Énoncé du Bureau de la concurrence concernant ses enquêtes sur First Air, Canadian North et Calm Air

OTTAWA, le 22 août 2017 — Aujourd’hui, le commissaire de la concurrence (le « commissaire ») a annoncé qu’il avait conclu des enquêtes relativement aux services de transport aérien de voyageurs et de fret dans le Nord du Canada au titre des articles de la Loi sur la concurrence (la « Loi ») relatifs aux fusions, à l’abus de position dominante et à l’aspect civil de la collaboration entre concurrents.Note de bas de page 1

Les enquêtes conclues par le commissaire portaient sur :

  1. une fusion entre First Air et Calm Air relativement aux services de transport aérien de voyageurs et de fret dans le Centre du Nunavut;
  2. un accord de partage de codes entre First Air et Canadian North relativement aux services de transport aérien de voyageurs et de fret sur 16 liaisons du Nord, y compris celle reliant Iqaluit et Ottawa;
  3. des allégations relatives à l’établissement de prix d’éviction à l’encontre de First Air et de Canadian North sur la liaison Iqaluit‑Ottawa.

Le présent énoncé résume l’analyse et les conclusions du Bureau de la concurrence (le « Bureau ») quant à ces enquêtes Note de bas de page 2.

Contexte : le transport aérien dans le Nord

Le Bureau est conscient du caractère unique des services de transport aérien et du rôle qu’ils jouent dans le Nord du Canada. Plus particulièrement, les services aériens dans le Nord constituent un important lien de transport entre les collectivités éloignées et les grandes villes. Ils jouent également un rôle important dans le développement économique, de même que dans l’approvisionnement en nourriture, en soins de santé ainsi qu’en d’autres biens et services dans ces collectivités.

La prestation de services aériens dans le Nord est unique en comparaison des autres régions du Canada parce que, par exemple :

  • Le climat dans le Nord comporte des conditions météorologiques qui posent des défis et qui sont imprévisibles. Cela peut occasionner un accroissement du nombre de vols annulés ou redirigés avec un court préavis;
  • Le Nord couvre de larges zones géographiques qui ne sont pas densément peuplées. Cela signifie que la demande peut être limitée;
  • Il y a moins de pistes en dur. Cela signifie que les transporteurs peuvent avoir besoin d’équipement spécialisé pour desservir de nombreuses destinations; et
  • Les entreprises en exploitation dans le Nord peuvent rencontrer des obstacles additionnels, tels que le coût élevé du carburant et les défis relatifs à la recherche et la rétention du personnel.

Au cours de ses enquêtes, le Bureau a été attentif à ces conditions d’exploitation. Toutefois, dans tous les cas, ses conclusions s’appuient sur la preuve recueillie et les critères juridiques prescrits par la Loi.

L’enquête sur la fusion de Calm Air et de First Air

Contexte

Avant juin 2015, First Air et Calm Air étaient les seuls fournisseurs de vols réguliers pour le transport de voyageurs et de fret dans la région centrale du Nunavut connue sous le nom de Kivalliq. Kivalliq comprend les collectivités suivantes : Arviat, Baker Lake, Chesterfield Inlet, Coral Harbour, Rankin Inlet, Repulse Bay, et Whale Cove (la « région de Kivalliq »).

Les deux transporteurs aériens offraient des services de vol à l’intérieur de la région et vers celle‑ci en employant un ensemble de grands avions à turbopropulseur et d’avions à réaction à couloir unique. Les vols étaient souvent organisés pour le transport à la fois de fret et de passagers.

Les réseaux respectifs de chacun des transporteurs aériens offraient des vols réguliers à l’intérieur de la région de Kivalliq, ainsi qu’entre la région de Kivalliq et les aéroports plaque-tournante du sud du Manitoba. Les services aériens constituent le principal mode de transport jusqu’aux collectivités de Kivalliq.

En juin 2015, First Air a mis fin à ses activités dans la région de Kivalliq. Le mois suivant, elle concluait un ensemble d’ententes avec Calm Air, notamment :

  • la vente à Calm Air des contrats de transport de passagers et de fret ainsi que le transfert d’autres actifs (y compris certains employés) qu’avait First Air dans la région de Kivalliq;
  • un accord de bail aux termes duquel Calm Air exploite présentement treize vols par semaine entre Winnipeg et Rankin Inlet en utilisant des avions appartenant à First Air; et
  • une entente de partage de codes aux termes de laquelle First Air pourrait vendre des sièges sur les vols de Calm Air à l’intérieur de la région de Kivalliq.

