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Modernisation de la réglementation régissant l’industrie canadienne du taxi

Le 26 novembre 2015

Sur cette page

  1. Introduction
  2. L’industrie canadienne du taxi
  3. Réponses réglementaires à l’endroit des ERT
  4. Principes de réglementation des services de transport
  5. Éviter toute réglementation excessive des ERT et des taxis
  6. Conclusion

1. IntroductionNote de bas de page *

Le « témoin de panne » est allumé sur le tableau de bord de l’industrie canadienne du taxi. Ce secteur, jadis rigoureusement encadré, est aujourd’hui menacé par des services de covoiturage qui échappent à toute réglementation. Ces nouveaux services, comme Uber et Lyft, utilisent la technologie pour offrir aux consommateurs canadiens des services de pointe, parfois moins chers et de meilleure qualité. Les exploitants de taxis tant décriés, qui sont assujettis aux règles actuelles, demandent aux municipalités de prendre des mesures à l’encontre de ces nouveaux arrivants sur le marché. Les organismes de réglementation doivent s’assurer que les règlements municipaux sont révisés de fond en comble avant que toute l’industrie du taxi soit paralysée.

La source du malaise qui ronge l’industrie canadienne du taxi est le manque d’équité. Les exploitants de taxis traditionnels sont assujettis à des règlements. Dans bon nombre de pays ou de villes, ils ne peuvent modifier leurs prix en fonction de la demande des consommateurs. Ils doivent exploiter certains types de véhicules. Le nombre de véhicules autorisés à circuler est limité. Et la liste des exigences s’allonge. Et voilà que de nouveaux fournisseurs de services arrivent sur le marché, sans s’astreindre aux mêmes règles.

Les organismes de réglementation, les municipalités et les provinces du Canada se retrouvent dans une position délicate. Ils ont le choix entre, d’un côté, maintenir leur régime actuel qui restreint sévèrement la concurrence, tout en assurant une surveillance et la sécurité du public et, de l’autre, répondre aux demandes des consommateurs attirés par les prix alléchants et les normes de service élevées des nouveaux fournisseurs qui savent faire preuve d’innovation. Les organismes de réglementation qui ont tenté d’utiliser la loi ou de s’adresser aux tribunaux pour obliger tous les intervenants à suivre les mêmes normes que les taxis réglementés ont obtenu des résultats mitigés dans le cas des entreprises, et tout simplement négatifs dans le cas des consommateurs.

La bonne nouvelle, c’est que les progrès réalisés à ce jour laissent entrevoir la voie à suivre : si les anciennes méthodes ne peuvent apporter de solution satisfaisante, il ne reste donc plus qu’à s’ouvrir au changement.

Les organismes de réglementation doivent laisser les forces de la concurrence façonner l’avenir de l’industrie. Pour cela, ils doivent repenser les règles actuelles afin de permettre aux acteurs de l’industrie de rivaliser sur un pied d’égalité. Ils doivent assouplir les règles imposées aux taxis, tout en veillant au renforcement des règles visant les nouveaux fournisseurs afin de réaliser les objectifs légitimes de la réglementation tels que la sécurité publique. Ce qui importe dans cet exercice, c’est d’éviter une réglementation plus intrusive que nécessaire, de manière à laisser la concurrence influencer le cours de l’industrie et l’innovation dont elle fait preuve.

2. L’industrie canadienne du taxi

Les gouvernements réglementent depuis longtemps les services de taxi de manière à ce qu’ils soient sécuritaires, prévisibles et pratiques. Pour remplir ce rôle d’intérêt public, les organismes de réglementation établissent généralement des règles régissant les prix tarifés pour les services de taxi, les exigences en matière de sûreté des véhicules et d’assurance, les normes minimales de qualité de service, les restrictions d’accès à l’industrie en limitant le nombre de permis de taxi (ou de « plaques » ou « médaillons ») disponibles au sein d’une municipalité.

