Proposition du Bureau de la concurrence en vue d’augmenter les frais de dépôt pour les examens des fusions

Version préliminaire pour consultations publiques

La consultation se déroulera du 20 octobre au 20 novembre 2017 (23 h 59 heure normale du Pacifique).

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Also available in English under the title Competition Bureau’s proposal to increase the filing fee for merger reviews

Résumé

Le Bureau de la concurrence (le « Bureau ») est un organisme d'application de la loi indépendant faisant partie d'Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) qui protège et promeut la concurrence au Canada. Le mandat du Bureau inclut l'examen des fusions au Canada afin de veiller à ce qu'elles n'aient pas pour effet d'empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence.

Une tarification pour les examens des fusions a été instaurée pour la première fois en 1997, puis augmentée en 2003, afin que le Bureau dispose des ressources adéquates pour entreprendre ses activités quant à son mandat relatif aux fusions. La tarification est fixée par le ministre de l'Industrie (maintenant le ministre d'ISDE), lequel a le pouvoir d'établir une tarification en vertu de la Loi sur le ministère de l'Industrie (LMI). Depuis 2003, le Bureau exige que les parties concernées par la fusion paient des frais de dépôt de 50 000 dollars pour les examens des fusions.

Comme il n’y a pas eu d’augmentation des frais depuis 2003, si l’on considérait uniquement l’inflation composée, les frais de dépôt d’avis de fusion s’élèveraient à 65 500 dollars. De plus, la hausse des coûts opérationnels et des salaires a rendu intenables les efforts déployés par le Bureau pour mener des examens des fusions dans les limites du financement actuel. Les recettes découlant des frais de dépôt constituent la source la plus importante de revenus provenant du recouvrement des coûts pour le Bureau. Toutefois, au cours des deux dernières années, une augmentation du nombre de transactions de fusion nécessitant un travail plus complexe s’est traduite par un manque à gagner pour les activités de fusion du Bureau. Parmi les autres facteurs contributifs, mentionnons l’augmentation du nombre de documents nécessitant une analyse approfondie et le besoin accru de quantification découlant de l’arrêt Tervita de la Cour suprême du Canada. Même si le nombre d’avis de fusion reçus par le Bureau a chuté considérablement après l’augmentation du seuil de la taille des transactions en 2009, le manque à gagner lié à la diminution importante des dépôts n’a pas été accompagné d’une baisse de la charge de travail, puisqu’il n’y a pas eu une baisse correspondante dans le nombre de cas complexes.

Conformément à l’initiative du gouvernement du Canada visant à moderniser les frais de service, à la suite d’un examen approfondi de ses coûts, le Bureau présentera une proposition au ministre d’ISDE pour accroître les frais de dépôt des avis de fusion, les faisant passer de 50 000 dollars à 72 000 dollars. Cette augmentation fera en sorte que le Bureau puisse continuer d’examiner les fusions de façon efficace et de gérer son programme de fusion. Les revenus générés par des frais de dépôt d’avis de fusion de 72 000 dollars seraient utilisés pour couvrir 100 % des coûts liés aux fusions engagés par le Bureau. Les recettes accrues aideront le Bureau à améliorer ses services à la clientèle. Les changements que le Bureau mettra en œuvre comprennent l’embauche plus fréquente d’experts juridiques, en économie et de l’industrie, et l’amélioration continue de la gestion des documents et des processus d’examen.

Le présent document offre un aperçu des principaux éléments de la proposition de tarification. Il présente le cadre législatif et stratégique en vertu duquel le Bureau examine les fusions et impose des frais pour le dépôt des avis de fusion, la raison de l’augmentation de la tarification et une analyse de l’établissement des coûts et des répercussions de la tarification proposée.

Introduction

À propos du Bureau de la concurrence

Le Bureau de la concurrence, en tant qu’organisme d’application de la loi indépendant, veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur. Le Bureau est responsable de l’administration et de l’application de la Loi sur la concurrence, de la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation (sauf en ce qui concerne les denrées alimentaires), de la Loi sur l’étiquetage des textiles et de la Loi sur le poinçonnage des métaux précieux.

