Mémoire du commissaire de la concurrence présenté à Paiements Canada

État cible de la modernisation

Le 23 février 2018

Sur cette page

Introduction

  1. Le commissaire de la concurrence (le commissaire) se réjouit de présenter ce mémoire en réponse à la consultation publique de Paiements Canada sur son document « État cible de la modernisation » (le document de consultation).
  2. Le commissaire appuie les efforts de Paiements Canada visant à moderniser les systèmes de paiement canadiens. Cette initiative aidera à façonner l’avenir de l’industrie des paiements au pays.
  3. En décembre 2017, le Bureau de la concurrence (le Bureau) a mené une importante étude de marché sur l’innovation axée sur la technologie dans le secteur canadien des services financiers (Étude de marché des technologies financières). Le présent mémoire s’appuie sur le rapport d’étude du marché des technologies financières, et le commissaire est heureux de contribuer au dialogue continu sur l’importante question de la concurrence et de l’innovation dans les paiements de détail.

Survol

  1. Une vague de nouveaux joueurs a déferlé sur le secteur des paiements de détail au Canada, et ils offrent des produits et des services novateurs fondés sur la technologie. La création de nouveaux produits et services de paiement est une occasion d’accroître la concurrence dans le secteur et d’innover, ce qui réduit les prix, améliore la qualité et augmente les choix des Canadiens.
  2. À titre d’exemple, certains fournisseurs de services de paiement (FSP) établis ont réagi à cette vague en innovant eux-mêmes, surtout dans le domaine des paiements mobilesNote de bas de page 1. Cela illustre bien en quoi la concurrence profite aux consommateurs.
  3. Le Bureau fait cette présentation pour souligner le lien important entre le libre accès et la concurrence. Les restrictions d’accès imposées aux systèmes de paiement de base au Canada (qu’utilisent beaucoup de titulaires dans la prestation de services de paiement) réduisent la capacité des nouveaux venus à les concurrencer sur un pied d’égalité. Lorsque de nouveaux modèles font face à d’importants obstacles, l’innovation et les options des consommateurs sont réduites, au détriment de ces derniers, des entreprises et de l’économie canadienne.

