Promouvoir une saine concurrence dans l'industrie de la restauration et de la restauration mobile

Le Bureau de la concurrence encourage les municipalités à revoir leurs règlements visant la restauration mobile

Il est midi. Vous n'avez pas eu le temps de préparer votre casse-croûte ce matin avant de partir pour le bureau, et vous cherchez des options de repas rapides et pratiques. Cela vous dit quelque chose? Beaucoup de personnes sont dans la même situation. Environ 60 % des Canadiens mangent ailleurs qu'à la maison au moins une fois par semaine.

La forte demande et les préférences en constante évolution des consommateurs quant à des aliments pratiques et diversifiés ont stimulé le mouvement des camions de cuisine de rue (aussi appelés camions-restaurants), qui a gagné en popularité au cours de la dernière décennie dans bon nombre de centres urbains des États-Unis et a également effectué une importante percée au Canada.

Les consommateurs canadiens ont adopté rapidement et avec enthousiasme ce mouvement, mais la réponse des municipalités et des restaurateurs ayant pignon sur rue n'a pas toujours été aussi accueillante. Les règlements municipaux restreignent souvent les emplacements où les camions de cuisine de rue peuvent s'installer, leur nombre d'heures d'activité continues et le nombre de restaurateurs de rue autorisés dans un secteur donné. Ces règlements peuvent répondre à un désir légitime de planification urbaine ou à d'autres objectifs stratégiques, mais certaines restrictions semblent dépasser les limites nécessaires. Les restrictions imposées aux camions de cuisine de rue quant à leur capacité de livrer concurrence dans le secteur des services d'alimentation peuvent réduire les choix des consommateurs et réprimer l'innovation.

De nombreuses municipalités canadiennes ont amélioré l'accès au marché de la restauration mobile au cours des récentes années; toutefois, il reste encore de la place pour le progrès. Pour trouver l'équilibre réglementaire approprié, les municipalités doivent adopter une approche fondée sur les données probantes, s'inspirer des pratiques exemplaires émergentes et évaluer les avantages liés à de nouvelles formes de concurrence. Plus précisément, les municipalités pourraient essayer d'égaliser les règles du jeu entre les restaurants ayant pignon sur rue et les camions-restaurants, et éviter d'imposer une réglementation aux restaurateurs de rue qui nuira, de façon disproportionnée, à leur capacité de rivaliser avec les restaurants. Comme il est précisé ci-dessous, les données recueillies laissent entendre que les deux modèles pourraient coexister avec succès sur le marché.

Résurgence des services de restauration mobile

D'aucuns attribuent le crédit de la résurgence des camions-restaurants au lancement, en 2008 à Los Angeles, du camion-restaurant Kogi [en anglais seulement]. Kogi a révolutionné l'industrie figé de la restauration mobile, qui offrait principalement des produits alimentaires de base, comme des hot-dogs et des frites, en tirant parti des médias sociaux pour stimuler la demande pour sa cuisine fusion coréenne-mexicaine novatrice. La demande des consommateurs pour ce nouveau type de cuisine mobile s'est avérée si importante que Kogi a réalisé des ventes annuelles se chiffrant à plus de 2 millions de dollars américains au cours de sa première année d'activité. Ce succès a inspiré d'autres entrepreneurs et de jeunes chefs, qui se sont dotés de camions-restaurants offrant des repas de type gourmet à des prix plus bas que ceux offerts par les restaurants traditionnels, attirant souvent une clientèle plus jeune. Aujourd'hui, l'ensemble de l'industrie de la restauration mobile génère des revenus annuels de plus de 2 milliards de dollars américains [en anglais seulement].

Cette tendance s'est promptement dirigée vers le Canada. Selon IBISWorld [en anglais seulement], plus de 2 220 restaurateurs de rue au Canada devraient réaliser des revenus annuels de plus de 300 millions de dollars canadiens en 2017.