La plupart des municipalités ne délivrent pas de nouvelles plaques d’immatriculation de taxi chaque année, préférant effectuer des examens périodiques et délivrer de nouvelles plaques en fonction de la croissance démographique ou d’autres facteurs stratégiques. Certains chauffeurs sont propriétaires de leur « plaque », tandis que d’autres doivent la louer auprès d’un intermédiaire ou d’une tierce partie privée. Dans certaines villes, une très grande part des plaques offertes appartient à des gens qui ne conduisent pas eux‑mêmes de taxis, mais en tirent des revenus de location ou d’investissement.

Le nombre de plaques délivrées a rarement suivi le rythme de la demande à l’égard des services de taxiNote de bas de page 1, ce qui est à l’origine d’une situation où les propriétaires de plaques misent sur la rareté artificielle pour percevoir des rentes élevéesNote de bas de page 2. Ces rentes se répercutent dans les prix élevés traditionnellement payés pour ces plaques, tant ici qu’à l’étranger. Par exemple, lorsque les prix étaient à leur niveau le plus élevé, une plaque ordinaire de taxi pouvait coûter jusqu’à 360 000 dollars canadiens à TorontoNote de bas de page 3, 390 000 dollars australiens en Nouvelle‑Galles‑du‑SudNote de bas de page 4 et plus d’un million de dollars américains à New YorkNote de bas de page 5. Ceux qui profitent de tels prix élevés sont les propriétaires de plaques et non les chauffeurs.

Lorsqu’une municipalité limite le nombre de taxis en service, les utilisateurs ont un choix restreint de fournisseurs de services. Cette pénurie peut entraîner une hausse des prixNote de bas de page 6 et une diminution de la qualité du service, comme des temps d’attente plus longs, des véhicules mal entretenus et un manque de courtoisie de la part des chauffeurs. Il peut être particulièrement difficile de trouver des taxis durant les périodes de forte demandeNote de bas de page 7, notamment le soir et le week‑end ou par mauvais temps. Les restrictions réglementaires ont pour effet de décourager les compagnies et les chauffeurs de taxi de trouver des façons novatrices d’améliorer les services qu’ils offrent à la clientèle. Malgré les mesures réglementaires mises en place par certaines municipalités pour régler ces problèmes, notamment l’établissement de tarifs réglementés et de normes de qualité, le prix et la qualité des services de taxi font l’objet de nombreuses plaintes depuis des annéesNote de bas de page 8.

Après des décennies sans grand changement, de nouvelles technologies ont récemment favorisé la création de nouvelles plateformes et applications logicielles qui donnent aux utilisateurs l’accès à des services de covoiturage. Ces applications permettent de jumeler des passagers et des conducteurs ordinaires sans permis de taxi qui utilisent leur véhicule personnel, en dehors de la réglementation. Aux États‑Unis, les fournisseurs de ces applications de covoiturage, comme UberNote de bas de page 9 et Lyft, sont généralement désignés Transportation Network Companies (TNC), ou « entreprises de réseau de transport » (ci‑après ERT)Note de bas de page 10. Ces entreprises font partie de la nouvelle économie du partage qui repose sur des plateformes mettant en relation des personnes qui possèdent certains biens ou certaines compétences (p. ex. des véhicules privés) avec d’autres qui souhaitent en faire usage (p. ex. des passagers)Note de bas de page 11. À l’instar de nombreux modèles d’affaires de l’économie du partage, les ERT ont généralement recours à des systèmes de notation qui permettent aux chauffeurs et aux passagers de s’évaluer mutuellement après chaque courseNote de bas de page 12.

