libres de fournir des services de la façon qu'ils jugent la meilleure pour leurs propres fins commerciales. Dans le contexte des limites géographiques, un accès ouvert garantit que, lorsque d'éventuelles occasions se présentent, les chauffeurs puissent réagir de façon dynamique, afin de leur permettre de répondre aux besoins du marchéNote de bas de page 5.
  3. Imposer des limites géographiques aux chauffeurs va à l'encontre du principe d'accès libre, diminuant ainsi les effets positifs potentiels de la concurrence. Les limites géographiques présentent aux moins deux effets négatifs sur la concurrenceNote de bas de page 6 :
    1. Elles empêchent qu'une offre excédentaire dans une zone géographique puisse permettre de répondre à la demande des clients d'une autre zone. Cela signifie que certains clients de zones à forte demande peuvent alors subir de longs temps d'attente et des prix supérieurs, même en cas d'inactivité de chauffeurs dans une zone voisine.
    2. Elles entraînent des voyages « à vide », lorsque des chauffeurs d'une région géographique fournissent un service vers une autre région et ne peuvent pas prendre de passager dans cette région pour le trajet de retour. Cela réduit la rentabilité de la journée d'un chauffeur et réduit la motivation des chauffeurs à servir des passagers dont le trajet traverse des limites géographiques.
  4. Le Bureau comprend la préoccupation que l'élimination des limites géographiques puisse entraîner une réduction des niveaux de service dans les zones moins prisées. Certaines administrations se sont basées sur cette justification pour établir ou maintenir des restrictions géographiquesNote de bas de page 7. Cela ne constitue cependant pas une situation universelle dans le monde. Plusieurs pays européens, notamment le Danemark et la Finlande, ont éliminé les restrictions géographiques relatives aux chauffeursNote de bas de page 8. De plus, la ville de New York n'a historiquement pas imposé de restrictions géographiques sur ses services de taxiNote de bas de page 9Note de bas de page 10.
  5. Si certaines formes de restrictions géographiques sont nécessaires pour atteindre des objectifs de politiques publiques légitimes, le Bureau encourage alors les organismes de réglementation à : 1) limiter la réglementation aux zones où les forces du marché ne permettent pas d'atteindre des résultats acceptables; 2) faire preuve de souplesse dans le choix des instruments de réglementation.
  6. Sur le plan réglementaire, une pratique exemplaire internationalement reconnue est de veiller à ce que la réglementation soit proportionnelle au problème qu'elle vise à réglerNote de bas de page 11. S'il est possible que les forces du marché ne puissent fournir le niveau de service adéquat dans une zone donnée, l'intervention réglementaire devrait se concentrer sur la prestation de services dans cette zone et s'y limiter. Sinon, les éventuels effets négatifs de la réglementation sur la concurrence s'étendraient au-delà de la zone nécessiteuse et auraient une incidence sur la concurrence dans une plus grande région.
  7. Dans le même ordre d'idée, le choix de l'instrument de réglementation est essentiel pour veiller à atténuer tout effet négatif sur la concurrence. En cas d'inquiétude, par exemple, que les banlieues soient mal desservies dans le cadre d'un marché libre, les organismes de réglementation pourraient envisager la faisabilité de tarifs subventionnés pour les passagers de zones moins rentables. Cette option circonscrit l'intervention réglementaire à l'objectif stratégique sous-jacent. Cependant, une solution réglementaire qui limiterait le nombre de chauffeurs dans une autre zone non concernée (par exemple le centre-ville) aurait probablement des effets trop larges. Les organismes de réglementation devraient utiliser les instruments les plus limités possible pour atteindre des objectifs en matière de politiques publiques.
  8. Pour maximiser les effets bénéfiques de la concurrence, les organismes de réglementation devraient abolir les limites géographiques s'appliquant aux chauffeurs et leur permettre d'ajuster leurs zones de desserte selon leurs meilleurs intérêts. Si les organismes de réglementation souhaitent assurer des niveaux de service particuliers dans des zones moins prisées, ils devraient se fier à des solutions réglementaires ciblées et aussi peu intrusives que possible pour atteindre ce résultat. Cela permet alors aux forces de la concurrence de créer une industrie servant au mieux les passagers et les chauffeurs.

