Mémoire du Bureau de la concurrence à l’intention du Comité de la concurrence de l’OCDE en vue de la Table ronde sur les services de taxi, d’autopartage et de covoiturage

Le 4 juin 2018

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Introduction

Le Bureau de la concurrence du Canada (le Bureau) est heureux de déposer ce mémoire dans le cadre de la Table ronde sur les services de taxi, d’autopartage et de covoiturage du Groupe de travail no 2 du Comité de la concurrence de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Dirigé par le commissaire de la concurrence (le commissaire), le Bureau est un organisme d’application de la loi indépendant chargé de l’application de la Loi sur la concurrence (la Loi) et de quelques autres lois. Dans le cadre de son mandat, le Bureau participe à une vaste gamme d’activités de promotion des avantages d’un marché concurrentiel.

Conscient du besoin pressant d’agir pour préserver une concurrence équitable et l’innovation sur le marché, le Bureau a publié en novembre 2015 un livre blanc (le livre blanc) dans lequel il demande une refonte de la réglementation canadienne sur les taxis afin de permettre aux entreprises de taxi et aux entreprises de réseau de transport (les ERT) de se livrer concurrence à armes égalesNote de bas de page 1.

Selon le Bureau, les règlements municipaux et provinciaux qui régissent l’industrie du taxi doivent être révisés afin de veiller à ce que les taxis et les services de covoiturage puissent se livrer une concurrence équitable. Le Bureau y va de recommandations clés dans son livre blanc, notamment les suivantes :

  • alléger le contrôle des prix, tels que les tarifs de taxi réglementés, pour que les tarifs puissent être ajustés selon la demande, par exemple la fin de semaine, le soir ou en cas de mauvais temps;
  • éliminer les restrictions sur le nombre de plaques de taxi émises et passer à un système permettant à d’autres chauffeurs compétents d’offrir des véhicules à appeler disponibles;
  • permettre à tous les chauffeurs de s’arrêter lorsqu’ils se font héler, qu’ils travaillent pour une entreprise de taxi ou un service de covoiturage, à moins que ce soit contraire à une politique;
  • offrir des mesures incitatives aux chauffeurs qui exploitent des véhicules accessibles dans des zones où les consommateurs sont mal desservis.

Le Bureau, dans son livre blanc, demande avec insistance une réglementation qui permettrait aux ERT d’être concurrentielles tout en assouplissant les restrictions s’appliquant aux services de taxi conventionnels. Plus précisément, il recommande d’assouplir les mesures de contrôle extrêmement sévères sur les tarifs et le nombre de plaques de taxi autorisées dans l’industrie du taxi et, au besoin, d’adopter des dispositions réglementaires pour régir les ERT.

Au vu de ses répercussions directes sur l’élaboration de règlements dans les municipalités de partout au Canada, le livre blanc témoigne de la détermination du Bureau à réagir promptement aux évolutions sur les marchés pour les consommateurs canadiens, la concurrence équitable et l’innovation. Citons par exemple le rapport à l’intention du Conseil de la Ville d’Ottawa concernant la réglementation de l’industrie du taxi qui cite à plusieurs reprises le livre blanc du Bureau.

Ce mémoire contient des extraits tirés du livre blanc qui portent sur des questions réglementaires touchant les marchés des services de taxi.

Extraits tirés du livre blanc intitulé « Modernisation de la réglementation régissant l’industrie canadienne du taxi »

Introduction

La source du malaise qui ronge l’industrie canadienne du taxi est le manque d’équité. Les exploitants de taxis traditionnels sont assujettis à des règlements. Dans bon nombre de pays ou de villes, ils ne peuvent pas modifier leurs prix en fonction de la demande des consommateurs. Ils doivent exploiter certains types de véhicules. Le nombre de véhicules autorisés à circuler est limitéNote de bas de page 2. [...] Et voilà que de nouveaux fournisseurs de services arrivent sur le marché, sans s’astreindre aux mêmes règles.

