Mémoire présenté par le commissaire de la concurrence au ministère des Finances du Canada — Examen de la Loi canadienne sur les paiements

Le 24 juillet 2018

Sur cette page :

Introduction

  1. Le commissaire de la concurrence par intérim (le commissaire par intérim) est heureux de présenter ce mémoire en réponse au document du ministère des Finances du Canada (Finances Canada) intitulé « Consultation sur l’examen de la Loi canadienne sur les paiements » (le document de consultation).
  2. Le Bureau de la concurrence (le Bureau), sous la direction du commissaire de la concurrence, applique et fait respecter la Loi sur la concurrence (la Loi) et veille à ce que les entreprises ainsi que les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur. Suivant l’article 125 de la Loi, le commissaire peut présenter des observations en ce qui concerne la concurrence à tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral. C’est dans ce contexte que le commissaire par intérim soumet le présent mémoire.
  3. En décembre 2017, le Bureau a terminé une importante étude de marché sur l’innovation axée sur les technologies dans le secteur canadien des services financiers (étude de marché sur les technologies financières). Le présent mémoire s’appuie sur les conclusions du Rapport de l’étude de marché sur les technologies financières du Bureau ainsi que sur de récents mémoires connexes, notamment les mémoires présentés en réponse à la consultation publique de Paiements Canada sur son document « État cible de la modernisation » et aux consultations de Finances Canada sur un nouveau cadre de surveillance des paiements de détail et des mesures stratégiques possibles pour mettre à jour le cadre législatif fédéral du secteur financier canadien.
  4. Le commissaire par intérim salue l’établissement en 2015 d’une période afin d’effectuer un examen législatif de la Loi canadienne sur les paiements (LCP) et l’évaluation exhaustive par Finances Canada de propositions visant à accroître la transparence et la diversité des points de vue dans le cadre de cet examen. Les progrès technologiques, comme les nouvelles plateformes et applications de paiement, créent de nouvelles expériences pour les consommateurs et exercent des pressions concurrentielles sur le statu quo. Le marché des services financiers est à la fois complexe et dynamique. Les examens périodiques permettent de limiter les possibilités d’entrave à l’innovation en raison de conséquences imprévues, et une participation diversifiée assure un juste équilibre entre la concurrence et d’autres objectifs stratégiques importants.
  5. Le Bureau est heureux de contribuer à la poursuite du dialogue sur l’importante question de la concurrence et de l’innovation dans le système de paiements canadien et le secteur des services financiers en général.

Aperçu

  1. Les nouveaux produits et services financiers peuvent introduire une plus grande concurrence dans le secteur des services financiers. Une concurrence accrue entraîne une baisse des prix, une meilleure qualité et un plus grand choix pour les Canadiens.
  2. Le document de consultation vise à réunir des points de vue quant à la mesure dans laquelle les modifications apportées en 2015 ont aidé Paiements Canada à atteindre ses objectifs de politique publique, à savoir les intérêts des utilisateurs finauxNote de bas de page 1, l’efficacité, la sécurité et la solidité du secteur canadien des services financiers. En outre, Finances Canada cherche à obtenir des commentaires sur des propositions visant à modifier la gouvernance de l’infrastructure des systèmes de paiements canadiens ainsi que l’adhésion et l’accès à ceux-ci.
  3. Dans le cadre de son étude de marché sur les technologies financières, le Bureau a examiné de nombreuses questions liées à la concurrence dans les paiements de détail. Les participants de l’industrie ont indiqué que l’accès aux systèmes de Paiements Canada est le plus grand obstacle à l’entrée dans le milieu des paiements de détail. Le Bureau accueille avec enthousiasme l’orientation des propositions présentées dans le document de consultation en vue d’élargir l’accès aux systèmes de paiements de base et à l’infrastructure connexe. Comme le mémoire le précise ci-après, le Bureau estime : 1) qu’une plus grande indépendance en matière de gouvernance limiterait les mesures stratégiques susceptibles de retarder (ou d’empêcher) l’accès; 2) qu’un libre accès fondé sur le risque à l’ensemble de l’infrastructure de base des paiements permettrait de mieux harmoniser les incitatifs et de prévenir les obstacles imprévus à l’entrée et à l’innovation.

