Mémoire du Bureau de la concurrence présenté dans le cadre de la table ronde du Comité de la concurrence de l’OCDE concernant les méthodologies pour réaliser des études de marché

Le 4 mai 2017

1. Introduction et contexte des études de marché au Canada

Le Bureau de la concurrence du Canada (le « Bureau ») est heureux de déposer ce mémoire dans le cadre de la table ronde du groupe de travail no 3 du Comité de la concurrence de l’OCDE portant sur les méthodologies pour réaliser des études de marché. Le Bureau, qui est dirigé par le commissaire de la concurrence (le « commissaire »), est un organisme d’application de la loi indépendant chargé d’assurer et de contrôler l’application de la Loi sur la concurrence (la « Loi »)Note de bas de page 1 ainsi que d’autres lois. Dans le cadre de son mandat, le Bureau participe à un large éventail d’activités afin de faire connaître et de promouvoir les avantages d’un marché concurrentiel.

Les études de marché sont au nombre des véhicules à l’aide desquels le Bureau encourage une plus grande concurrenceNote de bas de page 2. Alors qu’avec d’autres formes de promotion, comme la participation à des instances ou à des consultations réglementaires, le Bureau peut devoir se limiter à donner des conseils sur un petit nombre de questions précises, les études de marché lui permettent d’adopter une approche plus globale afin d’analyser les industries dans « l’optique de la concurrence » et de réaliser des projets de son propre chef. Les études peuvent donner des résultats très variés, comme inciter les gouvernements et les organismes de réglementation à prendre des moyens directs pour diminuer les obstacles réglementaires, ou encore servir d’outils de persuasion afin d’amener les industries à modifier volontairement leurs pratiques commerciales de manière à accroître la concurrence. Les études de marché sont donc un outil efficace pour les différents intervenants, dont les décideurs, les acteurs de l’industrie et les consommateurs. Les études de marché peuvent également apporter des perspectives au Bureau qui l’aideront à prendre de meilleures décisions liées à l’application de la loiNote de bas de page 3.

Cela dit, le contexte législatif du Bureau en ce qui concerne les études de marché est unique. Bien que la Loi confère au commissaire le pouvoir exprès de comparaître devant des conseils, des commissions et d’autres organismes de réglementation fédéraux et provinciaux afin de promouvoir la concurrenceNote de bas de page 4, il n’y a pas de disposition qui autorise le Bureau à entreprendre des études de marché. Lorsqu’il réalise des études de marché, le commissaire agit plutôt dans le cadre de ses responsabilités générales en matière d’assurance et de contrôle de l’application en vertu de la LoiNote de bas de page 5. Certaines parties privées ne sont pas d’accord pour dire que la réalisation d’études de marché relève des responsabilités du commissaire. Ce manque de certitude quant aux compétences a, en quelque sorte, porté ombrage au recours du Bureau à des études de marché en certaines occasions, et il contraste avec plusieurs autres organismes de concurrence dans le monde qui ont expressément l’autorité juridique pour mener des études de marchéNote de bas de page 6.

En outre, le Bureau n’a pas de pouvoirs officiels pour obliger des parties à divulguer des renseignements pour des études de marché ou pour d’autres projets de promotion de la concurrence. Au lieu de cela, le Bureau se fie principalement à l’information accessible au public ainsi qu’aux renseignements qui sont fournis volontairement par les acteurs du marché, les organismes de réglementation et les autres intervenants.

En 2008, un rapport du Groupe d’étude sur les politiques en matière de concurrence (le « rapport Wilson » reconnaissait que « [l]es pouvoirs officiels de promotion du Bureau sont limités » et il en est venu à la conclusion que l’absence d’un processus continu officiel pour faire la promotion de la concurrence, y compris des études de marché, constituait « la lacune la plus importante dans la politique canadienne en matière de concurrence »Note de bas de page 7. En 2015, l’OCDE a indiqué que le cadre concurrentiel du Canada pourrait être renforcé en confiant au Bureau des pouvoirs accrus en matière de promotion de la concurrence, y compris des pouvoirs officiels pour entreprendre des études de marchéNote de bas de page 8.

Malgré ces défis courants, le Bureau continue de faire des études de marchéNote de bas de page 9 de temps à autre à l’intérieur de son cadre existant, lorsque l’occasion s’y prête. Le reste de cette présentation explique les méthodologies employées par le Bureau pour mener ces études de marché à la lumière de son cadre juridique particulierNote de bas de page 10. Cette présentation est organisée de la façon suivante :

  • La section 2 décrit les méthodologies et les processus généraux pour les études de marché;
  • La section 3 compare et met en contraste les méthodologies employées dans les deux études de marché les plus récentes du Bureau, qui étaient centrées sur l’industrie du propane et le secteur des services financiers, afin de montrer comment les méthodologies pour les études de marché peuvent varier grandement en fonction d’un éventail de facteurs.

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2. Méthodologie générale pour les études de marché

Le Bureau suit généralement quelques étapes courantes au moment de planifier et de mettre en œuvre ses études de marché. Voici les étapes :

2.1 Sélection et établissement de la portée du projet

Comme les études de marché sont généralement des projets exigeants en termes de ressources, le Bureau choisit et établit la portée de ses études de marché avec soin. Lorsqu’il y a une violation claire de la Loi ou des lois qui s’y rattachent, le Bureau préférera généralement prendre une mesure d’application de la loi afin de corriger la situation directement. De plus, lorsque les déficiences du marché ou les restrictions réglementaires dans un secteur sont étroites ou bien comprises, il peut s’avérer plus efficient et plus efficace de communiquer directement avec les organismes de réglementation de manière officielle ou officieuse afin de discuter des modifications possibles qui pourraient être profitables pour la concurrence.