Le Bureau mène une variété d'activités relatives à l'application des lois et à la promotion de la concurrence au Canada, telles que les enquêtes sur les pratiques anticoncurrentielles, la promotion des avantages de la concurrence et de la conformité à la Loi sur la concurrence et l'examen des transactions de fusion proposées. Le Bureau impose des frais pour certaines de ces activités, par exemple, pour les numéros d’identification CA des fournisseurs de produits de fibres textiles, les examens des fusions et les avis écrits.

La Direction des fusions du Bureau entreprend des activités directement ou indirectement liées à l'application de la loi sur les fusions. Les activités directes de la Direction comprennent l'examen des fusions devant faire l'objet ou non d'un avisNote de bas de page 1 dans tous les secteurs de l'économie. Les autres activités menées en soutien à son mandat d'application de la loi incluent, sans s'y limiter, l'élaboration de publications d'orientation technique, l'établissement de protocoles d'ententes (PE) avec d'autres organismes gouvernementaux et la mise en œuvre de divers projets visant à améliorer le moment opportun et l'efficacité des examens des fusions.

Cadre législatif et stratégique

La Loi sur la concurrence interdit les fusions qui empêchent ou diminuent sensiblement la concurrence, ou qui auront vraisemblablement cet effet. En vertu du paragraphe 114(1) de la Loi, les parties à une transaction excédant le seuil financier doivent aviser le commissaire de la concurrence lors d’un projet de transaction (préavis de fusion) ou demander un certificat de décision préalable (CDP). Depuis novembre 1997, le Bureau exige le paiement de frais pour le dépôt des avis de fusion et les demandes de certificat de décision préalable (CDP). À l’époque, des frais de 25 000 dollars ont été fixés par le ministre de l’Industrie conformément aux articles 18 et 20 de la LMI. Moins de six ans plus tard, en avril 2003, les frais ont été augmentés à 50 000 dollars et n’ont pas augmenté depuis. En vertu de la LMI, le ministre doit consulter les intervenants avant d’établir ou de réviser les frais de service. Le Bureau tiendra des consultations de 30 jours avec les intervenants pour entendre leurs points de vue sur cette importante proposition.

Le Bureau est aussi assujetti à la Loi sur les frais de service (LFS). Mise en œuvre en 2017, la LFS a remplacé la Loi sur les frais d’utilisation (LFU), laquelle a été abrogée dans le cadre d’une initiative du gouvernement pour moderniser les frais d’entreprise. La LFS a introduit un certain nombre de changements visant à accroître la reddition de comptes et l’administration de l’argent des contribuables par le gouvernement. Ces changements incluent les normes de rendement et l’établissement de rapports annuels pour tous les frais, ainsi qu’un ajustement annuel des frais établi selon l’indice des prix à la consommation (IPC). L’exigence d’ajuster les frais annuellement en fonction de l’IPC entrera en vigueur le 1er avril 2018. La LFS exige également que les ministères et les organismes établissent un mécanisme de remise de frais lorsque les normes de services ne sont pas satisfaites. Le Conseil du Trésor et ISDE élaborent actuellement des lignes directrices sur les remises de frais.

Le Bureau a également consulté les documents d’orientation du gouvernement du Canada durant l’élaboration de la proposition relative aux frais. Les Lignes directrices sur l’établissement des coûts du Conseil du Trésor ont été utilisées pour calculer l’ensemble des coûts, notamment les coûts indirects et les coûts directs, et l’affectation des ressources associée aux frais de dépôt des avis de fusion. Le Guide d’établissement du niveau des frais d’utilisation basés sur les coûts ou des redevances réglementaires basées sur les coûts sera utilisé pour déterminer le niveau des frais.

Contexte

Pourquoi le Bureau de la concurrence propose-t-il d’augmenter les frais de dépôt des avis de fusion?