Les organismes de réglementation doivent laisser les forces de la concurrence façonner l’avenir de l’industrie. Pour cela, ils doivent repenser les règles actuelles afin de permettre aux acteurs de l’industrie de rivaliser sur un pied d’égalité. Ils doivent assouplir les règles imposées aux taxis, tout en veillant au renforcement des règles visant les nouveaux fournisseurs afin de réaliser les objectifs légitimes de la réglementation tels que la sécurité publique. Ce qui importe dans cet exercice, c’est d’éviter une réglementation plus intrusive que nécessaire, de manière à laisser la concurrence influencer le cours de l’industrie et l’innovation dont elle fait preuve.

L’industrie canadienne du taxi

Les gouvernements réglementent depuis longtemps les services de taxi de manière à ce qu’ils soient sûrs, prévisibles et pratiques. Pour remplir ce rôle d’intérêt public, les organismes de réglementation établissent généralement des règles régissant les prix tarifés pour les services de taxi, les exigences en matière de sûreté des véhicules et d’assurance, les normes minimales de qualité de service, les restrictions d’accès à l’industrie en limitant le nombre de permis de taxi (ou de « plaques » ou « médaillons ») disponibles au sein d’une municipalité.

La plupart des municipalités ne délivrent pas de nouvelles plaques d’immatriculation de taxi chaque année, préférant effectuer des examens périodiques et délivrer de nouvelles plaques en fonction de la croissance démographique ou d’autres facteurs stratégiques. Certains chauffeurs sont propriétaires de leur « plaque », tandis que d’autres doivent la louer auprès d’un intermédiaire ou d’une tierce partie privée. Dans certaines villes, une très grande part des plaques offertes appartient à des gens qui ne conduisent pas eux mêmes de taxis, mais en tirent des revenus de location ou d’investissement.

Lorsqu’une municipalité limite le nombre de taxis en service, les utilisateurs ont un choix restreint de fournisseurs de services. Cette pénurie peut entraîner une hausse des prixNote de bas de page 3 et une diminution de la qualité du service, comme des temps d’attente plus longs, des véhicules mal entretenus et un manque de courtoisie de la part des chauffeurs. Tel qu’il est énoncé à la page 5 du document de la Ville d’Ottawa intitulé Économie des taxis : ancienne et nouvelle réalité et à la page 16 du document intitulé Nouveaux enjeux de l’industrie du taxi et des limousines, il peut être particulièrement difficile de trouver un taxi lorsque la demande est élevée, par exemple les soirs et les fins de semaine ou lorsque les conditions météorologiques sont mauvaises. Les restrictions réglementaires ont pour effet de décourager les compagnies et les chauffeurs de taxi à trouver des façons novatrices d’améliorer les services qu’ils offrent à la clientèle. Malgré les mesures réglementaires mises en place par certaines municipalités pour régler ces problèmes, notamment l’établissement de tarifs réglementés et de normes de qualité, le prix et la qualité des services de taxi font l’objet de nombreuses plaintes depuis des années, une situation qui a été signalée dans le rapport de la Taxi and Limousine Commission de la Ville de New York intitulé Taxi of Tomorrow Survey Results.

Les compagnies et les chauffeurs de taxi se sont également efforcés d’améliorer la qualité de leurs services en proposant des véhicules plus propres et un service plus rapide et plus courtois. Ils ne peuvent toutefois concurrencer les ERT sur les prix, puisqu’ils sont tenus de facturer les tarifs établis par le règlement.

Principes de réglementation des services de transport

Même si les ERT procurent des avantages concurrentiels aux consommateurs, ils posent également des problèmes de réglementation légitimes. La réglementation du taxi joue un rôle important pour corriger les échecs du marchéNote de bas de page 4 et assurer l’exploitation sûre et ordonnée des services de transport terrestre, tout en garantissant la sécurité des chauffeurs, des passagers et du public en général.

Il ne sert à rien de mettre en œuvre des règlements qui privilégient ou protègent certains acteurs de l’industrie au détriment d’autres, en l’absence d’objectifs stratégiques légitimes. Les organismes de réglementation doivent non seulement veiller à ce que les contraintes réglementaires imposées aux ERT ne soient pas excessivement onéreuses et à ce qu’elles visent directement la réalisation des objectifs stratégiques qu’ils se sont fixés, mais aussi se demander si les cadres réglementaires applicables aux fournisseurs de services conventionnels ne sont pas plus exigeants ou restrictifs que nécessaire. Lorsqu’ils se demandent comment résoudre les différences entre les régimes de réglementation applicables aux différents modèles d’affaires, les organismes de réglementation doivent en premier lieu s’interroger sur la manière dont ils peuvent remodeler la réglementation en vigueur au lieu de chercher uniquement à imposer des restrictions aux nouveaux venus.