Avantages de la restauration mobile

Des études de l'Institute for Justice [en anglais seulement] des États-Unis et de la ville de Portland [en anglais seulement]indiquent que la cuisine de rue offre de nombreux avantages aux résidents locaux, dont un rehaussement du dynamisme et de la sécurité des rues (avec plus de « témoins »), des environnements conçus pour les piétons, une interaction accrue entre voisins, des options de menus pratiques et à prix abordable, ainsi que des occasions d'emploi. La cuisine de rue peut également contribuer à offrir des services dans certains secteurs moins bien desservis par les restaurants et avoir une incidence positive sur d'autres entreprises fixes en attirant les clients dans un secteur particulier.

Il y a longtemps que la mauvaise réputation qui entourait la sécurité des aliments dans les camions de cuisine de rue est chose du passé. En effet, des données exhaustives [en anglais seulement] illustrent que la qualité de la nourriture offerte par les restaurateurs de rue est égale, voire supérieure, à celle offerte par les restaurants en ce qui a trait aux indicateurs de salubrité aux États-Unis.

Les entraves moindres à l'établissement de services de restauration mobile (p. ex. coûts de démarrage peu élevés) rendent ce modèle commercial plus accessible aux entrepreneurs de la classe moyenne, aux nouveaux Canadiens et aux chefs en herbe.

Écart important entre les différents règlements visant la restauration mobile au Canada

Le Bureau de la concurrence a analysé une tranche des règlements qui s'appliquent à la restauration mobile au Canada; une importante variation se révèle, dont l'interdiction totale des camions-restaurants (p. ex. à Gatineau) et les nombreuses restrictions qui vont au-delà de celles s'appliquant aux restaurants traditionnels ayant pignon sur rue.

Le Bureau est conscient que les organismes de réglementation doivent concilier les considérations en matière de concurrence et d'autres objectifs stratégiques importants. Pour les municipalités, ces objectifs peuvent inclure des considérations importantes telles que les exigences en matière de santé et de sécurité, ainsi que la réduction de la circulation et du bruit. Toutefois, tel qu'il est mentionné dans Le défenseur de la concurrence de 2016 concernant un juste équilibre entre la réglementation et la concurrence, la réglementation doit être régulièrement revue pour s'assurer qu'elle est basée sur les données factuelles les plus pertinentes possible et qu'elle n'est pas plus restrictive qu'il ne le faut pour atteindre les objectifs stratégiques légitimes.

Le Bureau a examiné de plus près la réglementation imposée aux services de restauration mobile qui va au-delà de celle appliquée aux restaurants qui ont pignon sur rue.

Tableau 1. Restrictions imposées aux camions de cuisine de rue dans les grandes villes canadiennes

Catégories

Exemples

Zones restreintes
  • Calgary : camions-restaurants ambulants interdits dans plusieurs rues du centre-ville.
  • Montréal : 13 des 19 arrondissements n'autorisent pas les camions-restaurants actuellement.
  • Vancouver : camions-restaurants ambulants exclus de l'ensemble du centre-ville.
Exigences relatives à la proximité (distance minimale entre les restaurateurs de rue et les restaurants ayant pignon sur rue)
  • Vancouver : 100 mètres (distance jusqu'aux établissements servant de la nourriture similaire)
  • Ottawa : 46 mètres
  • Toronto : 30 mètres
Durée
  • Toronto : maximum de cinq heures continues
Limites quant au nombre de restaurateurs de rue
  • Toronto : maximum de deux camions-restaurants par pâté de maisons
  • Montréal : 25 emplacements désignés (aucune possibilité de déplacement)
Mécanisme d'opposition, par les entreprises locales, aux services de restauration mobile
  • Les zones d'amélioration commerciale de certaines villes (p. ex. Calgary, Toronto) ont la capacité de recommander ou d'exiger des zones restreintes.
Exigence d'être propriétaire ou associé d'une « cuisine de production » (souvent un restaurant ayant pignon sur rue ou un traiteur)
  • Montréal
  • Québec (projet pilote)
Comités de sélection (déterminent quel demandeur se verra octroyer un permis d'après divers critères : diversité, qualité, etc.)
  • Montréal
  • Ottawa