Le Bureau a d’abord mis en place des frais et des normes de services pour les préavis de fusion (PF) et les demandes de certificat de décision préalable (CDP) en novembre 1997. Les frais de 25 000 dollars ont été mis en place pour compenser les demandes de ressources auxquelles le Bureau doit répondre en raison du nombre toujours croissant des activités de fusion.

Bien que le nombre total de fusions ayant fait l’objet d’un examen par le Bureau soit plus ou moins constant depuis l’exercice financier de 2008-2009, le nombre de cas complexes exigeant de nombreuses ressources examinés par le Bureau au cours des dernières années a augmenté. Par exemple, le nombre d’examens terminés de cas complexes est passé de 48 en 2013-2014 à 65 en 2015-2016. En maintenant les frais de dépôt à 50 000 dollars depuis les 14 dernières années malgré ces changements, le programme de fusions a enregistré des pertes de revenus au cours des dernières années. Les décisions judiciaires récentes ont considérablement contribué aux déficits et aux changements. Notamment, la décision de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Tervita Corporation a établi une exigence pour la quantification plus complexe des effets anticoncurrentiels, ce qui a fait en sorte d’augmenter la durée et les coûts des examens des fusions. On enregistre une tendance vers les fusions stratégiques plus complexes nécessitant une analyse plus approfondie à l’échelle nationale et internationaleNote de bas de page 2. Le volume croissant de documents et de données exigeant une analyse, les coûts plus élevés pour l’embauche d’experts en économie et de l’industrie et l’augmentation des salaires des agents du Bureau découlant des conventions collectives sont d’autres facteurs connexes contribuant aux déficits. Le Bureau sera également assujetti à une réduction budgétaire de 5 p. cent au cours des trois prochaines années en raison d’une restructuration au sein d’ISDE pour appuyer le Plan pour l’innovation et les compétences du gouvernement du Canada annoncé en 2017.

Tableau 1 : Faits saillants financiers du programme de fusion – aperçu sur 3 ans
  2014-2015 2015-2016 2016-2017
Recettes (M$) 11,9 10,5 10,8
Coûts (M$) 12,1 13,4 13,6
Déficits (M$) 0,2 2,9 2,8

Le Bureau a pris certaines mesures pour répondre à ces enjeux, comme faire appel à ses propres économistes et agents pour les analyses économétriques ou des gains en efficience. Toutefois, malgré ces efforts, les déficits continuent d’augmenter; la hausse des frais de dépôt constitue une solution nécessaire et appropriée.

Quels sont les frais proposés et comment ont-ils été déterminés?

Le Bureau propose des frais uniques de 72 000 dollars pour les PF et les demandes de CDP (des frais uniques pour les deux). Pour établir la base de calcul, pour les frais proposés, le Bureau a calculé les coûts des examens des fusions actuels et prévus, et l’ensemble des coûts du programme de fusion. Les coûts de l’examen des fusions sont les coûts engagés par la Direction des fusions et d’autres directions générales du Bureau qui offrent un soutien à la Direction, notamment pour la collecte de preuves électroniques, les finances et l’administration, la planification, les communications, les services juridiques et l’analyse économique. Les coûts de l’examen des fusions comprennent également les coûts engagés par les ministères du gouvernement fédéral qui soutiennent les opérations de la Direction. L’ensemble des coûts a été déterminé en calculant les coûts directs, ainsi que le soutien des services internes du Bureau et d’ISDE offert au programme des fusions.

Les coûts directs associés aux examens des fusions peuvent être répartis en coûts salariaux, tels que le salaire des agents qui effectuent les examens, et en dépenses non salariales, telles que les coûts engagés pour l’embauche d’avocats et d’experts en économie et de l’industrie. En 2016-2017, le Bureau a examiné 217 fusions. Les coûts directs pour la Direction des fusions durant cette période ont été de 6 673 000 dollars, alors que les coûts directs reliés aux fusions pour les autres directions générales du Bureau offrant un soutien à la Direction ont été de 4 476 000 dollars.

