Mémoire au Groupe d’examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications

Le 11 janvier 2019

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  1. Résumé
  2. Introduction
  3. Trouver un juste équilibre entre la concurrence et la réglementation
  4. Faire de la concurrence un objectif clé de la réglementation des télécommunications
  5. Promouvoir la concurrence en permettant l'accès aux installations goulot
  6. S'assurer une égalité de traitement entre les concurrents
  7. Fournir une information claire aux consommateurs
  8. Conclusion

1. Résumé

  1. Conformément à l'article 125 de la Loi sur la concurrenceNote de bas de page 1, le commissaire de la concurrence par intérim (le « commissaire ») est heureux de soumettre les observations du Bureau de la concurrence (le « Bureau »)Note de bas de page 2 en réponse à l'Appel aux observations du Groupe d'examen du cadre législatif en matière de radiodiffusion et de télécommunications (le « Groupe d'examen ») du 24 septembre 2018.
  2. Les services de radiodiffusion et de télécommunications jouent un rôle essentiel dans la vie sociale et culturelle des Canadiens, ainsi que dans leur capacité à participer à l'économie canadienne et à l'économie mondiale. Le Bureau applaudit le travail du Groupe d'examen pour examiner la réglementation du secteur pour s'assurer qu'elle peut soutenir plutôt qu'entraver les changements dans les modèles de technologie et d'affaires qui alimentent l'économie canadienne.
  3. Du point de vue de la concurrence, il est préférable de s'en remettre aux forces du marché et à la concurrence, dans la mesure du possible. Lorsque les forces du marché seules ne suffisent pas à réaliser certains objectifs stratégiques, la réglementation peut se révéler appropriée. La réglementation peut également être appropriée pour remédier aux défaillances du marché, comme des asymétries de l'information.
  4. Les recommandations particulières du Bureau sont que le Groupe d'examen :
    1. tienne compte des quatre principes énoncés dans le cadre du Bureau pour trouver un juste équilibre entre la concurrence et la réglementation en examinant les changements possibles à la réglementation canadienne sur les communications. Ces principes sont :
      1. la réglementation doit cibler uniquement des enjeux légitimes;
      2. la réglementation doit être fondée sur les meilleures données disponibles;
      3. le degré de réglementation doit être proportionnel au préjudice potentiel; et
      4. la réglementation doit être régulièrement revue pour tenir compte des conditions du marché.
    2.  veille à ce que :
      1. chaque couche dans les réseaux de communications tire profit d'une réglementation sur mesure qui est adaptée à tous les enjeux et défis associés à cette couche, y compris des objectifs et des outils réglementaires appropriés; et
      2. le libre jeu des forces du marché soit maintenu comme l'un des objectifs clés de la réglementation sur les télécommunications.
    3. envisage des mesures réglementaires pour s'assurer que les entreprises de télécommunication puissent avoir accès à des installations goulot appartenant à des tiers comme un moyen de promouvoir l'accès et la concurrence dans les marchés de télécommunications.
    4. adapte la réglementation de la radiodiffusion pour uniformiser les règles du jeu entre tous les participants du marché d'une manière qui est neutre par rapport aux technologies et modèles d'affaires utilisés.
    5. prenne des mesures pour faire en sorte que les consommateurs canadiens reçoivent une information précise et claire sur les offres promotionnelles et les modalités de service de la part des fournisseurs de services de télécommunications ou de leurs représentants, avant de conclure une entente avec les fournisseurs de services, pour faciliter des décisions d'achat éclairées.

2. Introduction

  1. La plupart, voir la totalité, des Canadiens sont abonnés à au moins un service de communications : plus de 99 % sont abonnés à un service terrestre ou mobile et 98 % ont accès à des services Internet à large bande fixesNote de bas de page 3. Ces services jouent un rôle important dans la vie quotidienne des Canadiens, du travail au divertissement et aux activités culturelles. En même temps, le secteur se trouve dans un état constant d'innovation et de changement technologique. De l'abandon des téléphones à fil traditionnels en faveur de dispositifs sans filNote de bas de page 4, au « débranchement » des services de télévision traditionnelsNote de bas de page 5, les Canadiens répondent aux changements dans le secteur des communications. Le cadre législatif doit s'adapter aux nouvelles occasions et enjeux offerts par les modèles de communications émergents, tout en offrant une flexibilité pour les développements futurs.
  2. Le Bureau a un intérêt soutenu à l'égard de la réglementation du secteur des communications au Canada, à la fois dans l'industrie des télécommunications et l'industrie de la radiodiffusion, en raison du rôle central que ces industries jouent dans la vie quotidienne des Canadiens. Le Bureau possède une expérience importante en matière d'application de la loi dans des domaines reliés aux deux industries, comme il est décrit plus en détail à l'Annexe A. De plus, le Bureau a fréquemment déployé des efforts de sensibilisation relativement aux télécommunications et à la radiodiffusion, notamment notre étude de marché en cours dans le secteur des services à large bande au CanadaNote de bas de page 6, des interventions devant le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC ») sur la réglementation de ces industriesNote de bas de page 7, et une participation à l'étude des politiques antérieures touchant les enjeux de la concurrence dans les télécommunicationsNote de bas de page 8. L'Examen offre au Bureau une occasion de fournir une perspective élargie sur l'importance de la concurrence dans le secteur des communications au Canada, ainsi que sur les changements potentiels au cadre législatif qui favoriseront la concurrence dans ce secteur.
  3. Le Bureau préconise l'utilisation de la réglementation uniquement dans les situations où il n'est pas possible d'atteindre des objectifs stratégiques légitimes en ayant recours aux forces du marché et, même là, seulement dans la mesure voulue pour atteindre ces objectifs. La réglementation peut entraver la concurrence, alors que la concurrence peut se traduire par des prix inférieurs, une innovation plus importante et un choix amélioré pour tous les CanadiensNote de bas de page 9.
  4. Le Bureau concentrera la plus grande partie de ses commentaires sur le premier thème du Groupe d'examen – réduire les obstacles à l'accès aux réseaux de télécommunications. Dans le cadre la présente discussion, le mémoire :
    1. présente un modèle à quatre couches de services de communications pour expliquer les objectifs divergents de la réglementation des télécommunications et de la radiodiffusion, ainsi que l'importance de continuer à se fier aux forces du marché comme un élément crucial de la réglementation des télécommunications; et
    2. propose des mesures pour faciliter l'accès des entreprises de télécommunications aux installations goulot et aux services qui appartiennent à des tiers.
  5. Le deuxième thème du Groupe d'examen – soutenir la création, la production et la découvrabilité du contenu canadien – comporte principalement des objectifs sociaux et culturels plutôt que des objectifs économiques. Cela étant dit, le Bureau note que des mesures, comme des subventions et exigences d'avoir ou de favoriser un certain contenu, peuvent déformer les forces concurrentielles si elles s'appliquent à certains concurrents dans l'industrie, mais pas à d'autres. En l'absence de raisons stratégiques légitimes justifiant un traitement différentiel, les cadres législatifs doivent également être aussi neutres que possible entre les concurrents.
  6. Le Bureau offre également son point de vue sur le troisième thème, améliorer les droits du consommateur numérique. Les consommateurs doivent recevoir une information précise et claire sur les produits et services de communication pour s'assurer qu'ils peuvent prendre des décisions d'achat éclairées. Inclure de tels principes dans la législation aiderait à réduire la fréquence des pratiques commerciales trompeuses dans cet important secteur de l'économie canadienne.
  7. Le quatrième et dernier thème de l'Appel aux observations du Groupe d'examen a trait à une étude du cadre législatif pour le secteur des communications, y compris la répartition des responsabilités réglementaires. Pour faciliter cet examen, l'Annexe B du présent mémoire donne un aperçu du rôle et des activités du Bureau relativement aux industries des télécommunications et de la radiodiffusion.