Étude de marché sur les technologies financières du Bureau

  1. Comme l’indiquent le document de consultation et le Rapport de l’étude de marché sur les technologies financières, le Canada, à l’instar de nombreux pays, doit faire face à l’évolution rapide de son écosystème de paiements de détail. Les entreprises élaborent de nouveaux modèles d’affaires innovateurs en vertu desquels les fournisseurs de services de paiement (FSP) de détail ne sont parfois pas visés par les dispositions réglementaires en place, ce qui entraîne de nouveaux risques potentiels et des préoccupations pour les organismes de réglementation, les consommateurs et les fournisseurs de services de paiement. Parallèlement, d’importants travaux sont en cours en vue de moderniser l’infrastructure de base des paiements et la surveillance des paiements, notamment le remplacement du Système automatisé de compensation et de règlement (SACR) du Canada par un moteur d’optimisation du règlement (MOR) plus efficace et la mise en place d’un nouveau système de rail en temps réel (« rail en temps réel » ou RTR) visant à offrir une plateforme pour l’innovation.
  2. Les principales conclusions de l’étude de marché sur les technologies financières soulignent l’importance d’un libre accès pour décourager les entreprises existantes d’adopter un comportement stratégique susceptible d’empêcher l’entrée de nouveaux venus. Les restrictions à l’accès limitent actuellement l’accès de la plupart des entreprises aux systèmes de paiements de base du Canada — utilisés par de nombreuses entreprises existantes pour offrir des services de paiement — pour l’échange, la compensation et le règlement de paiements de détail. Cette situation a eu pour effet de réduire la capacité des nouveaux venus à concurrencer les entreprises existantes sur un pied d’égalité. Parmi les autres conclusions figurent :
    1. le manque perçu de concurrence entre les agents de compensation du SACR;
    2. le désavantage concurrentiel potentiel auquel sont confrontés les sous-adhérents à la suite de mesures stratégiques de la part des adhérents dans un système de paiements non paraphé et la probabilité que le nombre de ces mesures s’accroisse si l’on passe à un modèle de règlement en temps réel à financement préalable, comme le modèle de rail en temps réel envisagé;
    3. les nouveaux venus se concentrent de plus en plus sur la prestation de services qui, dans une certaine mesure, remplacent les services de paiement propres aux adhérents titulaires.
  1. Lorsque de nouveaux modèles font face à d’importants obstacles, les options sont réduites au détriment des consommateurs et des entreprises, et également de l’économie canadienne.
  2. Pour que l’écosystème des paiements du Canada devienne plus accessible et plus concurrentiel et qu’il présente des options plus souples pour la participation directe des institutions financières et des FSP, le Bureau recommande d’élargir le plus largement possible l’accès à l’infrastructure de paiements dans le but d’encourager une concurrence importante entre les nouveaux venus, les entreprises existantes et les futurs fournisseurs.

Gouvernance et accès

  1. Les modifications de 2015, guidées par le Groupe de travail sur l’examen du système de paiements en 2012, visaient à accroître l’indépendance dans le processus décisionnel, à établir des plateformes de paiements innovatrices et à favoriser la concurrence au profit des Canadiens. Ces modifications (p. ex., la mise en place de comités consultatifs d’intervenants et de membres) permettent une participation plus diversifiée aux opérations des systèmes de paiements. Cependant, depuis, de nombreux autres pays (en Europe et en Asie) ont amélioré leur infrastructure de base des paiements en intégrant de nouveaux FSP directement dans le système de paiements de base.

Indépendance

  1. Au Canada, il existe toujours un risque que les institutions financières membres prennent des mesures stratégiques, par exemple, en retardant les investissements dans l’infrastructure nécessaire au soutien des nouveaux produits ou services. Toute innovation qui accroît les possibilités de pression concurrentielle par les nouveaux venus incite également les membres existants à maintenir le statu quo, notamment le contrôle du système de paiements. L’indépendance en matière de gouvernance (p. ex., un conseil d’administration entièrement indépendant) permettrait de réduire le risque qu’un intervenant (ou un groupe d’intervenants) prenne des mesures stratégiques au détriment de tous les autres participants, y compris les FSP. Ce modèle aiderait à renforcer la confiance à l’égard des nouveaux produits et services de paiement et permettrait aux FSP nouvellement entrés et aux utilisateurs finaux de participer dans le cadre d’autres forums (p. ex., un comité consultatif sur les technologies financières sur les FSP) et, ainsi, de faciliter l’opérationnalisation de nouvelles technologies de paiement.

Transparence

  1. Le Bureau recommande d’envisager d’établir des mesures qui pourraient être publiées (par exemple, dans le plan d’affaires quinquennal de Paiements Canada, qui est assujetti à un examen ministériel) afin de faciliter l’atteinte des grands objectifs de politique publique que sont la sécurité, la solidité et l’efficacité (p. ex., des conditions de marché concurrentielles et l’innovation). Les examens législatifs sont importants pour assurer la pertinence continue des règles, mais il serait possible de tirer parti de la structure de gouvernance des systèmes de paiements canadiens afin de renforcer la confiance dans les nouveaux systèmes de paiements du Canada ainsi que la diversité croissante des acteurs au moyen d’une transparence et d’une responsabilisation accrues.