L’analyse des coûts pour les nouveaux frais proposés comprend aussi les coûts indirects. Les coûts indirects associés aux examens des fusions incluent les TI internes et le soutien administratif offert à la Direction des fusions. En 2016-2017, ces coûts étaient de 979 000 dollars pour les installations (c.-à-d. le loyer) et de 1 507 000 dollars pour les avantages sociaux.

Les mesures de réduction des coûts du Bureau ont aussi été prises en compte dans l’analyse des coûts. En raison du financement limité pour le programme des fusions, le Bureau a dû réduire le travail entrepris par les experts externes en économie, de l’industrie et en gains en efficience, ainsi que le travail des conseillers juridiques externes. Les équipes de cas en sous-effectif sont aussi le résultat de la réduction des coûts. Ces compressions ont limité la capacité des agents et des parajuristes, ce qui peut avoir un effet sur les coûts ou la disponibilité du personnel.

Quels autres facteurs le bureau a-t-il pris en compte pour établir les frais?

Pour déterminer le niveau des frais de dépôt des avis de fusion révisés, le Bureau a consulté le Guide d’établissement du niveau des frais d’utilisation basés sur les coûts ou des redevances réglementaires basées sur les coûts, lequel indique les facteurs devant être évalués pour établir des frais. Ces facteurs comprennent les avantages privés et publics des services, l’incidence des frais pour les intervenants, les objectifs d’intérêt public associés aux frais et les consultations avec les intervenants. Le guide recommande également que les ministères et organismes fédéraux comparent les frais proposés à ceux des autres administrations.

Les avantages privés par rapport aux avantages publics

Avec l’orientation du Conseil du Trésor, le Bureau a déterminé que les avantages du service étaient entièrement privés. Les parties des fusions sont également touchées par d’autres activités entreprises dans le cadre du programme des fusions. Par exemple, les examens des fusions ne devant pas faire l’objet d’un avis présentés au Tribunal de la concurrence ou devant les tribunaux peuvent offrir des indications jurisprudentielles permettant d’apporter plus de clarté aux intervenants du programme des fusions; l’élaboration de publications offrant une orientation technique soutient la transparence et la prévisibilité du processus des examens des fusions; l’amélioration de la collecte et de l’analyse de données électroniques aide à accélérer les examens des fusions; les efforts de coordination avec les organismes étrangers de la concurrence peuvent diminuer la durée des examens ou entraîner une coopération sur les mesures correctives pour les fusions; et les protocoles d’entente ou les accords avec d’autres organismes gouvernementaux pour coordonner le calendrier ou échanger des renseignements peuvent entraîner des résultats plus opportuns pour les intervenants.

Analyse des répercussions

Le Bureau est d’avis que les frais proposés ne représentent pas un fardeau financier déraisonnable pour les parties concernées par la fusion. Pour évaluer les répercussions des frais pour les parties des fusions, le Bureau a tenu compte des frais par rapport aux seuils relatifs aux transactions pour les PF et les CDP. L’évaluation a révélé que des frais de dépôt de 72 000 dollars représentent 0,08 p. cent du seuil minimum de 88 millions de dollars relatif aux transactions. Au seuil de 400 millions de dollars relatif aux parties, les frais représentent 0,02 p. cent des biens ou des revenus des parties concernées par la fusion.

Objectifs d’intérêt public

L’augmentation proposée des frais de dépôt indiquée dans le présent document contribuera aux recettes qui soutiendront les activités du programme des fusions du Bureau. En examinant les fusions proposées pour veiller à ce qu’elles n’empêchent pas ou ne diminuent pas sensiblement la concurrence, le Bureau contribue aux efforts du gouvernement visant à ce que l’économie canadienne demeure concurrentielle, innovatrice et accessible aux entreprises. L’augmentation des frais proposée s’harmonise aussi avec l’initiative de 2017 du gouvernement pour moderniser les frais de service aux entreprises. Une augmentation des frais de dépôt des avis de fusion fera en sorte que les parties concernées par les fusions paient leur part des coûts associés aux examens des fusions.