3. Trouver un juste équilibre entre la concurrence et la réglementation

  1. Les industries des télécommunications et de la radiodiffusion comportent des objectifs stratégiques qui peuvent être difficiles à réaliser pour les organismes de réglementation si on se fie uniquement aux forces du marché. Le Bureau recommande que, lorsqu'une réglementation peut se révéler nécessaire pour atteindre des objectifs stratégiques légitimes, il convient de s'assurer qu'une telle réglementation ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs. Faire une place au bon fonctionnement de la concurrence dans le marché peut se traduire par des prix inférieurs, une innovation plus importante et un choix amélioré pour tous les Canadiens.
  2. Les organismes de réglementation des télécommunications ont établi des règlements visant à atteindre leurs objectifs stratégiques en éliminant des obstacles à l'entrée ou à l'expansion de concurrents potentiels, y compris des effets de réseauNote de bas de page 10 et un accès à une infrastructure passive et des emprises. En outre, une réglementation importante a été mise en place concernant l'attribution de ressources limitées sous la forme d'un spectre de radiofréquences à des entreprises de service sans filNote de bas de page 11.
  3. Dans le cas de l'industrie de la radiodiffusion, les responsables des orientations politiques ont déterminé que le contenu canadienNote de bas de page 12 était bénéfique à la société canadienne dans son ensemble en renforçant l'identité canadienne et l'engagement civiqueNote de bas de page 13. Conséquemment, les responsables des orientations politiques peuvent décider qu'un plus grand contenu canadien est requis que ce que le marché produirait s'il était laissé à lui-même. Une réglementation pourrait ainsi être nécessaire pour s'assurer que les producteurs et distributeurs de contenu ont des incitatifs appropriés pour assurer la création, la production et la découvrabilité d'un contenu canadien suffisant.
  4. Pour aider les organismes de réglementation à trouver un juste équilibre entre la réglementation et la concurrence, le Bureau a élaboré un cadre de quatre principes, fondés sur les meilleures pratiques internationalesNote de bas de page 14. Si le Groupe d'examen détermine que des mesures réglementaires nouvelles ou existantes sont requises pour atteindre des objectifs stratégiques énoncés dans son Mandat, les quatre principes présentés ci-dessous peuvent aider à créer un cadre :
    1. La réglementation doit cibler uniquement des enjeux légitimes : La réglementation qui agit sur les prix ou la qualité des produits doit se limiter aux circonstances où les forces du marché ne suffisent pas à enrayer les préoccupations de nature politique. Aucun règlement ne doit être pris en vue d'atteindre d'autres objectifs, comme faire en sorte que les participants de l'industrie obtiennent un certain niveau de rémunération ou que les consommateurs puissent acheter des produits à des prix fixes. Les forces du marché représentent le meilleur moyen de déterminer comment les produits devraient être fournis, et on ne devrait les contourner que dans des cas exceptionnels où il est prouvé qu'elles agissent à l'encontre des objectifs stratégiques légitimes d'un organisme de réglementation.
    2. La réglementation doit être fondée sur les meilleures données disponibles : Bien que l'expérience de l'industrie puisse être nécessaire pour définir les enjeux pertinents à réglementer, seules des données empiriques peuvent mesurer de façon objective ce qui se passe à grande échelle, parmi les divers services de communications et groupes de consommateurs. Un élément clé de l'Examen doit être de recueillir et de conserver des données sur le marché pour que le Groupe d'examen possède les meilleures données possible pour formuler ses recommandations.
    3. Le degré de réglementation doit être proportionnel au préjudice potentiel : La réglementation doit être étroitement limitée pour conserver la plus grande partie possible de la concurrence basée sur le marché. Un règlement qui va trop loin peut avoir des répercussions négatives et inattendues sur l'industrie. Une réglementation minimale permet d'atteindre les objectifs stratégiques et offre une portée maximale aux forces du marché dans les marchés réglementés. Lorsqu'on détermine si une réglementation servira l'intérêt du public, les organismes de réglementation devraient également envisager d'utiliser le « test de défaillance du marché » proposé par Jeffrey Church et Roger WareNote de bas de page 15. En résumé, le test demande aux organismes de réglementation de premièrement repérer et tenter de quantifier les problèmes qui pourraient se produire dans le marché si la réglementation proposée n'était pas adoptée, puis de demander si la réglementation proposée résoudrait concrètement ces problèmes de telle manière que les bienfaits de la réglementation l'emporteraient sur les coûts. Le test propose également que le fardeau de démontrer que la réglementation est préférable à laisser les choses comme elles sont devrait reposer sur les promoteurs de cette réglementation.
    4. La réglementation doit être régulièrement revue pour tenir compte des conditions du marché : Comme le secteur canadien des communications continue d'innover et de changer, son cadre législatif et réglementaire doit être revu et mis à jour pour veiller à ce qu'il demeure efficace et pertinent. Le Bureau remarque que les organismes canadiens de réglementation des communications, comme le CRTC, révisent périodiquement leurs politiques et codes de conduite pour s'assurer qu'ils répondent toujours aux résultats escomptés. Certains textes de loi, comme la Loi sur les transports au Canada, vont plus loin en exigeant expressément un examen législatif complet pour évaluer l'application de la législation dans son ensembleNote de bas de page 16. Pour veiller à ce que la réglementation canadienne des télécommunications et de la radiodiffusion soit soumise à un examen périodique, le Groupe d'examen peut également envisager d'utiliser des « dispositions de caducité », dans lesquels la réglementation ou les décisions expireront à une date fixe si aucune autre mesure n'est prise par les responsables des orientations politiques.