L’arrivée des ERT dans les municipalités risque d’exercer une forte pression concurrentielle sur les exploitants de taxis traditionnels. L’industrie du taxi doit faire preuve de souplesse pour réagir à cette pression. Si on lui donne l’occasion de s’adapter à l’arrivée d’ERT, les consommateurs en tireront vraisemblablement de grands avantages, notamment sur les aspects suivants de la concurrence :

Les compagnies de taxi traditionnel ont réagi à l’apparition de ces services novateurs en créant leurs propres applications similaires à celles des ERT. À titre d’exemple, les compagnies torontoises City Taxi et Beck Taxi ont mis au point de nouvelles applications pour concurrencer UberNote de bas de page 26. Ailleurs au Canada et à l’étranger, d’autres compagnies ont fait la même choseNote de bas de page 27. La menace de l’arrivée éventuelle d’ERT sur le marché suffit parfois à inciter des compagnies de taxi à innover dans leurs offres de produits. À Vancouver, même si la réglementation interdit les ERT, quatre compagnies de taxi ont quand même lancé conjointement une application logicielle permettant aux clients de commander et de suivre des taxis, de payer par carte de crédit et de noter les chauffeursNote de bas de page 28.

Les compagnies et les chauffeurs de taxi se sont également efforcés d’améliorer la qualité de leurs services en proposant des véhicules plus propres et un service plus rapide et plus courtois. Ils ne peuvent toutefois concurrencer les ERT sur les prix, puisqu’ils sont tenus de facturer les tarifs établis par règlement.

La concurrence accrue exercée par les ERT fait également chuter la valeur des plaques d’immatriculation dans les municipalités touchées par l’arrivée de ces fournisseurs de services. À Toronto, par exemple, la valeur des plaques d’immatriculation est passée, entre 2012 et 2014, de 360 000 à 188 235 dollars canadiensNote de bas de page 29. À New York, la valeur de vente des médaillons de taxi est également passée d’un maximum de 1,05 million à 800 000 dollars américainsNote de bas de page 30. Cela représente une perte de valeur considérable pour les propriétaires de plaques de taxi.

3. Réponses réglementaires à l’endroit des ERT

Certaines administrations, dont plusieurs pays européensNote de bas de page 31 et des villes canadiennes comme VancouverNote de bas de page 32, ont adopté des règlements ou intenté des poursuites judiciaires visant à interdire les ERT. Conscientes du fait que ces entreprises exercent leurs activités en dehors du cadre réglementaire en place, d’autres administrations traitent ces entreprises comme des taxis pirates sans permis et ont pris des mesures pour les assujettir à la loi. Par exemple, la Ville de Montréal a saisi près de 200 véhicules privés depuis le début de 2015 pour la participation présumée à des activités de covoiturage illégalNote de bas de page 33, la Ville d’Ottawa a déposé 142 accusations contre des chauffeurs sans permis d’exploitation soupçonnés de travailler pour UberNote de bas de page 34 et la Ville de Toronto a déposé 208 accusations contre 104 chauffeurs d’UberX entre 2012 et 2015Note de bas de page 35. Tant que les règles ne seront pas revues, de nombreuses ERT continueront d’exercer leurs activités tout en échappant aux règlements municipaux.

D’autres municipalités canadiennes ont annoncé leur intention d’adopter un règlement ou de revoir leur réglementation pour autoriser les ERT à acquérir des permis et à exploiter leurs services sur leur territoireNote de bas de page 36. Aux États‑Unis, quelques organismes de réglementation ont mis en place des cadres réglementaires visant les ERTNote de bas de page 37, mais ce n’est qu’un début. De façon générale, ces cadres classent les ERT dans une catégorie distincte de fournisseurs de services dans la législation sur les véhicules de location. Leur objectif semble être d’assujettir les ERT et leurs chauffeurs à des règles de sécurité et de protection des consommateurs similaires à celles qui s’appliquent aux taxis, surtout en ce qui concerne la couverture minimale d’assurance, la vérification des antécédents criminels et du dossier de conduite automobile des chauffeurs ainsi que l’inspection des véhiculesNote de bas de page 38. La plupart des cadres proposés prévoient moins de restrictions à l’endroit des ERT que les taxis traditionnels quant à la taille et à l’âge du véhicule et aux conditions d’entrée dans l’industrie; ils n’imposent aucune limite quant au nombre de véhicules autorisés à circuler sur le territoire d’une ville. Par ailleurs, les ERT jouissent de moins de privilèges puisqu’il leur est interdit de prendre des passagers dans la rue et d’utiliser les stations de taxisNote de bas de page 39.