Des règles fondées sur des données empiriques doivent être établies et mises à l’essai, chaque fois que cela est possible. Les intervenants de l’industrie cherchent à convaincre les organismes de réglementation d’imposer des règles qui favorisent et protègent leurs propres intérêts et non l’intérêt public. Par souci d’honnêteté, les organismes de réglementation doivent s’appuyer sur des preuves empiriques pour tester l’efficacité de tout nouveau règlement. Une approche à la réglementation fondée sur des données factuelles fournit une base plus objective pour déterminer quelles règles doivent s’appliquer. Les organismes de réglementation doivent pouvoir démontrer qu’une règle permettra d’obtenir tel résultat avant de l’imposer et en mesurer les progrès en permanence afin de s’assurer que cette règle procure toujours le résultat escompté.

En ce qui concerne précisément les industries touchées par des innovations révolutionnaires et un changement rapide, les organismes de réglementation doivent continuellement remettre en question l’efficacité des restrictions en vigueur. Il est possible que les règlements en place ne servent plus leur objectif initial ou empêchent le changement souhaité, ou encore qu’ils soient devenus trop lourds comparativement à d’autres solutions moins intrusives. Les dispositions de temporisationNote de bas de page 5 peuvent s’avérer utiles en l’instance, car elles permettent à l’organisme de réglementation de réexaminer la réglementation une fois un délai raisonnable écoulé et des données recueillies pour évaluer les résultats. Parallèlement, les organismes de réglementation doivent espacer suffisamment leurs examens.

Éviter toute réglementation excessive des ERT et des taxis

Le Bureau exhorte les organismes de réglementation à adopter une approche moins intrusive et plus équilibrée lors de l’élaboration et de la mise en place de toute réglementation relative aux services de transport, surtout en ce qui concerne les enjeux suivants, qui sont abordés un à un dans la version complète du livre blanc.

  • la sécurité du public et la protection des consommateurs;
  • la qualité du service;
  • les permis et la formation;
  • le maraudage;
  • le contrôle des prix;
  • les restrictions de l’accès au marché;
  • l’accessibilité.

Les organismes de réglementation conviendront peut être que l’adoption de règles peu intrusives a des effets similaires pour les taxis et les ERT. À cette fin, ils pourraient envisager de classer tous les intervenants dans une seule et même catégorie, comme les véhicules de location, et les assujettir à la même surveillance. Si les organismes de réglementation déterminent, au contraire, que la différence entre les ERT et les taxis est suffisamment importante pour justifier des règles différentes permettant d’atteindre les objectifs stratégiques souhaités, ils devront alors veiller à ce que ces règles n’aient pas une portée plus large que nécessaire afin que les clients continuent de profiter des avantages de la concurrence entre les ERT et les taxis.

Conclusion

La concurrence devrait être un principe fondamental qui doit guider l’élaboration et la mise en œuvre des règlements. Une concurrence plus vive confère des avantages aux consommateurs, dont des prix plus bas, un service de meilleure qualité, une plus grande commodité et un niveau d’innovation accru.

La concurrence est un moyen efficace pour que les consommateurs aient accès à une vaste gamme de produits et de services aux prix les plus concurrentiels possible. Les restrictions réglementaires de la concurrence doivent être basées sur les meilleures données disponibles et viser à régler des problèmes stratégiques, mais elles ne doivent pas avoir une portée plus large qu’il est nécessaire pour régler ces problèmes. Les règlements doivent également faire l’objet d’une révision périodique pour faire en sorte qu’ils soient toujours adaptés aux conditions du marché et visent toujours l’obtention de résultats stratégiques.

Prochaines étapes

Le Bureau continuera d’œuvrer pour des règlements mûrement réfléchis qui remédient à des problèmes stratégiques légitimes et d’intercéder pour que de bonnes politiques publiques favorisent l’intérêt public plutôt qu’une entreprise, une personne ou une industrie.

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