Recommandation A

Le Bureau recommande que le Groupe d'examen tienne compte des quatre principes énoncés dans le cadre du Bureau pour trouver un juste équilibre entre la concurrence et la réglementation lors de l'étude des changements possibles à la réglementation canadienne sur les communications. Ces principes sont :

  1. la réglementation doit cibler uniquement des enjeux légitimes;
  2. la réglementation doit être fondée sur les meilleures données disponibles;
  3. le degré de réglementation doit être proportionnel au préjudice potentiel; et
  4. la réglementation doit être régulièrement revue pour tenir compte des conditions du marché.

4. Faire de la concurrence un objectif clé de la réglementation des télécommunications

  1. Dans son Appel aux observations, le Groupe d'examen aborde le besoin de veiller à ce que tous les Canadiens puissent bénéficier d'innovations et d'investissements dans les infrastructures qui permettent l'accès à des services de télécommunication sûrs, sécuritaires et de qualité supérieure à des prix abordables. Comme il en a été discuté précédemment, il est préférable de s'en remettre à la concurrence, dans la mesure du possible. La concurrence entre les fournisseurs est grandement reconnue comme un moyen important d'offrir des produits innovateurs aux consommateurs à bas prixNote de bas de page 17.
  2. L'importance de la concurrence se reflète dans la politique canadienne sur les télécommunications à l'article 7 de la Loi sur les télécommunications, laquelle compte, parmi ses objectifs, « de favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et d'assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci serait nécessaireNote de bas de page 18. » De plus, les décisions du CRTC sur la réglementation des télécommunications comportent souvent une dimension concurrence, notamment des décisions récentes relatives à son cadre réglementaire pour l'accès aux services sans fil et filaires de grosNote de bas de page 19.
  3. Par contre, la réglementation sur la radiodiffusionaccorde généralement moins d'importance à la promotion de la concurrence comme moyen de réaliser ses objectifs stratégiques. Bien que la réglementation sur les télécommunications portait traditionnellement sur des objectifs économiques comme le prix et l'efficacité, la réglementation sur la radiodiffusion vise avant tout à s'assurer que les Canadiens puissent choisir un grand éventail de programmes qui reflètent les attitudes, les opinions et la créativité des CanadiensNote de bas de page 20 . Pour assurer la prestation de tels programmes, la Loi sur la radiodiffusion fixe les exigences et les mesures incitatives pour favoriser la production et la prestation d'un certain contenuNote de bas de page 21.
  4. Bien que les deux lois portent sur les réseaux de communications canadiens, elles traitent différents aspects de ces réseaux, chacun avec ses propres objectifs et enjeuxNote de bas de page 22. Pour mieux comprendre ces différences, il peut se révéler utile de diviser les réseaux de communications en quatre couches hiérarchiquesNote de bas de page 23. Chaque couche repose sur les services offerts par la couche située sous celle-ci.