Incidence de la réglementation dans le domaine de la restauration mobile

Nombreux sont ceux qui pensent à Chicago comme étude de cas pour expliquer comment une réglementation accablante peut nuire à la compétitivité dans le domaine de la restauration mobile (p. ex. Institut économique de Montréal). À Chicago, les restaurateurs de rue ne peuvent mener leurs activités dans un emplacement donné que pour un maximum de deux heures, et il ne leur est pas permis d'offrir leurs services à moins de 60 mètres d'une entreprise qui vend de la nourriture (y compris les dépanneurs et les pharmacies), sous peine d'une amende de 2 000 dollars. Cette réglementation a des conséquences pour les résidents, les clients et la ville. Depuis son introduction en 2012, la réglementation a contribué à une diminution estimée de 50 % [en anglais seulement] du nombre de camions-restaurants dans la région de Chicago. Selon le Illinois Policy Institute [en anglais seulement], la libéralisation de l'industrie pourrait ajouter 6 435 emplois de plus, accroître les ventes annuelles des entreprises de Chicago – qui passeraient de 120 millions de dollars à 160 millions de dollars – et faire passer de 2,1 millions de dollars à 8,5 millions de dollars les revenus découlant des taxes de vente locales.

Au Canada, nous avons déjà pu constater avec quelle rapidité ces avantages peuvent s'accumuler lorsque les règlements visant la restauration mobile sont allégés. Bien qu'il y ait encore beaucoup à faire pour réduire les exigences, Vancouver et Toronto sont deux exemples de municipalités qui ont connu une croissance rapide de la cuisine de rue. À Vancouver [en anglais seulement], le nombre de restaurateurs de rue s'est accru, passant de 17 pendant le projet pilote en 2010 à plus de 100. En 2013, Vancouver a été élue troisième ville d'Amérique du Nord pour la qualité de sa cuisine de rue par le Travel & Escape Magazine. Toronto a également assisté à une augmentation importante des camions-restaurants lorsque la ville a modifié ses règlements en 2015, réduisant de 50 mètres à 30 mètres l'exigence relative à la proximité et en faisant passer de trois à cinq le nombre maximal d'heures continues d'exploitation d'un camion-restaurant dans un emplacement précis. En effet, le nombre de permis octroyés aux camions-restaurants à Toronto a augmenté de 400 % de 2014 à 2016 [en anglais seulement] (de 14 à 56 camions-restaurants).

La restauration mobile livre-t-elle une concurrence déloyale aux restaurants ayant pignon sur rue?

Les critiques des services de restauration mobile, parmi lesquels figurent les associations et les propriétaires de restaurants (p. ex. l'Ontario Restaurant, Motel and Hotel Association [en anglais seulement] et l'Association des restaurateurs du Québec), ont déclaré que la restauration mobile fait une concurrence « déloyale » aux restaurants ayant pignon sur rue, car ces derniers doivent payer des frais d'exploitation élevés (p. ex. loyer dans les centres-villes et frais de démarrage élevés). Ils affirment qu'une réglementation stricte doit être mise en place pour éviter la concurrence directe entre les restaurants et les services de restauration mobile. Quant aux partisans des services de restauration mobile, ils recommandent d'éviter une réglementation qui imposerait des limites excessives à la concurrence dans ce secteur (p. ex. l'Institut économique de Montréal, « The Toronto food truck debate: More competition or legislated cartel? » [en anglais seulement]).

De façon générale, le Bureau ne voit pas la concurrence des modèles commerciaux à faible coût comme étant déloyale ou quelque chose que les organismes de réglementation devraient chercher à décourager (voir l'encadré à droite). De toute façon, le Bureau n'a trouvé aucune preuve indiquant des répercussions négatives des services de restauration mobile sur les affaires des restaurants ayant pignon sur rue. Plutôt que d'être une concurrence « déloyale », l'affrontement entre la restauration mobile et les restaurants ayant pignon sur rue reflète deux modèles d'affaires différents qui représentent différents niveaux d'investissement et de services.