4. Principes de réglementation des services de transport

Même si les ERT procurent des avantages concurrentiels aux consommateurs, ils posent également de réels problèmes de réglementation. La réglementation du taxi joue un rôle important pour corriger les échecs du marchéNote de bas de page 40 et assurer l’exploitation sécuritaire et ordonnée des services de transport terrestre, tout en garantissant la sécurité des chauffeurs, des passagers et du public en général. Comme les ERT exercent leurs activités en dehors des cadres réglementaires traditionnels, cette situation soulève des questions concernant la sécurité du public, la protection des consommateurs et d’autres enjeux d’intérêt public.

De nombreux organismes de réglementation ont exprimé leur inquiétude face à l’insuffisance des vérifications des antécédents criminels et de la couverture d’assurance des ERT et de leurs chauffeursNote de bas de page 41. Les compagnies et les chauffeurs de taxi traditionnel soutiennent que ces lacunes non seulement menacent la sécurité et causent des ennuis en matière de responsabilité civile, mais que l’inégalité qu’elles entraînent met aussi en péril les investissements faits par les compagnies et leurs chauffeurs pour s’établir dans le marché du taxi. Comme cela a été mentionné plus haut, la concurrence exercée par les ERT risque aussi de réduire considérablement la valeur des plaques de taxi, ce qui pourrait occasionner des pertes importantes pour leurs propriétaires. Ces préoccupations ont incité de nombreux organismes de réglementation à restreindre le nombre d’ERT dans certains secteurs ou à décourager leur entrée dans certaines municipalités.

L’interdiction demeure toutefois un outil à double tranchant. Les gouvernements doivent adopter, si cela est possible, une approche réglementaire plus souple et n’imposer des restrictions que si elles permettent de réaliser les objectifs légitimes de la réglementation, tout en laissant les forces du marché déterminer les résultats et favoriser l’innovation. En général, la concurrence est le meilleur moyen de s’assurer que les consommateurs ont accès à la gamme la plus complète de produits et de services, aux prix les plus concurrentiels. Lorsque les forces du marché ne permettent pas, à elles seules, d’atteindre certains objectifs stratégiques, il est alors indiqué de mettre en place un cadre réglementaire pour superviser les pratiques des fournisseurs de services de transportNote de bas de page 42. Ce cadre réglementaire ne doit cependant pas restreindre la concurrence et il doit se limiter à ce qui est raisonnablement nécessaire pour atteindre les objectifs stratégiques légitimes, car sinon on limite les avantages que procurent ces innovations aux consommateurs. Un règlement pour les ERT visant l’atteinte d’objectifs stratégiques, comme la protection du consommateur et la sécurité des véhicules, est une forme moins intrusive de surveillance que les interdictions générales.

Une approche souple doit également être adoptée pour réglementer les intervenants actuels de l’industrie, y compris les compagnies de taxi traditionnel. Il ne sert à rien de mettre en œuvre des règlements qui privilégient ou protègent certains acteurs de l’industrie au détriment d’autres, en l’absence d’objectifs stratégiques légitimes. Les organismes de réglementation doivent non seulement veiller à ce que les contraintes réglementaires imposées aux ERT ne soient pas excessivement onéreuses et à ce qu’elles visent directement la réalisation d’objectifs stratégiques, mais aussi se demander si les cadres réglementaires applicables aux fournisseurs de services traditionnels sont indûment exigeants ou restrictifs. Lorsque les organismes de réglementation cherchent à aplanir les différences entre les régimes de réglementation applicables aux différents modèles d’affaires, ils doivent regarder comment la réglementation existante peut être allégée au lieu de ne chercher qu’à imposer des restrictions aux nouveaux venus.