Soutenir la concurrence et l’innovation grâce au libre accès

Le libre accès est essentiel à la concurrence

  1. La production de modèles en libre accès devrait être considérée comme un résultat prioritaire du projet de modernisation. Cela permettrait à un certain nombre de nouveaux joueurs, actuellement entravés par l’inaccessibilité des systèmes de paiement de base, de profiter des bienfaits d’une concurrence accrue.
  2. L’accès aux systèmes de paiement exploités par Paiements Canada demeure l’un des enjeux les plus importants en matière de concurrence sur le marché canadien des paiements. L’accès aux systèmes de paiement est essentiel pour 1) permettre une concurrence efficace entre les FSP et 2) la mise au point de services de paiement novateurs.
  3. Cependant, tout au long de l’étude de marché sur les technologies financières du Bureau, les participants de l’industrie ont indiqué que leur manque d’accès aux systèmes de Paiements Canada constituait le plus grand obstacle à pénétrer le marché des paiements de détail. Les restrictions limitent actuellement l’accès de la plupart des entreprises aux systèmes de paiement de base du Canada pour l’échange, la compensation et le règlement de paiements de détail. Le rapport de l’étude sur le marché des technologies financières du Bureau décrit en détail cet obstacle et formule un certain nombre de recommandations liées à la façon d’améliorer l’accès aux systèmes de Paiements Canada (voir le rapport aux pages 32-37 et 40-41). Le Bureau est vivement encouragé par les étapes décrites dans le document de consultation de Paiements Canada visant l’élaboration de nouveaux modèles d’accès établis sur le principe de « l’accès ouvert fondé sur le risque ».
  4. Le document de consultation présente également certaines des étapes nécessaires pour obtenir un accès ouvert et fondé sur les risques, y compris des modifications à la Loi canadienne sur les paiements et l’instauration d’un régime de surveillance pour les services de paiement de détail. Le Bureau reconnaît l’importance de ces changements pour stimuler la concurrence et l’innovation sur le marché des paiements de détail.
    1. En 2017, le Bureau a soumis une présentation du commissaire de la concurrence au ministère des Finances du Canada sur un cadre de surveillance des paiements de détail. Nous y reconnaissons que la surveillance réglementaire est une première étape importante pour élargir l’accès. Bien qu’il existe des restrictions à la participation pour veiller à la sécurité et à la solidité du système de paiement canadien, le fait d’assujettir les FSP de détail au cadre réglementaire devrait tenir compte des risques associés à l’élargissement de l’accès direct aux systèmes de paiement de base aux nouveaux intervenants et aux nouveaux modèles d’affaires.
    2. La présentation de 2017 du Bureau au ministère des Finances du Canada ainsi que le rapport d’étude sur le marché des technologies financières appuient l’élargissement du nombre de membres de Paiements Canada afin de permettre un plus grand accès. Les objectifs de la politique publique énoncés dans la Loi canadienne sur les paiements comprennent la promotion de l’efficacité des systèmes de Paiements Canada et la prise en compte des intérêts des utilisateurs des services de paiement. L’élargissement du nombre de membres de Paiements Canada stimulerait la concurrence dans l’industrie des paiements de détail et encouragerait le développement de services novateurs pour les consommateurs et les entreprises du Canada.
    3. Dans le but d’élargir le plus largement possible la concurrence et les forces du marché, le Bureau appuie la création de critères d’adhésion qui sont souples et qui tiennent compte des nouveaux venus potentiels, peu importe leur modèle d’affaires. En délaissant les critères d’adhésion fondés sur les établissements et en adoptant une approche axée sur les fonctions ou les activités, on peut aussi faciliter la concurrence dans l’industrie des paiements. Comme les différences entre établissements s’estompent (par exemple, plusieurs entreprises « non bancaires » ont pénétré le marché des services de paiement) et que la technologie stimule le changement dans le secteur des services financiers, les nouveaux venus aux modèles d’affaires novateurs peuvent souhaiter avoir accès aux systèmes de Paiements Canada. Un tel accès profiterait aux nouveaux joueurs et rendrait les règles du jeu plus équitables entre les modèles d’affaires traditionnels et innovateurs.
  5. Nonobstant les étapes nécessaires décrites ci-dessus, le document de consultation présente en détail les modèles d’accès possibles pour le moteur d’optimisation des règlements (MOR) et le système de paiement en temps réel (PTR), les deux modèles qui composeront les systèmes de paiement de détail du Canada une fois le projet de modernisation terminé.
  6. Le Bureau est encouragé par bon nombre des caractéristiques proposées de ces modèles, notamment le dégroupement de l’échange de paiements de la compensation et du règlement, la facilitation des services de connectivité indirecte et le dégroupement de la participation directe à l’échange de paiements par série de paiements.
  7. Le Bureau reconnaît que tout changement aux critères d’accès exigera un examen attentif des répercussions sur la sécurité et la solidité du système de paiement. Cela dit, du point de vue de la concurrence, le Bureau recommande de permettre le meilleur accès possible à chaque système en permettant à tous les membres de Paiements Canada d’avoir un accès équitable aux fonctions d’échange, de compensation et de règlement. Cela permettrait aux entreprises de croître sans avoir à compter sur les services de leurs concurrents directs. Un accès direct élargi à ces systèmes permettrait aux petits FSP de livrer concurrence sur un pied d’égalité aux fournisseurs établis en offrant la souplesse nécessaire pour offrir aux Canadiens des services de paiement novateurs et concurrentiels.

L’étude de marché sur les technologies financières du Bureau

  1. L’étude de marché sur les technologies financières du Bureau a examiné de nombreux enjeux liés à la concurrence, y compris le manque perçu de concurrence entre les agents de compensation du système automatisé de compensation et de règlement (SACR)Note de bas de page 2. Une participation directe accrue au MOR et au PTR permettrait plus de concurrence par l’entrée d’un ou de plusieurs nouveaux agents de compensationNote de bas de page 3. La concurrence entre les agents de compensation est essentielle pour s’assurer que les membres de Paiements Canada qui choisissent de demeurer des sous-adhérents ont un choix concurrentiel d’agent de compensation et la capacité de passer d’un agent de compensation à l’autre.
  2. Le rapport d’étude sur le marché des technologies financières du Bureau traite également du désavantage concurrentiel potentiel auquel sont confrontés les sous-adhérents à la suite de mesures stratégiques de la part des adhérents dans un système de paiement non paraphé, comme le SACRNote de bas de page 4. La modification du modèle de règlement actuel utilisé par le SACR (par exemple, en passant à un modèle de règlement en temps réel à couverture ou à financement préalable pour le PTR) pourrait avoir une incidence sur l’exposition au crédit entre les agents de compensation et les sous-adhérents, ce qui pourrait accroître les chances d’action stratégique d’un agent de compensationNote de bas de page 5.
  3. L’une des conclusions de l’étude de marché sur les technologies financières du Bureau est que les nouveaux venus se concentrent de plus en plus sur la prestation de services qui, dans une certaine mesure, remplacent les services de paiement propres aux adhérents titulaires. En même temps, les agents de compensation sont plus susceptibles de prendre des mesures stratégiques s’ils font concurrence à un sous-adhérent sur le marché de détail. Le libre accès devrait prévenir les risques d’un tel comportement en donnant directement accès aux FSP réglementés au système, y compris pour la compensation et le règlement.
  4. Pour que le libre accès se traduise vraiment par des règles du jeu plus équitables entre les concurrents, il est important de tenir aussi compte des conditions d’accès et de s’assurer qu’elles ne favorisent pas certains concurrents.

