Archivé — Rapport sur le rendement de l'examen des fusions

Rapport

Le 31 mai 2010


Cette publication n'est pas un document juridique. Elle renferme des renseignements généraux et se veut utile à la compréhension de la publication du Bureau intitulée Guide sur la tarification et les normes de service relatives aux fusions.

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Also available in English under the title Merger Review Performance Report — May 2010.

Table des matières

  1. Introduction
  2. Charge de travail et ressources
  3. Dépenses relatives à l'examen des fusions d'envergure
  4. Complexité des dossiers et normes de service
  5. Formulaires de rétroaction
  6. Conclusion
  7. Comment communiquer avec le Bureau de la concurrence

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1. Introduction

Le Bureau de la concurrence (le « Bureau ») est un organisme d'application de la loi indépendant qui contribue à la prospérité des Canadiens en assurant la protection et la promotion de la concurrence au sein des marchés tout en permettant aux consommateurs de faire des choix éclairés. Dirigé par le commissaire de la concurrence (le « commissaire »), le Bureau est chargé d'assurer et de contrôler l'application de la Loi sur la concurrence (la « Loi »), de la Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation, de la Loi sur l'étiquetage des textiles et de la Loi sur le poinçonnage des métaux précieux. Le fait que la concurrence soit profitable tant pour les entreprises que pour les consommateurs est la principale hypothèse opérationnelle sur laquelle se fonde le Bureau.

Les fusions d'entreprises de toutes les tailles et de tous les secteurs de l'économie font généralement l'objet d'un examen par le commissaire, lequel vise à déterminer si elles sont susceptibles d'entraîner une diminution importante de la concurrence ou d'empêcher celle-ci.

En général, les fusions sont perçues favorablement comme étant un moyen d'accroître la compétitivité et de procurer aux Canadiens les avantages de bas prix, d'un choix de produits, d'innovations et de services de qualité; cependant, le Bureau accorde une attention particulière au petit nombre de fusions qui pourrait empêcher ou diminuer sensiblement la concurrence et du même coup nuire aux Canadiens.

Modifications de la Loi et mises à jour des normes de service

Le 12 mars 2009, le projet de loi C-10, Loi d'exécution du budget de 2009, est entré en vigueur. Le projet de loi a introduit des modifications importantes à la Loi, notamment un nouveau processus d'examen des fusions à deux phases.

Peu après les modifications, le Bureau a publié la version provisoire des Lignes directrices concernant le processus d'examen des fusions (les « Lignes directrices »), qui décrivent l'approche que propose le Bureau en ce qui concerne la mise en oeuvre du nouveau processus d'examen des fusions. Pendant les consultations relatives aux lignes directrices provisoires (dont la version définitive a été publiée le 18 septembre 2009), les intervenants ont soulevé un certain nombre de questions concernant le point de contact entre le nouveau régime et la Politique sur la tarification et les normes de service (la « Politique ») et ont demandé une révision de la Politique pour qu'elle soit plus en accord avec le régime législatif révisé.

De plus, pendant les consultations précédentes de la Direction générale des fusions, on a demandé au Bureau d'éclaircir certains aspects du Guide sur la tarification et les normes de service (le « Guide »), notamment la définition des degrés de complexité. À la lumière des changements importants apportés au processus d'examen des fusions après les modifications et en réponse à la rétroaction fournie par les intervenants ces dernières années, le Bureau propose de mettre en oeuvre de nouvelles normes de service. Elles sont décrites en détail dans la version provisoire du Guide (2010).

Consultations auprès des intervenants

Quand le Bureau a adopté la Politique en 1997, il s'est engagé à tenir constamment des consultations pour recueillir la rétroaction des intervenants. La dernière fois que le Bureau a révisé la Politique et le Guide, c'était en 2003. Les modifications proposées seront analysées pendant la consultation auprès des intervenants et le forum sur la tarification des examens de fusions, qui se tiendront à Toronto le 31 mai 2010. Après le forum, le Bureau publiera ces modifications dans son site Web pour un délai de 60 jours afin de recueillir de plus amples commentaires.