Adhésion

  1. Dans le but d’élargir le plus largement possible la concurrence et les forces du marché, le Bureau appuie la création de critères d’adhésion qui sont souples et qui tiennent compte des nouveaux venus potentiels, peu importe leur modèle d’affaires. En délaissant les critères d’adhésion fondés sur les établissements et en adoptant une approche axée sur les fonctions ou les activités, on peut faciliter la concurrence dans l’industrie des paiements. Comme les différences entre établissements s’estompent (par exemple, plusieurs entreprises « non bancaires » ont pénétré le marché des services de paiement) et que la technologie stimule le changement dans le secteur des services financiers, les nouveaux venus peuvent souhaiter avoir accès à ces systèmes. Un accès direct au système de paiements profiterait aux nouveaux venus et rendrait les règles du jeu plus équitables entre les modèles d’affaires traditionnels et innovateurs.

Catégorie des membres associés et approche fondée sur le risque

  1. Le Bureau voit d’un bon œil le fait que Finances Canada envisage d’élargir l’accès à l’infrastructure de base grâce au RTR et à la création d’une catégorie pour les membres associés. Bien que la nature exacte des rôles et des responsabilités de cette catégorie ne soit pas étudiée en détail dans le document de consultation, cette nouvelle catégorie de membres devrait bénéficier de possibilités d’accès différentes de celles des membres traditionnels. Il est souhaitable d’élargir l’accès, mais la création d’une nouvelle catégorie pourrait en fait créer des obstacles pour ceux qui sont admissibles à devenir des membres associés en codifiant les droits d’accès. L’industrie des paiements est dynamique, et il est essentiel que le cadre réglementaire procure la souplesse nécessaire pour suivre le rythme de l’innovation.
  2. De plus, l’élargissement de l’accès est limité au RTR, et les FSP ne seront pas en mesure de participer au MOR ou au système Lynx. Les innovateurs (FSP) ne pourront jamais atteindre la parité avec les membres actuels même s’ils mettent en œuvre des stratégies appropriées d’atténuation des risques, comme la constitution d’une garantie ou la transparence de l’information. Dans de nombreux pays, l’accès est déterminé selon l’activité ou la fonction dans le processus de paiement ou la série de paiements. Cette approche offre la souplesse nécessaire à l’évolution des modèles d’affaires et subordonne la participation au respect des exigences réglementaires correspondant aux risques de l’activité.
  3. Les FSP non bancaires sont des acteurs compétitifs sur le marché des paiements au Royaume-Uni, à tel point que la Banque d’Angleterre a étendu l’accès aux comptes de règlement pour les FSP non bancaires, un critère clé pour participer directement au système de paiements de grande valeur du Royaume-UniNote de bas de page 21. Lorsque TransferWise est devenu le premier fournisseur non bancaire à obtenir un accès direct aux systèmes de règlement brut en temps réel et de paiement plus rapide du Royaume-Uni, Mark Carney, gouverneur de la Banque d’Angleterre, a mentionné qu’il prévoyait, en stimulant la concurrence et l’innovation, accroître la diversité et, au moyen de la réduction des risques associés aux technologies de paiement, permettre de renforcer la stabilité financière tout en améliorant le service à la clientèle. Les nouveaux venus seront peut-être moins motivés à devenir des membres associés au Canada si leur adhésion a pour effet de limiter la portée des services qu’une entreprise peut offrir, particulièrement en ce qui concerne la gamme élargie de possibilités dans les pays pairs du Canada. L’établissement de critères objectifs fondés sur le risque selon l’activité ou la fonction exercée par Paiements Canada permet de mettre en place les conditions les plus propices à l’élaboration d’autres solutions de paiement sécurisées et par le fait même de créer, de former et de perfectionner un écosystème des paiements innovateur au Canada pour l’avenir.

Conditions d’accès

  1. Pour que le libre accès se traduise vraiment par des règles du jeu plus équitables entre les concurrents, il est important de tenir aussi compte des conditions d’accès et de s’assurer qu’elles ne favorisent pas certains concurrents. Le Bureau est d’accord avec le principe (proposé dans le document de consultation) selon lequel les entreprises potentielles doivent être soumises à la réglementation pour participer. Au cours de l’étude de marché sur les technologies financières, les nouveaux venus dans le secteur des services financiers ont déterminé que l’incertitude réglementaire perçue (et réelle) et la difficulté d’instaurer la confiance nécessaire pour encourager les consommateurs à explorer et à adopter d’autres produits et services représentaient un obstacle courant. Les participants de l’industrie ont exprimé le désir d’être clairement assujettis à un examen réglementaire. Un cadre réglementaire exhaustif peut accroître la confiance, la clarté et la transparence chez les participants actuels comme chez les nouveaux.

Conclusion

  1. Le Bureau reconnaît que toute modification à l’accès nécessite un examen approfondi des répercussions sur la sécurité et la solidité du système de paiements. Cela dit, du point de vue de la concurrence, le Bureau recommande d’assurer un accès libre, fondé sur le risque et en temps opportun afin de favoriser la concurrence dans les paiements de détail et, de manière plus générale, dans le secteur canadien des services financiers.
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