    No de la couche Nom Description
    4 Contenu L'information transmise aux utilisateurs et reçue de ceux-ci par l'entremise d'applications, comme une émission de télévision particulière, le texte d'un courriel, un billet de blogue.
    3 Application Les divers programmes et les diverses fonctions utilisés par des utilisateurs finaux, comme des navigateurs Web, des services de diffusion vidéo en continu, des services vocaux et des clients de messagerie.
    2 Logique L'infrastructure logique qui permet la circulation fluide de l'information à l'intérieur et entre des réseaux, comme des protocoles TCP/IP utilisés pour relier des dispositifs de réseau sur Internet.
    1 Physique L'infrastructure physique utilisée dans le réseau sous-jacent qui rend les communications possibles, comme des câbles de cuivre et de fibres, des satellites, etc.
  5. Une infrastructure physique (Couche 1) comprend les réseaux sous-jacents utilisés pour fournir des communications filaires et sans fil, y compris la commutation et le transport. Cela comprend les câbles, les mâts et les antennes de communication sans fil, les satellites, le spectre de radiofréquences et l'infrastructure passive mentionnés par le Groupe d'examen dans son Mandat, comprenant les poteaux, les canalisations et les droits de passage.
  6. Une infrastructure logique (Couche 2) est constituée de fonctions de gestion et d'acheminement qui permettent la circulation fluide de l'information à l'intérieur et entre des réseaux. Cela comprend des protocoles pour attribuer des adresses et distribuer des paquets sur le réseau, comme les protocoles TCP/IP qui permettent l'accès à Internet. Certaines dispositions de la Loi sur les télécommunicationsNote de bas de page 24 et certaines règles sur la neutralité d'Internet fonctionnent dans cette couche pour empêcher les entreprises de télécommunications d'utiliser leur infrastructure à la Couche 2 pour contrôler ou influencer les applications ou le contenu transportés à l'aide de leurs réseaux.
  7. Les applications (Couche 3) comprennent les divers systèmes logiciels qui permettent aux utilisateurs d'exécuter des tâches en utilisant le réseau, comme des services vocaux, des navigateurs Web, des jeux en ligne et des clients de messagerie. La radiodiffusion, c'est-à-dire la distribution d'information audio ou vidéo, peut être considérée comme une catégorie d'applications auxquelles accèdent les consommateurs qui utilisent des réseaux de communications.
  8. Le contenu (Couche 4) comprend l'information réelle qui est livrée à l'aide des applications exécutées sur le réseau de communications. Des exemples de contenu comprennent des émissions de télévision particulières, le texte d'un courriel ou le contenu d'une page Web chargée dans un navigateur Web. La Loi sur la radiodiffusion régit le contenu transmis au moyen des couches inférieures (couches 1 à 3) et comprend des dispositions visant à favoriser la création et la distribution d'un contenu canadien.
  9. Les participants du secteur des communications peuvent offrir des produits et services qui comportent au moins une des couches mentionnées. Par exemple, les fournisseurs traditionnels de services Internet (FSI) offrent des services de télécommunications comme un accès Internet à large bande à ses clients, mais ne vendent habituellement pas d'applications ou de programmes. Leurs offres de produits et de services sont centrées aux couches 1 et 2. Les entreprises de diffusion vidéo en continu en ligne offrent une variété de programmes par l'intermédiaire de leurs applications, mais reposent sur les réseaux de FSI pour distribuer leurs services à leurs consommateurs. Leurs offres de produits et de services touchent les couches 3 et 4. Les entreprises de communication intégrées verticalement offrent non seulement des applications et contenus de diffusion vidéo, mais également les réseaux sous-jacents requis pour les distribuer aux consommateurs. Leurs offres de produits et de services englobent les quatre couches.
  10. La réglementation des télécommunications concerne généralement les deux premières couches, c'est-à-dire, l'infrastructure physique et logique des réseaux de communicationsNote de bas de page 25. Les réseaux physiques utilisés pour fournir des services de communications peuvent constituer des obstacles à l'entrée, plus particulièrement lorsqu'ils comportent des coûts d'investissement élevés et des installations goulot auxquelles les entreprises de télécommunications doivent avoir un accès raisonnable pour être concurrentielles sur le marché (p. ex. des poteaux et des canalisations, des mâts sans fil et un spectre de radiofréquences). Conséquemment, la réglementation des télécommunications vise à faciliter l'accès des concurrents aux installations et services existants comme moyen de promouvoir l'entrée et l'expansion des concurrents.
  11. Comparativement, la réglementation sur la radiodiffusion est centrée sur la production et la distribution de certains programmes et, par conséquent, a généralement trait à la quatrième coucheNote de bas de page 26. Ces objectifs stratégiques sont fondés sur des objectifs culturels et sociaux plutôt que sur des objectifs économiques.
  12. La réglementation doit être adaptée à chaque couche de service. L'introduction à une couche d'objectifs et d'approches stratégiques qui sont conçus pour une autre couche risque de diluer leur efficacité et d'interférer avec la réglementation efficace de la première couche.

Recommandation B

Le Bureau recommande que :

  1. chaque couche dans les réseaux de communications possède une réglementation sur mesure qui est adaptée à tous les enjeux et défis associés à cette couche, y compris des objectifs et des outils réglementaires appropriés; et
  2. le libre jeu des forces du marché soit maintenu comme l'un des objectifs clés de la réglementation sur les télécommunications.

5. Promouvoir la concurrence en permettant l'accès aux installations goulot

  1. La concurrence peut être favorisée davantage dans le secteur des télécommunications en permettant l'accès aux installations goulot appartenant à des tiers. Des exemples de telles installations goulot comprennent la partie du dernier kilomètre de réseaux filaires, le placement d'équipement sur des poteaux ou des mats dans des emplacements où les concurrents ne peuvent pas facilement construire leurs propres structures, ainsi que l'accès au spectre de radiofréquences nécessaire pour offrir des services sans filsNote de bas de page 27.
  2. Les organismes de réglementation dans le domaine des télécommunications ont mis en œuvre un certain nombre de mesures réglementaires conçues pour s'assurer que les entreprises de télécommunications puissent obtenir un accès raisonnable aux installations goulotNote de bas de page 28. Toutefois, ces entreprises de télécommunications peuvent encore éprouver des difficultés à obtenir un accès dans des situations où les installations goulot ne sont pas la propriété d'entreprises titulaires, mais celle de tiers qui ne font pas affaire dans des marchés de télécommunications, comme les municipalités, les entreprises de services publics ou les propriétaires de bâtimentsNote de bas de page 29.
  3. Les entreprises de télécommunications utilisent abondamment les poteaux et les canalisations pour supporter les lignes de transmission de télécommunications pour les services filaires. De façon similaire, l'accès aux tours, aux grands immeubles et autres structures de support est nécessaire pour que les entreprises de télécommunications puissent déployer les antennes et le matériel requis pour des services sans fil. Lorsque des tiers choisissent de ne pas permettre l'accès de cette infrastructure aux entreprises de télécommunications, ou choisissent de donner accès exclusivement à certaines de ces entreprises, cette situation peut créer une barrière à l'entrée dans la région.
  4. Le CRTC a le pouvoir, en vertu des articles 43 et 67 de la Loi sur les télécommunications, de permettre aux entreprises de télécommunications canadiennes d'avoir accès à un droit de passage public pour la construction de leurs lignes de transmission. Même si le CRTC a le pouvoir d'ordonner un accès dans les endroits où les structures de support appartiennent à d'autres entreprises de télécommunications, les tribunaux canadiens ont statué que les organismes de réglementation n'ont pas une telle compétence quand les structures de support appartiennent à des tiers qui ne sont pas eux-mêmes des entreprises de télécommunicationsNote de bas de page 30. En pratique, très peu de choses empêchent de tels tiers de ralentir ou même de bloquer le déploiement de réseaux en refusant l'accès à leurs infrastructures ou en demandant des paiements exorbitants pour un tel accès.
  5. Avec la venue des services 5G et le besoin d'installer plus d'équipement dans les collectivités locales que jamais auparavant,Note de bas de page 31, de tels « blocages » par un tiers propriétaire peuvent créer un obstacle au développement de réseaux de la prochaine génération au Canada d'une manière opposée aux objectifs des responsables des orientations politiques. Des préoccupations similaires ont récemment mené la Federal Communications Commission des États-Unis à rendre une ordonnance qui examine les politiques de certaines autorités réglementaires locales et d'état sur la base que la réglementation locale dans certaines administrations faisait obstacle au déploiement du 5G de diverses manièresNote de bas de page 32.
  6.  Ce problème a été observé par le Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications, lequel recommandait de modifier certaines modalités de la Loi sur les télécommunications pour donner l'autorité au principal décideur de résoudre de tels casNote de bas de page 33. Le Groupe d'examen peut souhaiter envisager l'introduction d'un mécanisme réglementaire pour faciliter l'accès à l'infrastructure goulot à des conditions commerciales raisonnables pour faire en sorte que le déploiement de réseaux de télécommunications se fasse en accord avec les objectifs stratégiques légitimes des organismes de réglementation.