Rapport sur le rendement

Le Rapport sur le rendement de l'examen des fusions fait le point sur le rendement de la Direction générale des fusions du Bureau depuis la publication du dernier rapport en juin 2007. Le présent rapport sera aussi analysé pendant le forum sur la tarification des examens des fusions.

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2. Charge de travail et ressources

Tableau 1 : Volume de dossiers traitésNote de bas de page 1
  Avis de
fusion
déposésNote de bas de page 2
Demandes de
certificats de
décision
préalableNote de bas de page 3
Autres
examens
Total

1 Les totaux incluent le nombre d'avis de fusion, de demandes de certificats de décision préalable et d'examens menés pour d'autres raisons (avis d'Investissement Canada, avis de Patrimoine canadien, plaintes ou autres) pendant chaque exercice, du 1er avril au 31 mars. (Retour au texte)

2 Sont exclus les avis de fusion déposés pour lesquels des certificats de décision préalable ont aussi été demandés. (Retour au texte)

3 Sont inclus les cas où on a présenté un avis conjointement avec une demande de certificat de décision préalable. (Retour au texte)

2009 - 2010 # 10 190 16 216
% 5 % 88 % 7 % 100 %
2008 - 2009 # 12 195 32 239
% 5 % 82 % 13 % 100 %
2007 - 2008 # 15 294 28 337
% 5 % 87 % 8 % 100 %
2006 - 2007 # 18 250 32 300
% 6 % 83 % 11 % 100 %
2005 - 2006 # 17 242 26 285
% 6 % 85 % 9 % 100 %
2004 - 2005 # 31 214 24 269
% 11 % 80 % 9 % 100 %
2003 - 2004 # 22 159 21 202
% 11 % 79 % 10 % 100 %

Comme le montre le tableau 1, il y a eu une augmentation importante du nombre de fusions examinées par le Bureau entre 2003–2004 et 2007–2008. Les répercussions de la récession de 2008–2009 se manifestent par une diminution du nombre d'examens réalisés pendant cet exercice et une partie de l'exercice 2009–2010.

Même s'il y a eu une diminution du nombre d'examens de fusions au cours des deux derniers exercices, le nombre de transactions soulevant des préoccupations importantes relativement à la concurrence a augmenté, en particulier en 2009–2010, comme le montrent les six consentements enregistrés auprès du Tribunal de la concurrence (le « Tribunal »). En juillet 2009, le Bureau a conclu un consentement avec Suncor Energy Inc. et Petro–Canada, qui donne suite aux conclusions du Bureau selon lesquelles, en l'absence de mesures correctives, la fusion aurait diminué sensiblement la concurrence. Cet examen était l'un des plus complexes que le Bureau a menés. Il l'a terminé en moins de quatre mois. Le Bureau en est arrivé à cinq consentements supplémentaires avec les parties à une fusion, dissipant ainsi les préoccupations relatives à la concurrence soulevées par les fusions proposées dans les secteurs des produits pharmaceutiques, des engrais, des services de billetterie et des services d'élimination des déchets solides dangereux. Plusieurs de ces transactions ont exigé une collaboration étroite entre le Bureau et ses homologues étrangers. La communication et la coordination avec ces organismes ont favorisé la réalisation d'examens et de règlements efficients et efficaces.

Depuis le dernier rapport, en plus de son travail en matière d'application de la loi, la Direction générale des fusions a participé à un certain nombre d'autres activités, notamment la publication des Lignes directrices et les changements proposés au Guide et à la Politique. Le document Transactions devant faire l'objet d'un avis et certificats de décision préalable en vertu de la Loi sur la concurrence : Guide de procédure a aussi été révisé et sera publié prochainement.

Le Règlement sur les transactions devant faire l'objet d'un avis a été modifié en mars 2009 pour tenir compte des changements législatifs adoptés dans le cadre de la Loi sur l'exécution du budget de 2009, à savoir le remplacement de la « déclaration abrégée » et de la « déclaration détaillée » concernant les renseignements exigés par un seul formulaire de déclaration. L'alinéa 16(1)d) du Règlement (les demandes d'études, d'enquêtes, d'analyses et de rapports) a été reformulé pour que son libellé soit plus en harmonie avec celui de la clause 4c) de l'United States Notification and Report Form. Le nouveau Règlement est entré en vigueur le 2 février 2010.