Le Bureau a-t-il songé à d’autres options pour les frais?

Le Bureau a périodiquement examiné diverses tarifications pour les frais de dépôt des avis de fusion. Il a tenu compte des tarifications dans un examen interne de frais de service de 1993, lors de consultations en 2002 et en 2007, et dans des études réalisées en 2012 et 2014. En plus d’un tarif fixe, des frais pourraient être imposés selon une tarification progressive. Les frais progressifs pourraient être déterminés selon la durée de l’examen d’une fusion, la quantité d’actifs ou de revenus des parties des fusions, ou la complexité des examens des fusions. Le Bureau croit qu’un tarif fixe représente une façon simple, efficace et transparente de facturer les frais pour les examens des fusions. Selon le Bureau, l’approche du tarif fixe ne fait aucune discrimination à l’égard de l’industrie et pose moins de problèmes que certaines des autres options disponibles. Par exemple, un tarif horaire pourrait être appliqué de façon non uniforme. Bien que le Bureau propose un tarif fixe, il continuera d’évaluer les avantages et la durabilité de cette approche, ainsi que d’autres options en matière de frais.

Comparaison internationale

Depuis la mise en place des frais de dépôt des avis de fusion en 1997, le Bureau a régulièrement comparé ses frais avec ceux des organismes de la concurrence d’autres administrations. Une comparaison internationale des frais indique que les frais de dépôt proposés sont conformes aux normes internationales, même lorsque la tarification des organismes diffère.

Tableau 2 : Comparaison internationale des frais de dépôt
Pays Frais (2017)
Canada

Tarif fixe : 50 000 $ (dollars canadiens)

*frais proposés : 72 000 $ (dollars canadiens)

États-Unis

Frais progressifs (selon la transaction)Note de bas de page 3:

45 000 $ (dollars américains) – transactions évaluées à plus de 80,8 millions de dollars, mais de moins de 161,5 millions de dollars

125 000 $ (dollars américains) – transactions évaluées à 161,5 millions de dollars ou plus, mais de moins de 807,5 millions de dollars

280 000 $ (dollars américains) – transactions évaluées à 807,5 millions de dollars ou plus

Royaume-Uni

Frais progressifs (selon la valeur des revenus)Note de bas de page 4:

40 000 £ (livres sterling) – La valeur des recettes est de 20 millions de livres sterling ou moins

80 000 £ (livres sterling) – La valeur des recettes est de plus de 20 millions de livres sterling, mais moins que 70 millions de livres sterling

120 000 £ (livres sterling) – La valeur des recettes est de plus de 70 millions de livres sterling, mais moins que 120 millions de livres sterling

160 000 £ (livres sterling) – La valeur des recettes est de plus de 120 millions de livres sterling

Australie Tarif fixeNote de bas de page 5 : 25 000 $ (dollars australiens)
Allemagne Tarif variable (au cas par cas)Note de bas de page 6 :
En principe, le tarif ne dépassera pas 50 000 € (euros)

Les frais proposés s’harmonisent aussi avec les recommandations du Réseau international de la concurrence (RIC) voulant que les frais de dépôt des avis de fusion doivent être faciles à comprendre, déterminés facilement au moment du dépôt, facilement administrés et conformes au cadre législatif et stratégique de l’administration.

Normes de service

En vertu de la Loi sur les frais de service, les ministères et organismes fédéraux doivent établir des normes de rendement et présenter chaque année un rapport sur les frais. Le Bureau a des normes de service en place pour les examens des fusions depuis 1997 et rend compte de son rendement sur les examens des fusions à ISDE tous les ans. Actuellement, le Bureau classe les fusions selon deux niveaux de complexité : les fusions non complexes et les fusions complexes. Les normes de service pour les examens sont fondées sur la complexité des questions de concurrence soulevées par une fusion proposée. Les normes de service sont de 14 jours civils pour les cas non complexes et de 45 jours pour les cas complexes. Lorsque le Bureau émet une demande de renseignements supplémentaires (DRS), les normes de services sont de 30 jours après le moment où les parties se sont conformées à la DRS. En 2016-2017, le Bureau a respecté les normes de service dans 74 p. cent des cas complexes et dans 99 p. cent des cas non complexesNote de bas de page 7.