Recommandation C

Le Bureau recommande que le Groupe d'examen envisage des mesures réglementaires pour s'assurer que les entreprises de télécommunication puissent avoir accès à des installations goulot appartenant à des tiers comme un moyen de promouvoir la concurrence dans les marchés de télécommunications.

6. S'assurer une égalité de traitement entre les concurrents

  1. La production et la promotion de l'expression et de programmes canadiens représentent un objectif central de la Loi sur la radiodiffusion, comme il est énoncé dans la politique canadienne de radiodiffusionNote de bas de page 34. Le contenu canadien est amélioré par une combinaison de subventionsNote de bas de page 35, à la fois de recettes générales et par des contributions de radiodiffuseurs, et de demandes aux radiodiffuseurs de présenter une certaine quantité de contenu canadien dans le cadre de leurs offres. Ces mesures réglementaires peuvent se révéler nécessaires, car il est peu probable que les forces du marché seules produiront les quantités de contenu canadien que les responsables des orientations politiques déterminent comme étant socialement et culturellement optimales.
  2. Bien que les diffuseurs traditionnels restent fortement représentés sur le marché canadien, les consommateurs remplacent ou complètent de plus en plus leurs choix sur le plan de l'information ou des divertissements par un contenu exclusivement en ligneNote de bas de page 36. Actuellement, les diffuseurs traditionnels sont assujettis à une réglementation différente de celle des fournisseurs canadiens ou étrangers de services par contournementNote de bas de page 37, y compris une exigence de contribuer au financement et à la prestation de contenu canadienNote de bas de page 38. Cette situation a créé un défi pour les responsables des orientations politiques de la radiodiffusion, qui doivent établir la manière d'adapter leurs cadres pour s'assurer que du contenu canadien continue à être créé, produit et découvert dans un environnement qui évolue rapidementNote de bas de page 39.
  3. La réglementation doit s'efforcer de maintenir une neutralité concurrentielle entre les fournisseurs de services; c'est-à-dire que les entreprises doivent se livrer une concurrence fondée sur le mérite et ne doivent pas tirer profit d'avantages indus en raison de leur modèle d'affairesNote de bas de page 40, de leur détendeur, de leur nationalité ou de tout autre facteur non lié au rendement. Soumettre les services de contournement à un ensemble d'exigences réglementaires différentes de celles des radiodiffuseurs traditionnels peut entraîner des distorsions dans la manière dont ces entreprises sont concurrentielles sur le marché.
  4. Le Bureau recommande que le Groupe d'examen envisage des mises à jour au cadre de radiodiffusion qui uniformiseraient les règles du jeu entre les diffuseurs traditionnels et les nouveaux modèles d'affaires. Le Groupe d'examen doit également se demander si les règles sur les radiodiffuseurs traditionnels doivent être mises à jour comme un moyen de permettre la concurrence avec des règles du jeu plus uniformesNote de bas de page 41.

Recommandation D

Le Bureau recommande que le Groupe d'examen adapte la réglementation de la radiodiffusion pour uniformiser les règles du jeu entre tous les participants du marché d'une manière qui est neutre par rapport aux technologies et modèles d'affaires utilisés.