Favoriser la croissance des nouveaux venus et des nouveaux services de paiement

  1. L’amélioration des critères d’accès est importante pour accroître la concurrence et l’innovation chez les participants actuels comme chez les nouveaux venus potentiels. À l’heure actuelle, la plupart des nouveaux joueurs n’ont aucun accès au système de paiement de base, ce qui a probablement limité la capacité de bon nombre d’entre eux d’exercer une pression concurrentielle importante sur les entreprises établies.
  2. Le Bureau estime probable que, lorsque l’accès à ces systèmes sera ouvert, la demande pour les différentes formes d’accès direct (échange, compensation et règlement) continuera de croître.
  3. Les FSP non bancaires sont maintenant une force concurrentielle importante sur le marché des paiements au Royaume-Uni, à tel point que la Banque d’Angleterre a étendu l’accès aux comptes de règlement pour les FSP non bancaires, un critère clé pour participer directement au système de paiement de grande valeur du Royaume-UniNote de bas de page 6. La Banque d’Angleterre motive sa décision par l’accroissement de la concurrence et de l’innovationNote de bas de page 7. Le Bureau recommande de réaliser une étude approfondie des politiques semblables pour le Canada dans le contexte de l’examen du modèle d’accès pour le système Lynx de grande valeur.
  4. Tout changement important apporté aux modèles d’accès ou de règlement des systèmes de base aura probablement une incidence sur la décision des entreprises d’avoir accès au système directement ou indirectement.
    1. Un changement par rapport au modèle de règlement actuel utilisé par le SACR, comme il a été mentionné ci-dessus, favorisera une plus grande portée des forces du marché en éliminant la restriction fondée sur le volume. Au contraire, les nouveaux venus feraient probablement face à des coûts de liquidité et de garantie proportionnels au volume de leurs paiements. Cela pourrait inciter les petits joueurs à participer directement, ce qui stimulerait leur croissance. Si un tel modèle de règlement devait être mis en œuvre, il faudrait que tous les membres de Paiements Canada aient un accès semblable aux mécanismes de règlement de la Banque du Canada pour que ces avantages se concrétisent.
    2. L’utilisation d’une technologie améliorée permettrait probablement de réduire les coûts de connexion à un système, par exemple par l’intermédiaire d’interfaces de programmation d’applications ou d’un fournisseur de services de connexion au TR, ou par un modèle d’échange centralisé sur le MOR. Par conséquent, les sous-adhérents actuellement limités et les autres FSP pourraient devoir assumer le coût total de la participation directe, y compris la compensation et le règlement, ce qui favoriserait une plus grande participation directe des FSP.
  5. L’accès le plus large possible devrait être adopté dès maintenant afin d’encourager une concurrence importante entre les nouveaux venus actuels et potentiels et les entreprises établies. Cela concorde avec le point de vue énoncé dans le document de consultation, à savoir qu’au-delà du projet de modernisation, l’écosystème des paiements du Canada deviendrait plus accessible et plus concurrentiel et présenterait des options plus souples pour la participation directe des institutions financières et des FSP.

Conclusion

  1. Le projet de modernisation de Paiements Canada procurera de nombreux avantages aux Canadiens, comme il est décrit dans le document de consultation. Selon les constatations de sa récente étude de marché sur les technologies financières, le Bureau continue de préconiser la concurrence et l’innovation sur le marché des paiements de détail en encourageant le libre accès aux systèmes de base de Paiements Canada.
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