Question 2 : Comment la réglementation devrait-elle équilibrer l'offre de service et la demande des consommateurs, y compris l'application du régime public de commodité et de nécessité du Bureau du transport de passagers en matière de services de réseau de transport?

  1. Il convient de se fier dans toute la mesure du possible aux forces du marché pour atteindre un équilibre entre l'offre et la demande. Une plus grande confiance dans les forces du marché entraîne des prix inférieurs, un choix accru, une plus grande commodité ainsi que davantage d'innovation, soit les caractéristiques des marchés concurrentiels. Les forces du marché constituent le principe d'organisation de la majeure partie de l'activité économique canadienne et il est important de ne pas s'en écarter sans précaution.
  2. La réglementation de chauffeurs fait généralement intervenir des politiques ayant pour effet de contrôler le nombre de chauffeurs disponibles. Lorsqu'une limite est imposée au nombre de chauffeurs, les consommateurs bénéficient d'un moins grand nombre de prestataires de services parmi lesquels choisir. Cela peut entraîner des prix plus élevés et une moindre qualité du service, notamment des temps d'attente plus longs. Il peut ainsi devenir particulièrement difficile d'obtenir un service en période de forte demande, notamment le soir et la fin de semaine, ou par mauvais tempsNote de bas de page 12.
  3. Certains groupes pensent que, si on ne limite pas le nombre de voitures de location, les chauffeurs seront moins en mesure de couvrir leurs coûts d'exploitation et devront en retour facturer des tarifs supérieurs aux passagers. Un examen international de la réglementation relative aux taxis, mené par l'OCDE, a cependant trouvé « peu d'éléments » soutenant cette assertionNote de bas de page 13. Cet argument est également affaibli par le fait qu'une plus grande capacité génère des temps d'attente inférieurs et une satisfaction supérieure des passagers, qui peuvent accroître la demande de services de voitures de location en généralNote de bas de page 14.
  4. D'autres restrictions réglementaires peuvent également réduire la motivation des chauffeurs à trouver des façons innovantes d'améliorer le service aux passagers. Lorsque des municipalités ont passé des règlements visant à assurer des barèmes de tarifs et des normes de qualités prescrits, le prix et la qualité des services de taxi ont fait l'objet de nombreuses plaintes des passagers au fil des annéesNote de bas de page 15. Dans le même ordre d'idée, des recherches révèlent que le nombre de ces plaintes diminue dans les endroits des services de covoiturage sont disponiblesNote de bas de page 16.
  5. Davantage se fier aux forces du marché permet de veiller à ce que les passagers et les chauffeurs bénéficient d'un marché concurrentiel. Lorsque des restrictions réglementaires sont supprimées, les prix et les temps d'attente peuvent diminuer, la qualité du service peut augmenter, le nombre de plaintes peut être réduit et l'industrie dans son ensemble peut tirer profit d'une plus grande innovation.

Question 3 : De quels critères faudrait-il tenir compte lors de l'établissement des régimes de prix et de tarifs assurant un équilibre entre l'abordabilité et des taux de rendement d'entreprise raisonnables pour les prestataires de service?