7. Fournir une information claire aux consommateurs

  1. Les consommateurs ne reçoivent pas toujours suffisamment d'information, ou l'information fournie n'est pas expliquée d'une manière suffisamment claire, pour prendre des décisions d'achat éclairées sur leurs services de communicationsNote de bas de page 42. Cette situation peut rendre plus difficile et plus long, pour les consommateurs, de chercher un fournisseur et de comparer des offres de services souvent complexes.
  2. La pression sur les fournisseurs de services d'offrir de meilleurs prix ou d'innover est une fonction de la mobilité des consommateurs. Le nombre de clients désireux ou capables de changer de fournisseur de services doit être suffisamment important pour qu'une stratégie concurrentielle de baisse des prix et d'innovation soit rentable. Les coûts de changement de fournisseur atténuent la concurrence en diminuant ce bassin de clients disputables. Ainsi, les consommateurs ont plus de difficultés à profiter efficacement de l'émergence rapide de nouvelles offres dans le secteur des communications.
  3. Dans une présentation récente au CRTC, la Commission des plaintes relatives aux services de télécom-télévision (« CPRST ») constatait que le principal problème lié aux pratiques de ventes auquel sont confrontés les clients qui ont joint la CPRST semble être une disparité entre ce à quoi s'attend le client quand il s'abonne à un service et son expérience subséquente avec le serviceNote de bas de page 43. Le CRTC a introduit un certain nombre de codes de conduite pour les fournisseurs de services de communication visant à, entre autres objectifs, s'assurer que les Canadiens reçoivent suffisamment d'information en langage clair pour leur permettre de prendre des décisions d'achat éclairéesNote de bas de page 44.
  4. Le mandat du Bureau d'appliquer et de faire respecter les dispositions de la Loi sur la concurrence relativement à des indications fausses ou trompeuses et à des pratiques commerciales trompeuses lui a procuré une très grande compétence dans les répercussions d'indications fausses ou trompeuses. À la lumière des expériences des organismes de réglementation des télécommunications ainsi que de ses propres expériences et activités de mise en application dans l'industrie des télécommunications au cours des dernières annéesNote de bas de page 45, le Bureau est d'avis que le Groupe d'examen doit envisager la manière dont le cadre canadien des communications pourrait être mis à jour pour améliorer la divulgation de l'information aux consommateurs. Pour permettre de réduire les coûts de transfert et permettre des décisions d'achat éclairées, les consommateurs devraient recevoir une information précise, claire et facile à comprendre sur les offres promotionnelles et les modalités de service de la part des fournisseurs de services de télécommunication ou de leurs représentants. L'information devrait être brève, en langage clair et présentée aux consommateurs avant la signature d'une entente de service avec les fournisseurs de services de communications, puis de manière continue par la suite.
  5. Que ce principe soit inscrit directement dans la réglementation des communications, ou plutôt laissé à la discrétion des organismes de réglementation par l'utilisation de réglementations et de codes de conduite, est une question qui doit être explorée davantage au cours de l'examen. Toutefois, étant donné la complexité des conditions présentes dans ces contrats, y compris les éléments ayant trait aux offres de produits, aux prix, à la durée du contrat et aux offres promotionnelles, le Bureau propose que la responsabilité repose sur les fournisseurs de service de s'assurer que les consommateurs comprennent quels services ils achètent et selon quelles modalités.

Recommandation E

Le Bureau recommande que le Groupe d'examen prenne des mesures pour faire en sorte que les consommateurs canadiens reçoivent une information précise et claire sur les offres promotionnelles et les modalités de service de la part des fournisseurs de services de télécommunication ou de leurs représentants, avant de conclure une entente avec les fournisseurs de services, pour faciliter des décisions d'achat éclairées.

 8. Conclusion

  1. Le Bureau pense qu'il est préférable de s'en remettre aux forces du marché et à la concurrence pour atteindre les objectifs stratégiques légitimes des organismes de réglementation. Lorsque les forces du marché seules ne suffisent pas à réaliser certains objectifs stratégiques, la réglementation peut se révéler appropriée. Comme la révolution numérique continue à modeler les industries canadiennes de communications et de radiodiffusion, s'assurer que le cadre réglementaire régissant les réseaux et services de communications favorise la concurrence est d'une importance primordiale.
  2. Le Bureau présente les recommandations énoncées dans le présent mémoire pour aider le Groupe d'examen à tenir compte de la concurrence dans le cadre de ses consultations relativement aux thèmes de l'Examen. Si le Groupe d'examen en fait la demande, le Bureau sera également heureux d'offrir son point de vue sur les effets potentiels – sur le plan de la concurrence – des diverses propositions que le Groupe d'examen pourrait recevoir au cours de ses consultations.

Annexe A – Activités d'application de la loi du Bureau dans le secteur des communications

La présente annexe offre un aperçu de cas d'exécution de la loi par le Bureau relativement aux industries des télécommunications et de la radiodiffusion. Il ne s'agit pas d'une liste complète des activités du Bureau dans le secteur des communications.