Comprendre la Loi sur la concurrence : qu’entend-on par concurrence « déloyale »?

Bien que l’expression « concurrence déloyale » ne soit pas définie aux termes de la Loi sur la concurrence, la Loi proscrit des agissements qualifiés d’anticoncurrentiels, comme :

  1. lorsqu’une entreprise dominante adopte un comportement visant à éliminer ou à mettre au pas un concurrent ou encore à dissuader tout nouveau concurrent d’entrer dans le marché (p. ex. prix d’éviction);
  2. des pratiques commerciales trompeuses (p. ex. faire de fausses déclarations sur le rendement afin de gagner un avantage sur le marché);
  3. convenir avec un concurrent de fixer les prix ou une part du marché. Le simple fait d’avoir des frais de démarrage moindres ou des coûts d’exploitation plus faibles ne constitue pas un agissement anticoncurrentiel.

En réponse à cette préoccupation, les villes ont souvent imposé des exigences d'exploitation rigoureuses aux camions de cuisine de rue, comme des exigences relatives à la proximité et des limites quant au nombre de camions dans un secteur donné, comme il est précisé dans le tableau 1 ci-dessus.

Les services de restauration mobile peuvent effectivement livrer concurrence à certains restaurants à un degré superficiel, mais les deux catégories sont différentes sous plusieurs aspects. Contrairement aux camions de cuisine de rue, les restaurants offrent un emplacement fixe à l'abri des intempéries où les invités peuvent s'asseoir, recevoir des services personnalisés, déguster des boissons alcoolisées et profiter d'autres avantages (musique, toilettes, etc.). L'expérience offerte par les restaurants haut de gamme ne peut être reproduite par les services de restauration mobile.

En fait, il appert que la restauration mobile stimule la demande dans le marché de la restauration en attirant de nouveaux clients qui n'auraient probablement pas acheté de nourriture si les camions de cuisine de rue n'avaient pas été présents. D'ailleurs, selon le Bureau of Labor Statistics des États-Unis et comme il a été fait mention dans The Economist [en anglais seulement], les comtés américains dont la croissance a été la plus forte en ce qui a trait aux cantines et comptoirs mobiles ont également connu la croissance la plus rapide en ce qui a trait aux entreprises de restauration et de services de traiteur.

Une réglementation restrictive peut ajouter à la difficulté de livrer concurrence, mais des pratiques exemplaires se dégagent

Le Bureau recommande que les autorités de réglementation revoient leurs règlements actuels en se fondant sur les pratiques exemplaires, les éléments de preuve et les recommandations indiquées ci-dessous :

Exigences relatives à la proximité

Les municipalités devraient envisager une réduction ou une élimination des exigences en matière de proximité afin de promouvoir la compétitivité entre les fournisseurs de services d'alimentation et d'offrir aux consommateurs un plus grand choix. Le Bureau n'a trouvé aucun élément de preuve clair montrant que des exigences strictes relatives à la proximité sont nécessaires. Si des exigences relatives à la proximité sont envisagées, le Bureau recommande que les municipalités les limitent le plus possible afin de protéger uniquement les éléments « au cœur » de la vie commerciale des restaurants (p. ex. empêcher les restaurants d'être visibles à partir de la rue ou entraver des caractéristiques uniques comme une vue panoramique).

Zones restreintes

Les municipalités devraient envisager de restreindre l'endroit où les camions de cuisine de rue peuvent faire des affaires seulement s'il existe une raison légitime de le faire. Le Bureau reconnaît que plusieurs questions stratégiques entrent en jeu lorsqu'il est question de décisions en matière de zonage municipal (p. ex. gestion du trafic, disponibilité d'espaces de stationnement, préoccupations face au bruit, etc.), mais on ne devrait aucunement empêcher les camions-restaurants de faire des affaires dans des quartiers ou des centres commerciaux où des restaurateurs ont déjà pignon sur rue. Si la congestion est un problème, les municipalités pourraient envisager la mise en œuvre de mesures ciblées dans des zones congestionnées spécifiques (p. ex. nombre maximal de camions-restaurants par pâté de maisons). Les espaces désignés offrent aussi un modèle qui a fait ses preuves, tant et aussi longtemps qu'il existe un nombre suffisant d'espaces disponibles pour les commerçants.