Étude sur les mesures correctives en matière de fusion

Dans le rapport sur le rendement le plus récent (2007), le Bureau a indiqué qu'il avait effectué une étude sur l'efficacité des mesures correctives prises par le passé en matière de fusion. Le Bureau parachève actuellement cette étude dans le cadre de laquelle il a examiné 50 cas datant de 1986 à 2005 dans lesquels au moins une partie des mesures correctives ont été mises en oeuvre. Le Bureau a réalisé environ 135 entrevues auprès de divers acteurs sur le marché, notamment des entités qui ont fusionné, des acheteurs de biens cédés, des clients, des concurrents et d'autres intéressés. Le Bureau compte terminer l'étude cette année et a l'intention de publier ses constatations et ses recommandations dans les meilleurs délais.

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Gains en efficience de l'examen des fusions

Dans le rapport sur le rendement de 2007, le Bureau s'est aussi engagé à mener d'autres travaux stratégiques sur les gains en efficience et prévoyait préciser sa méthode de mise en application en ce qui concerne les gains en efficience dans l'examen des fusions. Le Bureau a publié le bulletin intitulé Le traitement des gains en efficience dans le cadre de l'examen d'une fusionNote de bas de page 4, en annexe au document Fusions — Lignes directrices pour l'application de la loiNote de bas de page 5. Ce bulletin renferme des conseils pratiques à l'intention des parties à une fusion pour les aider à comprendre l'approche du Bureau en la matière.

Précis d'information technique

En avril 2005, le Bureau a publié l'Énoncé de politique sur la publication des précis d'information techniquesNote de bas de page 6, qui décrit l'utilisation des précis d'information techniques comme moyen d'accroître la transparence. Un précis d'information technique décrit l'analyse que fait le Bureau d'une enquête en particulier et les raisons sous-jacentes à ses conclusions finales. Ces précis n'ont pas pour but de créer des précédents et ne seront pas non plus préparés en vue de chacune des affaires dont le Tribunal serait saisi.

Au moment de déterminer si un précis d'information technique mérite d'être publié dans le cadre d'une affaire donnée, le Bureau s'appuiera sur l'article 29 et le paragraphe 10(3) de la Loi et tiendra compte des critères suivants selon les faits propres à l'affaire :

  • le fait de savoir si la publication de renseignements plus complets fournira un aperçu ou un enseignement utile au public et au milieu des affaires, encourageant ainsi un plus grand respect de la loi;
  • est-ce que les questions sont suffisamment importantes ou complexes;
  • est-ce qu'il y a lieu d'éclaircir un point de droit ou une politique (p. ex. quand le Bureau a adopté une nouvelle approche);
  • est-ce que l'affaire en cause a fait l'objet de beaucoup de publicité dans les médias;
  • est-ce que la pratique en cause a des répercussions importantes sur les consommateurs?

Depuis la publication du dernier rapport sur le rendement, le Bureau a publié cinq précis d'information techniques concernant les fusions :

  • Superior Plus/Irving Oil et Irving Oil Marketing (2009)
  • TSX Group Inc./Bourse de Montréal Inc. (2009)
  • Organon BioSciences N.V./Schering-Plough Corporation (2008)
  • BGM/CHUM (2007)
  • Abitibi-Consolidated Inc./Bowater Incorporated (2007)

Le Bureau est résolu à publier des précis d'information techniques, au besoin et conformément aux critères mentionnés ci-dessus, pour garantir la transparence.