  1. Projet de Bell d'acquérir des chaînes francophones spécialisées auprès de Corus Entertainment (2018) : Le Bureau a informé les parties qu'il n'approuverait pas la transaction proposée voulant que Corus vende à Bell deux chaînes francophones spécialisées, Historia et Séries+. Bell s'était auparavant départie de ses intérêts, représentant 50 %du total, à l'égard de ces chaînes dans le cadre d'un ensemble de mesures correctives accompagnant un consentement entre Bell et le Bureau visant à résoudre les préoccupations du Bureau en matière de concurrence concernant l'acquisition d'Astral Média par Bell en 2013. Après avoir examiné la transaction proposée, le Bureau a déterminé que les conditions qui avaient mené au dessaisissement en 2013 n'avaient pas changé suffisamment pour que les mesures correctives ne soient plus nécessairesNote de bas de page 46.
  2. Acquisition de Manitoba Telecom Services (MTS) par Bell (2017) : Après une enquête de neuf mois sur l'acquisition de MTS par Bell, le Bureau, Bell et Xplornet Communications ont conclu une entente par voie de consentement qui répond aux préoccupations du Bureau concernant les effets de la fusion sur les services sans fil mobiles au Manitoba. Bell a accepté de céder un nombre important d'abonnés et d'actifs, ainsi que de fournir des services de transition à Xplornet CommunicationsNote de bas de page 47.
  3. Règlement avec Comwave, mettant en cause des indications relatives au niveau de service et aux prix (2016) : Le Bureau a conclu une entente avec Comwave Networks Inc. par laquelle celle-ci acceptait de payer une sanction administrative pécuniaire de 300 000 $ pour avoir donné, selon les conclusions du Bureau, des indications fausses ou trompeuses concernant les frais et le niveau de service pour ses connexions d'accès Internet et de téléphonie résidentielle. Le Bureau a conclu que la publicité de Comwave fournissait des indications fausses sur les frais facturés aux consommateurs pour les services puisque les prix annoncés n'étaient pas réalisables compte tenu des frais non optionnels supplémentaires. Le Bureau a aussi établi que Comwave a donné des indications fausses concernant ses services d'Internet et de téléphonie résidentielle en les présentant comme « illimités », alors qu'il y avait en réalité des limites d'utilisation tous les mois. Même si cette information était fournie dans des avertissements en petits caractères et que le personnel de Comwave avait reçu la directive de donner une partie de cette information aux consommateurs qui communiquaient avec le centre d'appels, le Bureau a conclu que ce n'était pas suffisant pour enlever son caractère trompeur à la publicité. Comwave a aussi accepté de se doter d'un programme de conformité pour éviter les problèmes de cette nature à l'avenirNote de bas de page 48.
  4. Règlements avec Bell, Rogers et Telus concernant des représentations fausses ou trompeuses dans des publicités (2015-2016) : Le Bureau a conclu des ententes avec Bell, Rogers et Telus concernant ces entreprises de télécommunications faisant, ou permettant que soient faites, des représentations fausses ou trompeuses aux clients dans des annonces pour des messages textes payants apparaissant dans des fenêtres publicitaires, des applications et des médias sociaux. Le Bureau a également déterminé que les clients des services sans fil se sont vu imposer des frais par des tiers sur leurs factures de téléphonie sans fil pour des services de messagerie texte payante, tels que des jeux-questionnaires et des sonneries qu'ils n'avaient pas l'intention d'acheter, et pour lesquels ils n'avaient pas accepté de payer. Les entreprises en cause ont accepté de remettre jusqu'à 24 millions de dollars aux clients et de faire un don d'environ 1 million de dollars à des groupes de défense et de rechercheNote de bas de page 49.
  5. Acquisition de GLENTEL par BCE et Rogers (2015) : Le Bureau a conclu une entente avec les parties pour résoudre les préoccupations du Bureau que l'acquisition de GLENTEL par Bell, suivie d'une vente ultérieure de 50 % de cette entreprise à Rogers, se traduirait par une diminution importante de la concurrence dans le secteur sans fil. En plus de l'entente, les parties ont accepté d'installer des pare-feu administratifs pour empêcher l'accès mutuel aux renseignements sensibles sur le plan de la concurrence, y compris des données sur les abonnés, l'établissement des prix et les offres promotionnellesNote de bas de page 50.
  6. Acquisition de Sun Media par Postmedia (2015) : Après avoir examiné durant cinq mois l'acquisition proposée des actifs médias de langue anglaise de Sun Media par Postmedia (y compris les journaux imprimés et propriétés numériques), le Bureau a conclu que cette acquisition n'aurait vraisemblablement pas pour effet d'empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence dans aucun des marchés antitrust concernés. Une combinaison de facteurs a conduit à cette conclusion, notamment l'absence de rivalité étroite entre leurs journaux, la concurrence réelle exercée par les quotidiens locaux gratuits et les pressions concurrentielles grandissantes exercées par les options de remplacement numériquesNote de bas de page 51 .
  7. Règlement avec Bell concernant des représentations fausses ou trompeuses dans des critiques et des évaluations (2015) : Le Bureau a conclu une entente avec Bell Canada concernant des situations dans lesquelles des employés de Bell ont été encouragés à diffuser des critiques et des évaluations positives au sujet de certaines applications de Bell dans des boutiques d'applications, sans préciser qu'ils étaient des employés de Bell (une pratique parfois appelée « désinformation populaire planifiée »). Bien que Bell ait agi rapidement pour retirer ces évaluations dès qu'elle a été informée du problème, le Bureau a conclu que ces critiques et évaluations avaient néanmoins créé l'impression générale qu'elles émanaient de consommateurs indépendants et impartiaux et qu'elles avaient temporairement nui à l'évaluation globale (nombre d'étoiles) des applications. Bell a accepté de renforcer et de maintenir son programme de conformité d'entreprise pour corriger cette pratique, ainsi que de payer une sanction administrative pécuniaire de 1 250 000 $Note de bas de page 52.
  8. Proposition d'acquisition de Bruce Telecom par Eastlink (2014) : À la suite d'une enquête, le Bureau a conclu que l'acquisition proposée diminuerait vraisemblablement et sensiblement la concurrence dans la vente de services Internet filaires à large bande et de certains forfaits de services résidentiels à large bande à Port Elgin et à Paisley, en Ontario. En fin de compte, les parties ont décidé de ne pas procéder à l'acquisition proposéeNote de bas de page 53.
  9. Acquisition de Public Mobile par TELUS (2013) : À la suite d'une enquête, le Bureau a fait parvenir une lettre de non-intervention aux parties signifiant que le Bureau n'entendait pas, pour le moment, présenter une demande en vertu de l'article 92 de la Loi sur la concurrence à l'égard de la transaction proposée. Au cours de son enquête, le Bureau a examiné l'information de TELUS et de Public Mobile, y compris des documents stratégiques, des plans d'affaires et des données sur les changements de fournisseursNote de bas de page 54.
  10. Acquisition d'Astral Media par Bell (2013) : À la suite d'un examen approfondi de l'acquisition proposée, le Bureau a conclu un accord avec Bell pour répondre aux préoccupations du Bureau concernant la concurrence dans l'offre de services de programmation payante et spécialisée en français et en anglais au Canada. Bell a accepté de se dessaisir de la participation financière d'Astral dans un certain nombre de services de programmation télévisuelle et a accepté certaines restrictions, notamment une interdiction d'imposer des exigences restrictives en matière de groupement aux fournisseurs qui souhaitent offrir le Movie Network ou Super ÉcranNote de bas de page 55.