  1. De la même façon, le Bureau recommande de se fier aux forces du marché pour déterminer les niveaux de prix autant que faire se peut. De nouveau, se fier aux forces du marché permet de trouver l'équilibre au sein des interactions complexes existant entre les passagers et les chauffeurs et assure les meilleurs résultats pour l'économie.
  2. Le Bureau sait que certains groupes souhaitent donner la priorité à des « taux de rendement d'entreprise raisonnables » comme principale caractéristique de la réglementation des chauffeurs. Cependant, lorsque les prix dépassent le niveau que les forces du marché fourniraient naturellement, cela porte réellement atteinte à l'économie. Les passagers les moins enclins à payer pour le service se retrouvent aliénés du marché et forcés de ne pas disposer du choix de transport qui leur convient. Cela entraîne ce que les économistes appellent la « perte de poids mort », qui est une réelle perte de ressources pour l'économie ne pouvant généralement pas être récupérée par d'autres moyens découlant de politiques publiquesNote de bas de page 17.
  3. Il peut être parallèlement préjudiciable à l'économie que les prix descendent en dessous du taux prescrit par les forces du marché. Dans cette situation, un moins grand nombre de chauffeurs sont alors enclins à fournir leurs services sur le marché; ce qui entraîne également une perte de poids mort, ainsi qu'une éventuelle hausse des temps d'attente, et, par conséquent, une baisse de la satisfaction des passagers.
  4. Le Bureau recommande donc de se fier aux forces du marché pour déterminer les prix, autant que faire se peut. Il est compris depuis longtemps que toute déviation par rapport au prix de marché est généralement préjudiciable au bien-être économique et entraîne une variété d'effets négatifs, notamment des prix supérieurs, mois de choix, une commodité inférieure ainsi que des niveaux d'innovation moins élevésNote de bas de page 18.

Question 4 : Quelle catégorie de permis de chauffeur devrait être appliquée aux chauffeurs de services de covoiturage, afin d'assurer un régime de sécurité robuste sans créer d'obstacle excessif pour les chauffeurs?

  1. Le Bureau n'est pas bien placé pour fournir des conseils particuliers sur la catégorie de permis qu'un chauffeur devrait posséder.
  2. Cependant, un traitement différentiel des chauffeurs de taxi et de services de covoiturage peut avoir des effets négatifs sur le marché. Si les exigences en matière de permis sont considérablement différentes entre les types de chauffeurs, cela peut créer un déséquilibre concurrentiel en facilitant ou en rendant plus difficile la prestation de service pour l'un des types de chauffeurs. À cet égard, le Bureau préconise l'établissement d'exigences de permis similaires pour tous les types de chauffeurs, quel que soit leur modèle d'affairesNote de bas de page 19.

VI. Conclusion et résumé des recommandations

  1. Le Bureau soutient l'élaboration d'une réglementation sur les taxis et le covoiturage qui place les forces du marché ainsi que la concurrence au centre des politiques. Une telle approche peut entraîner des prix inférieurs, une disponibilité et une commodité plus grandes, une meilleure qualité du service et davantage d'innovation.
  2. La réglementation devrait uniquement être utilisée dans les situations où il n'est pas possible d'atteindre des objectifs stratégiques légitimes en ayant recours aux forces du marché et, même dans ce cas, seulement dans la mesure nécessaire pour atteindre ces objectifs. Le Bureau préconise que la réglementation soit neutre du point de vue concurrentiel, afin de ne favoriser aucun type de prestataires par rapport à d'autres. De plus, la réglementation devrait être aussi peu intrusive que possible, afin de limiter tout effet négatif sur la concurrence.
  3. En réponse aux quatre questions du Comité restreint permanent, le Bureau préconise ce qui suit :
    1. Relativement aux limites géographiques : les organismes de réglementation devraient abolir les limites géographiques s'appliquant aux chauffeurs et leur permettre d'ajuster leurs zones de desserte selon leurs meilleurs intérêts.
    2. Relativement à l'équilibre entre l'offre et la demande : les organismes de réglementation devraient permettre aux forces du marché de déterminer les niveaux appropriés de l'offre et de la demande quant aux services qu'offrent les chauffeurs.
    3. Relativement à l'établissement des prix : les organismes de réglementation devraient permettre la détermination des prix par le marché, afin d'assurer les meilleurs résultats à la fois pour les chauffeurs et pour les passagers.
    4. Relativement aux permis des chauffeurs : les organismes de réglementation devraient veiller à ce que les règlements élaborés ne favorisent ni les taxis ni les plateformes de covoiturage, afin que chaque type de chauffeurs puisse participer de manière égale dans l'ensemble de l'industrie.
  4. Le Bureau est reconnaissant de l'occasion qui lui est offerte de fournir ces commentaires et fournira toute assistance supplémentaire avec plaisir au Comité restreint permanent et à tout autre organisme sur cet important sujet.
Date de modification :