Des règles fondées sur des données empiriques doivent être établies et mises à l’essai, chaque fois que cela est possible. Les intervenants de l’industrie cherchent à convaincre les organismes de réglementation d’imposer des règles qui favorisent et protègent leurs propres intérêts et non l’intérêt public. Par souci d’honnêteté, les organismes de réglementation doivent s’appuyer sur des preuves empiriques pour tester l’efficacité de tout nouveau règlement. Une approche fondée sur des données factuelles fournit une base plus objective pour déterminer quelles règles doivent s’appliquer. Les organismes de réglementation doivent pouvoir démontrer qu’une règle permettra d’obtenir tel résultat avant de l’imposer et en mesurer les progrès en permanence afin de s’assurer que cette règle procure toujours le résultat escompté.

En ce qui concerne précisément les industries touchées par des innovations perturbatrices et un changement rapide, les organismes de réglementation devraient continuellement remettre en question l’efficacité des restrictions en vigueur. Il est possible que les règlements en place ne servent plus leur objectif initial ou empêchent le changement souhaité, ou encore qu’ils soient devenus trop lourds comparativement à d’autres solutions moins intrusives. Les dispositions de temporisationNote de bas de page 43 peuvent s’avérer utiles en l’instance, car elles permettent à l’organisme de réglementation de réexaminer la réglementation une fois un délai raisonnable écoulé et des données recueillies pour évaluer les résultats. Parallèlement, les organismes de réglementation doivent espacer suffisamment leurs examens.

5. Éviter toute réglementation excessive des ERT et des taxis

Le Bureau exhorte les organismes de réglementation à adopter une approche moins intrusive et plus équilibrée lors de l’élaboration et de la mise en place de toute réglementation relative aux services de transport, surtout en ce qui concerne les enjeux suivants :

Les organismes de réglementation conviendront peut‑être que l’adoption de règles peu intrusives a des effets similaires pour les taxis et les ERT. À cette fin, ils pourraient envisager de classer tous les intervenants dans une seule et même catégorie, comme les véhicules de location, et les assujettir à la même surveillance. Si les organismes de réglementation déterminent, au contraire, que la différence entre les ERT et les taxis est suffisamment importante pour justifier des règles différentes permettant d’atteindre les objectifs stratégiques souhaités, ils devront alors veiller à ce que ces règles n’aient pas une portée plus large que nécessaire afin que les clients continuent de profiter des avantages de la concurrence entre les ERT et les taxis.

6. Conclusion

La concurrence devrait être un principe fondamental qui doit guider l’élaboration et la mise en œuvre des règlements. Une concurrence plus vive confère des avantages aux consommateurs, dont des prix plus bas, un service de meilleure qualité, une plus grande commodité et un niveau d’innovation accru.

La concurrence est un moyen efficace de s’assurer que les consommateurs ont accès à la gamme la plus complète de produits et de services, aux prix les plus concurrentiels. Les restrictions réglementaires de la concurrence doivent être basées sur les meilleures données disponibles, être rédigées de manière à régler des problèmes stratégiques et ne pas avoir une portée plus large qu’il est nécessaire pour régler ces problèmes. Les règlements doivent également faire l’objet d’une révision périodique pour faire en sorte qu’ils soient toujours adaptés aux conditions du marché et visent toujours l’obtention de résultats stratégiques.

Certains organismes de réglementation ont amorcé la modernisation des règlements régissant l’industrie du taxiNote de bas de page 61. À cette fin, laisser toute la latitude nécessaire aux forces de la concurrence devrait être une priorité. Les taxis traditionnels, les ERT et tout autre modèle d’affaires susceptible d’émerger dans les années à venir doivent être traités équitablement afin que tous les intervenants de l’industrie soient en mesure de livrer une concurrence énergique. Les consommateurs peuvent espérer profiter des avantages de cette concurrence accrue, notamment de prix plus bas et de services plus pratiques, plus disponibles et de meilleure qualité, grâce aux progrès de la technologie. Grâce à un juste équilibre entre la concurrence et la réglementation, les clients assisteront à une course contre la montre qui leur apportera des options de transport sécuritaires et concurrentielles pendant bien des années.

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