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3. Dépenses relatives à l'examen des fusions d'envergure

Tableau 2 : Coût de l'examen des fusionsNote de bas de page 7
  Employés
à temps
plein Note de bas de page 8
Coûts
directs
(en millions)
Coûts
administratifs
indirects
(en millions)
Coûts
totaux
pour le
Bureau
Examens les plus coûteux

7 Le tableau 2 inclut les coûts pour le Bureau. Il n'inclut pas l'ensemble des dépenses liées à l'examen des fusions pour le gouvernement du Canada. Ces dépenses incluent, par exemple, une partie des services d'autres ministères (notamment le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux) et une partie des services financiers et des ressources humaines fournis par Industrie Canada. (Retour au texte)

8 Sont inclus tous les employés de la Direction générale des fusions et sont exclus les employés du Bureau apportant leur soutien à cette direction générale. (Retour au texte)

2009 - 2010 54 14.4 $ 0.2 $ 14.6 $ Suncor/Petro-Canada; Ticketmaster/Live Nation; Agrium/CF Industries Holdings Inc.
2008 - 2009 52 12.6 $ 0.6 $ 13.2 $ Labatt/Lakeport; Google Inc./Yahoo Inc.; XL Foods Inc./Tyson Foods Inc.
2007 - 2008 44 13.6 $ 0.7 $ 14.3 $ Labatt/Lakeport; Abitibi-Consolidated Inc./Bowater Inc.
2006 - 2007 47 11.6 $ 0.7 $ 12.3 $ Labatt/Lakeport; Saskatchewan Wheat Pool/Agricore United; Bell Globemedia/Chum; UGG/Agricore; Saskatchewan Wheat Pool/James Richardson International; and James Richardson International/Agricore
2005 - 2006 47 10.5 $ 0.6 $ 11.1 $ Saskatchewan Wheat Pool/James Richardson International; Cargill/Better Beef; Tolko/Riverside; and UGG/Agricore
2004 - 2005 41 9.4 $ 0.5 $ 9.9 $ West Fraser/Weldwood; Telus/Microcell/Rogers; CN/BC Rail; and Waste Management of Canada/Browning-Ferris Industries Ltd.
2003 - 2004 41 6.5 $ 0.3 $ 6.8 $ Waste Management of Canada/Browning-Ferris Industries Ltd.; CN/BC Rail; and CN/Ontario Northern Railway

Pendant la dernière année, la Direction générale des fusions a eu la difficile tâche de veiller à la mise en oeuvre immédiate des changements découlant des nouvelles modifications à la Loi. Il y a eu un nombre anormalement élevé de fusions stratégiques très complexes depuis l'entrée en vigueur des modifications. Chacune de ces transactions présentait des difficultés qui lui étaient propres. La Direction générale a enregistré six consentements auprès du Tribunal en moins de sept mois. Les examens approfondis, détaillés et rapides du Bureau ont fait l'objet de commentaires positifs des parties et de leurs avocats, de même que des intervenants.

Les coûts directs associés à l'examen des fusions incluent les salaires des employés du Bureau dont le travail est lié à l'examen des fusions. Les coûts directs importants qui ne sont pas liés au salaire incluent, entre autres, les dépenses associées à l'embauche d'experts de l'économie et du secteur et aux avocats et experts juridiques externes affectés à l'examen d'une fusion au ministère de la Justice. Les coûts indirects associés à l'examen d'une fusion sont, entre autres, les frais généraux du Bureau, notamment ceux liés à l'informatique et à l'administration.

Depuis 2007–2008, les revenus touchés par la Direction générale des fusions sont inférieurs aux dépenses engagées de 2,1 M$ en moyenne chaque année. Pendant l'été 2007, le Bureau s'est engagé à examiner ses dépenses relatives aux ressources pendant la période quinquennale qui a suivi l'augmentation des tarifs en 2003. Le Bureau continue d'examiner ses dépenses liées aux ressources et estime que la tarification actuelle est appropriée. La Politique du Bureau est en accord avec l'objectif global d'équité du gouvernement, qui vise à garantir que les personnes qui profitent le plus d'un service soient celles qui paient pour celui-ci, plutôt que de forcer tous les Canadiens à payer au moyen de l'imposition générale.

Les cas très complexes associés à des limites de temps ont fait en sorte que la Direction générale des fusions a dû embaucher de nombreux experts du secteur et de l'économie pour fournir des analyses approfondies et l'aider à respecter les délais prescrits. Les avocats ne travaillant pas pour le Bureau sont aussi souvent embauchés en complément du soutien juridique fourni par le ministère de la Justice sur les questions très complexes. Le Bureau a aussi embauché un certain nombre de diplômés supérieurs pour pouvoir fournir des examens de fusions de grande qualité.