Analyse

Qu’est‑ce qu’un gain en efficience?

Les entreprises qui procèdent à une fusion peuvent accroître l’efficience de leurs activités, ce qui peut occasionner une diminution de leurs coûts. Les gains en efficience peuvent comprendre des économies liées à l’administration et aux activités rationalisées.

Le Bureau a analysé la fin du service de First Air à l’intérieur de la région de Kivalliq et ses ententes subséquentes de vente, de bail et de partage de codes avec Calm Air sous le régime des dispositions de la Loi relatives aux fusions. Ces dispositions permettent au commissaire de contester une fusion proposée s’il détermine que celle‑ci aura vraisemblablement pour effet d’empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence.

Pour en arriver à cette détermination, le commissaire peut prendre en considération divers facteurs, tels que :

  1. la mesure de la concurrence réelle restante dans un marché;
  2. les entraves à l’accès à un marché; et
  3. la déconfiture vraisemblable de l’entreprise de l’une ou des deux parties à la fusion.

La Loi prévoit également une exception relative à l’efficience (article 96). Elle introduit un aménagement dans lequel les gains vraisemblables en efficience d’une partie à la fusion sont comparés à ses effets anticoncurrentiels probables.

Lors de son examen de la fusion entre Calm Air et First Air (la « fusion »), le Bureau a communiqué avec les transporteurs aériens et a obtenu d’eux certains renseignements, notamment des documents opérationnels stratégiques ainsi que des états financiers au niveau des liaisons et des données sur la vente de billets. Le Bureau a également communiqué avec des tiers, tels des concurrents, des clients et divers représentants gouvernementaux concernant la concurrence dans les services de transport aérien dans le Nord ainsi que dans la région de Kivalliq.

Au cours de son examen, le Bureau a retenu les services de deux experts indépendants :

  • un expert économique qui a fourni une analyse et son opinion sur les effets concurrentiels vraisemblables de la fusion;
  • un spécialiste des finances qui a fourni une analyse et son opinion sur les gains potentiels en efficience résultant de la fusion ainsi que sur la viabilité financière des transporteurs aériens.

L’expert économique a réalisé une analyse empirique des données des transporteurs aériens relativement aux passagers et au fret. Cette analyse a permis de quantifier les effets anticoncurrentiels probables de la fusion ou la « perte sèche ». La perte sèche est la perte globale causée à l’économie pouvant résulter d’une fusion, et ce, en raison de l’augmentation des prix ou de la diminution de l’offre.

Lorsqu’il a analysé les effets concurrentiels de la fusion, le Bureau a aussi tenu compte de l’absence de fournisseurs concurrents de vols réguliers dans la région de Kivalliq, des défis posés par l’exploitation dans le Nord et des renseignements fournis par les intervenants.

Le spécialiste des finances a examiné les documents opérationnels stratégiques, les renseignements financiers et les données au niveau des liaisons provenant des transporteurs aériens pour analyser et quantifier les gains potentiels en efficience résultant de la fusion. Cette analyse a révélé que la fusion était susceptible de donner lieu à des gains importants en efficience. De plus, les gains en efficience de la fusion vont vraisemblablement surpasser de manière significative ses effets anticoncurrentiels. Le spécialiste des finances a également évalué la viabilité financière des transporteurs aériens avant la fusion.

Après avoir examiné la preuve, y compris les analyses d’expert, le Bureau a conclu qu’il n’y avait pas de fondement suffisant pour contester la fusion.

L’enquête sur l’accord de partage de codes entre First Air et Canadian North et sur les allégations relatives à l’établissement de prix d’éviction par ces sociétés

Le contexte

L’accord de partage de codes

Le 13 mai 2015, First Air et Canadian North ont annoncé qu’elles allaient conclure un accord de partage de codes (le « partage de codes ») pour la fourniture de services de transport aérien de passagers et de fret.

Un accord de partage de codes permet, pour un vol exploité par un transporteur aérien, que le vol soit commercialisé par un autre transporteur aérien sous son code de transporteur aérien et son numéro de vol. Bien que des variantes existent dans les accords spécifiques de partage de codes, un tel accord permet généralement à un transporteur aérien de vendre des sièges sur des vols exploités par un autre transporteur.