Comités de sélection / limites quant au nombre de restaurateurs de rue

Les municipalités devraient laisser le marché élire les « gagnants économiques » au lieu d'imposer des limites quant au nombre de restaurateurs ou prévoir des comités de sélection qui trieront les demandes. Dans le cas des restaurants ayant pignon sur rue, les clients « choisissent » habituellement les gagnants. Cela ne devrait pas être différent pour ce qui est des camions de cuisine de rue. Alors que certaines municipalités, comme la ville de Québec, limitent le nombre de restaurants dans certains quartiers, les limites imposées pour les camions-restaurants ne devraient pas être plus importantes. Des exigences claires en ce qui a trait à l'exploitation devraient être suffisantes pour assurer la sécurité des activités de restauration mobile. Le marché dictera le nombre optimal de restaurateurs de rue. Les processus de sélection pourraient gêner artificiellement les occasions d'affaires en imposant des critères superficiels de sélection, ce qui pourrait mener à des possibilités de parti pris (p. ex. si des représentants du milieu de la restauration siègent au comité).

Limites quant aux heures d'exploitation

Les municipalités devraient déterminer si les contraintes liées aux heures d'exploitation sont en place pour un motif légitime (p. ex. santé et sécurité). La limitation des heures d'exploitation pourrait favoriser un certain type de restaurateur de rue par rapport à un autre et restreindre le choix des consommateurs. Le Bureau n'a trouvé aucun élément de preuve qui justifie la limitation des heures d'exploitation.

En outre, le Bureau remarque qu'il existe toute une variété de frais applicables aux restaurateurs de rue, allant d'un permis annuel d'exploitation de 350 $ pour la ville de Montréal (frais de stationnement en sus à l'emplacement désigné, soit des frais supplémentaires quotidiens de 10 $ à 40 $) à un permis de 500 $ l'heure pour la ville de Campbellton, au Nouveau-Brunswick [en anglais seulement]. Le Bureau n'est pas en mesure de déterminer si les frais imposés par les municipalités sont justifiés; toutefois, il recommande que les frais soient appuyés par une justification bien étayée et qu'ils tiennent compte des prix du marché actuels pour utilisation par le public (p. ex. les frais imposés pour un emplacement désigné dans une rue donnée pourraient correspondre à ceux d'un espace de stationnement pour cette même rue). Le Bureau ne recommande pas de frais excessifs qui préservent « artificiellement » la part de marché des restaurants.

Le Bureau invite les municipalités à revoir leur réglementation en se fondant sur les meilleures données probantes disponibles

En réponse à la croissance des services de restauration mobile, bon nombre de municipalités envisagent de modifier leurs règlements ou ont adopté des règlements à cet égard au cours des dernières années. Les municipalités sont mieux placées pour élaborer une réglementation qui reflète leurs objectifs stratégiques uniques et leur contexte local, mais le Bureau invite tout de même les municipalités à revoir leur réglementation en se fondant sur les pratiques exemplaires énumérées ci-dessus et sur les meilleures données probantes disponibles.

Même si l'analyse du Bureau n'est pas directement axée sur les règlements applicables aux restaurants, les municipalités devraient également songer à examiner ces règlements pour déterminer si ces derniers permettent toujours de répondre aux objectifs stratégiques légitimes et s'il y aurait lieu d'alléger la réglementation. 

Une réglementation renouvelée et souple pourrait offrir plus de choix aux Canadiens qui, peu importe l'heure, veulent casser la croûte.

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