Annexe B – La Loi sur la concurrence et son application au secteur canadien des communications

La Loi sur la concurrence

  1. Le Bureau, en tant qu'organisme indépendant d'application de la loi, a pour mandat de s'assurer que les entreprises et les consommateurs canadiens puissent prospérer dans un marché concurrentiel et innovant. Dirigé par le commissaire, le Bureau est responsable d'assurer et de contrôler l'application de la Loi sur la concurrence, de la Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation (à l'exception de ce qui a trait à l'alimentation), de la Loi sur l'étiquetage des textiles et de la Loi sur le poinçonnage des métaux précieux.
  2. La Loi sur la concurrence est une loi fédérale qui régit la plupart des pratiques commerciales au Canada. Elle contient des dispositions civiles et criminelles visant à empêcher les pratiques anticoncurrentielles sur le marché. Son objectif est de maintenir et de favoriser la concurrence au Canada pour :
    • stimuler l'adaptabilité et l'efficacité de l'économie canadienne;
    • améliorer les chances de participation canadienne aux marchés mondiaux tout en tenant compte du rôle de la concurrence étrangère au Canada;
    • assurer à la petite et à la moyenne entreprise une chance équitable de participer à l'économie canadienne; et
    • assurer aux consommateurs des prix concurrentiels et un choix dans les produits.
  3. En tant qu'organisme d'application de la loi, le Bureau enquête sur des infractions présumées à la Loi sur la concurrence. Lors de la découverte d'une infraction, le Bureau peut demander des mesures correctives devant le Tribunal de la concurrence ou des tribunaux (pour des dispositions civiles), ou renvoyer des cas au Service des poursuites pénales du Canada (pour des dispositions criminelles).
  4. Les principales dispositions de la Loi sur la concurrence comprennent :
    • Examen des fusions en vertu des articles 91 et 92 de la Loi sur la concurrence. Les fusions sont généralement perçues par le Bureau comme une manière positive d'augmenter la compétitivité, permettant aux Canadiens de bénéficier de prix inférieurs, d'un meilleur choix de produits et de services de meilleure qualité. Toutefois, le Bureau de la concurrence porte une attention particulière à la petite partie des fusions qui pourrait sensiblement diminuer ou empêcher la concurrence dans des marchés antitrust particuliers. Si le commissaire détermine qu'une fusion empêchera ou diminuera sensiblement la concurrence, il ou elle peut demander au Tribunal de la concurrence de rendre une ordonnance pour empêcher, dissoudre ou modifier la fusion. Bien que les fusions horizontales (c'est-à-dire, les fusions entre des concurrents) soulèvent généralement la plupart des problèmes que rencontre le Bureau, ce dernier peut également examiner les fusions verticales et les fusions de sociétés en conglomérat où celles-ci auront vraisemblablement pour effet d'empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence. Bien que le Bureau et le CRTC assument la responsabilité d'examiner les fusions dans les industries de la radiodiffusion et des télécommunications, le Bureau utilise une lentille axée sur la concurrence alors que le CRTC a recours à ses propres critères d'examen.
    • Les pratiques monopolistiques, en particulier les dispositions sur l'abus de position dominante des articles 78 et 79 de la Loi sur la concurrenceNote de bas de page 56 : Quand une entreprise dominante exploite son propre pouvoir de marché d'une manière qui nuit à la concurrence sur le marché, la Loi sur la concurrence peut être mise en œuvre. Cela comprend des situations dans lesquelles les firmes dominantes utilisent des pratiques commerciales qui auront vraisemblablement pour effet d'empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence. Cela comprend plus particulièrement une conduite conçue pour exclure, évincer ou discipliner des concurrents.
    • Les cartels, y compris les complots en vertu de l'article 45 et le truquage des offres en vertu de l'article 47 de la Loi sur la concurrence. Un cartel est formé quand des concurrents concluent un accord ou un arrangement ou complotent pour réduire ou empêcher la concurrence. Les formes les plus communes de comportement de cartel comprennent le truquage des offres, la fixation des prix, la répartition du marché et la restriction de la production. Les cartels sont illégaux, car ils mènent à des prix plus élevés, à un choix de produit réduit et à moins d'innovation.
    • Des dispositions criminelles et civiles qui interdisent la publicité fausse ou trompeuse en vertu des articles 52 et 74.01 de la Loi sur la concurrence, et les dispositions connexes qui traitent des pratiques commerciales trompeuses. Aux termes des dispositions criminelles, la disposition générale interdit les indications qui sont fausses ou trompeuses sur un point important et qui sont données sciemment ou sans se soucier des conséquences aux fins de promouvoir un produit ou des intérêts commerciaux. D'autres dispositions interdisent plus particulièrement le télémarketing trompeur, la documentation trompeuse, le double étiquetage et le système de vente pyramidale. Les dispositions relatives à la commercialisation à paliers multiples interdisent certains types de représentations portant sur une rémunération. Aux termes des dispositions civiles, la disposition générale interdit les indications qui sont fausses ou trompeuses sur un point important aux fins de promouvoir un produit ou des intérêts commerciaux. D'autres dispositions interdisent plus précisément des indications de rendement non fondées sur une épreuve suffisante et appropriée, les garanties trompeuses, les indications fausses ou trompeuses sur le prix de vente habituel, les épreuves et attestations fausses, trompeuses ou non autorisées, la vente à prix d'appel et la vente au-dessus du prix annoncé. Les dispositions sur les concours publicitaires interdisent les concours qui ne divulguent pas certains renseignements.

Le Bureau et autres organismes de réglementation des communications

  1. Les dispositions de la Loi sur la concurrence s'appliquent à la conduite de toutes les entreprises du secteur des communications.
  2. Comme l'autorité et le mandat du Bureau dans le secteur des communications recoupent ceux de plusieurs autres organisations, le Bureau a conclu des ententes avec un certain nombre de ces organisations pour établir un cadre de travail pour une interaction et une coopération dans l'application de la loi et d'autres domaines d'intérêt mutuel. Ceux-ci comprennent deux ententes concernant le CRTC, et un protocole d'entente entre le Bureau et le Secteur du spectre et des télécommunications d'Innovation, Sciences et Développement économique Canada.
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