Les niveaux de complexité actuels des examens des fusions et les normes de service connexes ne devraient pas changer avec la présentation de cette proposition. Toutefois, le Bureau continuera d’envisager de mettre à jour la désignation des niveaux de complexité et les normes de service afin de mieux refléter la durée, le travail et les renseignements requis pour l’examen des fusions.

Remise des frais

La Loi sur les frais de service exige que les ministères et les organismes établissent un mécanisme de remise de frais lorsque les normes de services ne sont pas satisfaites. ISDE et le Conseil du Trésor élaborent actuellement des lignes directrices sur les remises.

Ajustement annuel des frais

La Loi sur les frais de service comprend une disposition sur l’ajustement des frais pour tenir compte de l’inflation. Au cours de chaque exercice financier, les frais seront augmentés en fonction de l’indice des prix à la consommation (IPC) sur 12 mois au Canada pour l’exercice financier précédent. Les frais de dépôt des avis de fusion ajustés seront publiés sur le site Web du Bureau chaque année.

Consultations avec les intervenants

La Loi sur le ministère de l’Industrie exige la tenue de consultations avec les intervenants à propos des frais proposés. Les intervenants seront invités à commenter la proposition sur les frais, laquelle sera publiée sur le site Web du Bureau pendant 30 jours. Le Bureau étudiera et considérera les commentaires sur les frais proposés et il examinera également l’analyse des coûts, l’approche des frais, les normes de service pour les examens des fusions ainsi que le processus d’établissement des frais. Le Bureau préparera également un résumé des consultations, lequel sera présenté au ministre.

Le Bureau sollicitera la contribution des intervenants, notamment les groupes de consommateurs et les associations de l’industrie des secteurs immobilier, pétrolier et gazier, de la fabrication, de l’alimentation, des télécommunications et de la vente au détail.

Prochaines étapes

À la suite des consultations, la rétroaction des intervenants sera examinée et prise en compte. Lorsqu’elle sera finalisée, la proposition sera présentée au ministre aux fins d’approbation, car celui-ci peut fixer les frais en vertu de la LMI. S’ils sont approuvés par le ministre, les nouveaux frais seront ensuite publiés dans la Gazette du Canada et seront renvoyés en permanence à un comité du Parlement aux fins d’examen. S’ils sont approuvés par le ministre, les nouveaux frais devraient entrer en vigueur le 1er avril 2018.

Le Guide du Bureau de la concurrence sur la tarification et les normes de service relatives aux fusions et aux services connexes sera mis à jour pour refléter les nouveaux frais et tout changement découlant de la Loi sur les frais de service. Les ajustements annuels apportés aux frais seront également publiés annuellement sur le site Web du Bureau.

Conclusion

Le présent document fait état des considérations soulevées par le Bureau dans sa proposition d’augmenter les frais de dépôt pour les examens des fusions. Le Bureau propose une mise à jour des frais conforme à la LFS et la LMI et a entrepris une analyse approfondie des coûts pour les frais proposés. Le Bureau sollicitera aussi la rétroaction des intervenants. Le Bureau croit que les fusions peuvent avoir des répercussions importantes sur l’économie et qu’une réglementation efficace des fusions peut aider à accroître et à maintenir la concurrence au Canada.

Annexe

Total Annual Notification & ARC Request Filings
Total annuel des avis et des demandes de CDP déposés
Total annuel des avis et des demandes de CDP déposés
2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16 2016-17
181 245 259 268 300 207 201 219 207 214 217 240 212 217
Date de modification :