Le partage de codes entre First Air et Canadian North a été mis en place à la fin du mois de juillet 2015. Il couvrait 16 liaisons exploitées par les deux transporteurs aériens, y compris la liaison transarctique, la liaison Ottawa‑Iqaluit, la liaison Edmonton‑Yellowknife ainsi que certaines liaisons dans chacune des régions de Baffin, de Kitikmeot et de la vallée du Mackenzie. Le Bureau a examiné le partage de codes aux termes des dispositions civiles de la Loi relatives à la collaboration entre concurrents (article 90.1).

Au cours de son enquête sur le partage de codes, le Bureau a recueilli des renseignements de nombreux tiers, y compris des intervenants clés du secteur privé et du secteur public dans le Nord. Le Bureau a également reçu des renseignements de First Air et de Canadian North.

Les allégations relatives à l’établissement de prix d’éviction

En avril 2016, le Bureau a reçu des renseignements donnant à penser que First Air et Canadian North tentaient activement toutes les deux d’empêcher GoSarvaq, un nouveau fournisseur de services de transport aérien, d’exploiter des vols reliant Ottawa et Iqaluit, une des liaisons couvertes par le partage de codes. Il était allégué que First Air et Canadian North offraient des prix considérablement plus bas pour les passagers, pour des vols entre mai et août 2016 (la « vente de sièges ») pour éliminer GoSarvaq. Le 6 mai 2016, GoSarvaq a annoncé qu’elle mettrait fin à ses activités.

Ces allégations d’établissement de prix d’éviction ont été examinées au titre de la disposition de la Loi relative à l’abus de position dominante (article 79). L’établissement de prix d’éviction est le fait pour une entreprise d’établir des prix inférieurs au coût pendant une période suffisamment longue pour éliminer, discipliner, ou dissuader l’entrée d’un concurrent dans le marché. Cela implique que l’on s’attend à ce que la société soit en mesure de récupérer ses pertes plus tard, en haussant les prix à nouveau.

En octobre 2016, le Bureau a obtenu de la Cour fédérale des ordonnances au titre de l’article 11 de la Loi afin de recueillir des renseignements additionnels de First Air et de Canadian North. Pour apprécier les renseignements qu’il faudrait solliciter dans les ordonnances relatives à l’article 11, le Bureau a consulté un spécialiste externe des finances. Le Bureau a reçu des renseignements financiers détaillés, des communications au sein des transporteurs aériens et entre eux ainsi que d’autres documents stratégiques et opérationnels.

Analyse

L’accord de partage de codes

Peu de temps après la délivrance des ordonnances relatives à l’article 11, First Air a informé le Bureau qu’elle mettrait fin au partage de codes le 16 mai 2017.

Le 16 mai 2017, le Bureau a reçu la confirmation que le partage de codes entre les deux transporteurs aériens était terminé. Cette confirmation répondait aux préoccupations du Bureau quant au partage de codes et, de ce fait, le Bureau a clos son enquête sur les effets anticoncurrentiels potentiels du partage de codes.

Les allégations relatives à l’établissement de prix d’éviction

Le Bureau a alors concentré ses efforts sur la question de savoir si First Air et Canadian North s’étaient livrées à l’établissement de prix d’éviction, en contravention de la Loi (article 79). L’établissement de prix d’éviction met en jeu un critère à trois volets :

  1. les transporteurs aériens avaient‑ils un pouvoir de marché, ou une position dominante, relativement aux liaisons pertinentes?
  2. les transporteurs aériens se sont‑ils livrés ou se livrent‑ils à une pratique d’agissements anticoncurrentiels (le cas échéant, se sont‑ils livrés à l’établissement de prix d’éviction)?
  3. cette conduite a‑t‑elle eu, a‑t‑elle ou aura‑t‑elle vraisemblablement pour effet d’empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence?

Le Bureau a conclu que First Air et Canadian North avaient une position dominante sur la liaison Iqaluit-Ottawa. Il a conclu que les barrières à l’entrée dans le marché des services de transport aérien au Nunavut sont grandes et relativement distinctes de celles que l’on trouve dans d’autres marchés de transport aérien. De plus, il a été conclu que le segment faisant la liaison entre Ottawa et Iqaluit est une porte d’entrée importante vers les collectivités du Nord.