Tableau 3 : Revenus générés par les avis de fusion et les demandes de certificats de décision préalable
  Revenus générés par les avis de fusion et les
demandes de certificats de décision préalable
(en millions)
2009 - 2010 10.1 $
2008 - 2009 10.2 $
2007 - 2008 15.3 $
2006 - 2007 13.2 $
2005 - 2006 12.9 $
2004 - 2005 12.4 $
2003 - 2004 8.8 $

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4. Complexité des dossiers et normes de service

Tableau 4 : Volume de dossiers par degré de complexitéNote de bas de page 9
  Non
complexe
complexe Très
complexe
Total
9 Les totaux incluent le nombre d'avis de fusion et de demandes de certificats de décision préalable traités pendant chaque exercice, du 1er avril au 31 mars. (Retour au texte)
2009 - 2010 # 173 27 6 206
% 84 % 13 % 3 % 100 %
2008 - 2009 # 180 23 5 208
% 87 % 11 % 2 % 100 %
2007 - 2008 # 279 23 4 306
% 91 % 8 % 1 % 100 %
2006 - 2007 # 238 22 3 263
% 91 % 8 % 1 % 100 %
2005 - 2006 # 216 36 7 259
% 83 % 14 % 3 % 100 %
2004 - 2005 # 213 19 8 240
% 89 % 8 % 3 % 100 %
2003 - 2004 # 165 18 2 185
% 89 % 10 % 1 % 100 %

Entre 2003 et 2010, une moyenne d'environ 88 % des transactions proposées soumises aux normes de service ont été classées comme non complexes, 10 %, comme complexes, et 2 %, comme très complexes. Comme le montre le tableau 4, cette répartition est demeurée relativement constante pendant cette période.

Tableau 5 : Pourcentage de dossiers pour lesquels la norme de service a été respectée
  Non
complexe
Complexe Très
complexe
Total
Norme de
service
2 semaines 10 semaines 5 mois  
2009 - 2010 # 162 24 5 191
% 93.64 % 88.88 % 83.33 % 92.72 %
2008 - 2009 # 174 20 3 197
% 96.67 % 86.96 % 60 % 94.71 %
2007 - 2008 # 267 21 4 292
% 95.7 % 91.30 % 100 % 95.42 %
2006 - 2007 # 225 20 2 247
% 94.5 % 90.9 % 66.67 % 93.9 %
2005 - 2006 # 205 34 6 245
% 94.9 % 94.4 % 85.7 % 94.6 %
2004 - 2005 # 208 17 7 232
% 97.7 % 89.5 % 100 % 96.6 %
2003 - 2004 # 164 17 2 183
% 99.4 % 94.4 % 100 % 98.9 %

Comme l'indique le tableau 5, la Direction générale des fusions a constamment respecté les normes de service dans la majorité des cas. Le Bureau a pris des mesures pour s'assurer que les normes de service sont réalistes et que les ressources nécessaires sont disponibles pour permettre un examen des fusions efficace et efficient. Il convient d'insister sur le fait que le respect des normes de service est également tributaire de la coopération des parties.

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5. Formulaires de rétroaction

Contexte

Les formulaires de rétroaction visent à permettre aux intervenants de fournir de la rétroaction écrite sur des services précis du Bureau. On demande notamment au répondant s'il a été servi dans la langue de son choix et s'il souhaite coter les facteurs suivants : la courtoisie, l'obligeance et les connaissances des employés. Le répondant peut aussi ajouter un bref commentaire. Les réponses fournies dans ces formulaires aident le Bureau à s'assurer que ceux qui ont demandé des services ou qui devaient faire l'objet des processus prévus par règlement, assujettis à tarifs, avaient des occasions opportunes et systématiques de fournir une rétroaction continue au sujet des niveaux de service et de la qualité de ceux-ci.