Pour répondre à la question de savoir s’il y a eu établissement de prix d’éviction pour les besoins du deuxième volet du critère, le Bureau cherche à déterminer si une entreprise établit délibérément le prix de produits ou de services en deçà d’une mesure pertinente des coûts. L’entreprise subirait des pertes sur la vente de produits dans les marchés pendant une période suffisamment longue pour éliminer, discipliner ou dissuader l’entrée ou l’expansion d’une entreprise concurrente. Dans ce cas, on s’attend à ce que l’entreprise se livrant à la conduite d’éviction alléguée récupère éventuellement ses pertes en chargeant des prix plus élevés que ceux qu’elle chargerait normalement, en l’absence de la conduite alléguée.

Le Bureau a appliqué le critère des coûts évitables, en conformité avec l’approche adoptée dans Commissaire de la concurrence c. Air Canada. Les coûts évitables représentent les coûts qui ne seraient pas engagés si le transporteur aérien ne faisait pas voler un avion. Le Bureau a examiné la question de savoir si le revenu généré par les transporteurs aériens à partir de l’offre de vols entre Iqaluit et Ottawa suffisait pour couvrir le coût évitable moyen pour offrir le service. Le Bureau a tenu compte du revenu provenant tant des sièges de passagers que des services de fret.

Le Bureau a tiré la conclusion que les revenus générés n’étaient pas constamment en dessous de la moyenne des coûts évitables liés à l’exploitation de vols au cours de la période durant laquelle les tarifs d’éviction allégués étaient offerts. Le Bureau n’a trouvé aucun élément de preuve démontrant que les transporteurs aériens en place coordonnaient les prix pendant cette même période ou en dehors de celle‑ci.

Toutefois, le Bureau a trouvé des éléments de preuve donnant à penser que GoSarvaq était perçue comme une menace et que des actes délibérés, tout en ne contrevenant pas à la Loi, avaient été posés dans le but de répondre à son entrée annoncée dans le marché.

Au cours de son examen, le Bureau a également découvert que les transporteurs aériens en place détenaient certains contrats gouvernementaux aux termes desquels ils étaient tenus d’exploiter un certain nombre de vols sur une variété de liaisons et de fournir des services de transport aérien à des taux fixes. Le Bureau reconnaît que ce type de contrats est essentiel dans le Nord afin de garantir un accès universel aux établissements médicaux pour les collectivités éloignées, et les transporteurs aériens peuvent compter sur les revenus provenant de ces contrats pour exploiter des vols rentables sur certaines liaisons.

Bien que le Bureau soit d’avis que les promotions faites par First Air et Canadian North, à la source des allégations de prix d’éviction, ont vraisemblablement eu un impact sur les plans d’entrée de GoSarvaq, le Bureau n’a pas trouvé suffisamment d’éléments de preuve pour conclure qu’il s’agissait d’agissements anticoncurrentiels comme l’exige la Loi et l’a établi la jurisprudence. Par conséquent, le Bureau a clos son enquête sur la conduite de First Air et de Canadian North.

Conclusion

Le Bureau est conscient de l’importance des services de transport aérien, en particulier pour les collectivités du Nord, où il peut ne pas y avoir d’option de rechange en matière de transport. Si le commissaire détermine qu’une conduite adoptée par des transporteurs ayant des activités dans le Nord est anticoncurrentielle, au sens de la Loi, il n’hésitera pas à prendre les mesures appropriées. De même, si le commissaire détermine qu’une consolidation ou une coopération future entre les transporteurs aériens desservant le Nord a pour effet d’empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence, il n’hésitera pas à prendre les mesures appropriées.

Le Bureau de la concurrence, en tant qu’organisme d’application de la loi indépendant, veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et novateur.

Le présent énoncé de position n’est pas un document juridique. Les conclusions du Bureau, telles qu’elles y sont exposées, ne constituent ni des conclusions de fait ni de droit ayant subi l’épreuve d’un tribunal administratif ou judiciaire. Qui plus est, ces conclusions ne sauraient indiquer que telle ou telle partie s’est livrée à un comportement illégal.

Cependant, afin de renforcer la transparence et la communication avec les intervenants, le Bureau peut publier dans des énoncés de position les résultats de certains de ses examens de fusions et de ses enquêtes menés en vertu de la Loi sur la concurrence. Dans le cas de l’examen d’une fusion, l’énoncé de position donnera un aperçu de l’analyse de la transaction proposée et en résumera les principales constatations. Dans le cas d’une enquête, il présentera le sommaire des résultats. Le lecteur se doit d’interpréter les énoncés de position avec discernement. Les décisions liées à l’application de la loi sont prises au cas par cas, et les conclusions exposées ici ne se rapportent qu’au cas dont il est question et ne lient aucunement le commissaire de la concurrence.


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