À partir de 2004, un formulaire de rétroaction précis concernant l'examen des fusions a été élaboré, et il est joint à toutes les réponses aux avis de fusion ou de demandes de certificats de décision préalable. La Direction générale de la conformité et des opérations du Bureau a pour mandat de recevoir les formulaires de rétroaction remplis et de compiler les données afin de garantir l'anonymat des répondants qui ont choisi de ne pas signer leur formulaire. On fait des photocopies des formulaires signés, et elles sont jointes à un rapport semestriel qui est produit pour la Direction générale des fusions. Le rapport inclut les données des formulaires anonymes et signés. Les commentaires et la rétroaction sont pris en considération au moment de mettre à jour ou d'élaborer de nouvelles directives, politiques ou autres outils utilisés par le public et les agents d'exécution.

En 2009–2010, le Bureau a reçu 14 formulaires de rétroaction remplis au sujet de l'examen des fusions. Les réponses étaient largement positives. Ces dernières années, certains commentaires ont porté sur les retards perçus et quelques autres se voulaient critiques à l'égard du niveau d'expérience que possédaient les principales personnes-ressources du Bureau; toutefois, la rétroaction négative la plus courante concernait le site Web du Bureau. Les questions précises relatives au site Web soulevées par les répondants étaient, entre autres, les suivantes :

  • les portails à l'intention des consommateurs et des entreprises rendaient les recherches difficiles;
  • l'information relative à un sujet précis était éparpillée dans le site;
  • le site contenait des renseignements périmés.

En réaction à ces préoccupations, la Direction générale des affaires publiques du Bureau s'est vu confier la tâche de mettre à jour le site Web, ce qui a été effectué pour décembre 2008. L'objectif de ce processus de transformation était de faciliter les recherches dans le contenu du site et d'accroître la satisfaction des principaux utilisateurs, notamment le milieu juridique, les économistes, les médias, les groupes de consommateurs, les universitaires, les gouvernements et les consommateurs. Parmi les principaux changements apportés au site, mentionnons les suivants :

  • améliorer les résultats du moteur de recherche en offrant une seule solution de recherche et en permettant aux utilisateurs de choisir entre la pertinence et la date;
  • réorganiser l'architecture de l'information, retirer les deux principaux portails et présenter l'information en fonction du type de travail;
  • mettre en oeuvre des lignes directrices relatives à la publication de tous les produits de communication.

Depuis la mise en oeuvre de ces changements, la rétroaction négative concernant le site Web a diminué de façon importante. En particulier, on a reçu peu de plaintes (une réponse sur huit) au sujet du site Web. Cela est vrai également des autres motifs d'insatisfaction, notamment l'expérience et les connaissances des employés (une mauvaise note sur 11 réponses). Le Bureau est déçu du faible taux de réponse global aux formulaires de rétroaction et consultera les intervenants pour savoir comment recueillir au mieux leur rétroaction.

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6. Conclusion

La Direction générale des fusions continue d'accorder la priorité à l'efficience et à la qualité des services. Les normes de service fournissent une mesure visant à satisfaire aux exigences des intervenants en matière de prévisibilité et constituent une mesure de la ponctualité, bien que celle-ci soit dans une large mesure tributaire de la coopération des parties. Le Bureau continue de respecter ses normes de service dans beaucoup plus de 90 % des cas. Ce pourcentage continue d'augmenter et, tel qu'il a déjà été décrit, la rétroaction positive concernant l'examen des fusions provenant des intervenants accuse aussi une augmentation.

Les intervenants sont invités à fournir des commentaires pendant le forum et la consultation, qui se tiendront à Toronto le 31 mai 2010. À cette occasion, la Direction générale des fusions présentera de l'information et demandera de la rétroaction sur les nouvelles versions proposées du Guide et de la Politique et abordera toute question liée aux modifications récentes de la Loi.

7. Comment communiquer avec le Bureau de la concurrence

Pour obtenir de plus amples renseignements sur la Loi sur la concurrence, la Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation, la Loi sur l'étiquetage des textiles et la Loi sur le poinçonnage des métaux précieux ou sur le programme d'avis écrits du Bureau ou encore pour déposer une plainte en vertu des dispositions de ces lois, veuillez communiquer avec le Centre des renseignements du Bureau de la concurrence :

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