Le Bureau a recours à des sources variées afin de déterminer les sujets possibles pour les études de marché, notamment :

  • la rétroaction d’acteurs du domaine, notamment des membres de la communauté juridique et du milieu des affaires, des groupes de consommateurs, des universitaires et d’autres intervenantsNote de bas de page 11;
  • les plaintes adressées au Bureau ou les questions examinées par les directions générales chargées de l’application de la loi du Bureau qui semblent indiquer des problèmes de concurrence persistants dans une industrie ou un marché, mais qui ne se prêtent pas à une mesure d’application de la loi;
  • les problèmes de concurrence qui sont soulevés dans des discussions sur les politiques publiques, dans des reportages des médias ou dans le cadre de travaux qui sont accomplis par d’autres organismes de concurrence;
  • les demandes des gouvernements, des décideurs ou des organismes de réglementation;
  • les enjeux en matière de concurrence qui sont liés aux priorités gouvernementales.

Lorsqu’on a déterminé un sujet possible pour une étude de marché, les agents dans l’unité de promotion du Bureau procéderont généralement à une recherche préliminaire de base sur le sujet visant notamment à déterminer : la structure du marché, la réglementation pertinente, les principaux acteurs du marché, la taille et l’importance de l’industrie, les activités antérieures du Bureau dans le secteur ainsi que les problèmes de concurrence possibles. Si l’on détermine, après cette recherche initiale, qu’il est préférable d’aborder le sujet à l’aide d’une étude de marché plutôt qu’au moyen d’une mesure d’application de la loi ou d’un autre type de projet de promotion, les renseignements sont consolidés sous la forme d’une proposition d’étude de marché interne.

Au cours de la rédaction d’une proposition d’étude de marché, l’unité de promotion relèvera les enjeux de concurrence susceptibles d’être examinés dans l’étude qui pourraient jeter les fondements des recommandations potentielles. Comme les industries sont souvent définies au sens large et comme elles peuvent comporter plusieurs marchés et règlements différents, se concentrer sur les domaines et les particularités les plus pertinents de l’industrie où il pourrait y avoir des problèmes de concurrence est une étape importante pour établir adéquatement la portée d’une étude de marché. Cette étape aide à faire en sorte que la taille de l’étude demeure gérable tout en abordant les questions qui bénéficieraient le plus des conseils et du savoir‑faire du Bureau.

Chaque proposition d’étude de marché est soumise à un processus de triage par l’unité de promotion afin de déterminer si le Bureau doit procéder à une étude. Les critères de triage pour les projets de promotion de la concurrence, y compris les études de marché, sont décrits dans le Cadre d’action pour la concurrence et la conformité du BureauNote de bas de page 12. Ils comportent les questions suivantes :

  • Existe‑t‑il une tribune utile pour présenter les constatations du Bureau, et l’intérêt du public à l’égard de cette question est‑il élevé? Un projet est plus susceptible de porter des fruits lorsque les organismes de réglementation ou les décideurs ont exprimé leurs inquiétudes à l’égard d’un secteur ou d’un enjeu particulier et lorsqu’ils songent à évaluer ou à changer leurs règles. Sans cet intérêt, les conseils du Bureau risquent de ne pas être mis en pratique si les organismes de réglementation sont à l’aise avec le « statu quo ». Les constatations du Bureau sont également susceptibles d’avoir plus de poids auprès des organismes de réglementation ou des décideurs si le niveau d’intérêt de la population pour les questions étudiées est élevé.
  • Le Bureau apportera‑t‑il des arguments uniques, différents de ceux présentés par d’autres? Les questions qui touchent aux politiques et aux règlements sont souvent débattues par les intervenants qui ont des intérêts commerciaux ou privés. Malgré la vaste expertise du Bureau pour évaluer les effets que les changements réglementaires ou structuraux peuvent avoir sur la concurrence, dans certains cas qui mettent des parties évoluées en cause, ces questions peuvent être soulevées avec compétence par les participants existants dans les processus d’élaboration des politiques. Dans de tels cas, le Bureau peut utiliser les ressources plus efficacement en accordant la priorité aux questions dans le cadre desquelles les analyses et les arguments liés à la concurrence sont moins susceptibles d’être mis de l’avant par d’autres parties qui ont la capacité de le faire.
  • Le Bureau sera‑t‑il en mesure d’évaluer l’incidence de ses activités de promotion de la concurrence? Pour que les efforts de promotion du Bureau soient efficaces, il est important que les avantages des projets soient mesurables et visibles. Le Bureau préférera généralement les études de marché qui sont susceptibles de donner des résultats mesurables ayant une incidence sur la concurrence plutôt que les études de marché dont les résultats :
    • sont axés uniquement sur des règles techniques qui ont peu d’effet sur la concurrence;
    • n’ont pas de lien direct avec la concurrence.
  • Les activités du Bureau procurent‑elles des avantages clairs et tangibles aux Canadiens et dans quelle mesure leurs incidences se feront‑elles sentir? En évaluant la profondeur et l’étendue de ces avantages, le Bureau peut prendre d’autres facteurs en considération, comme le volume du commerce touché par le problème de concurrence, ainsi que l’étendue géographique du problème, la durée et la mesure dans laquelle il est répandu au sein d’une industrie ou de l’économie canadienne.

Du point de vue pratique, le Bureau peut également prendre en considération l’accessibilité des sources d’information lorsqu’il se demande s’il devrait procéder à une étude de marché. Comme le Bureau ne possède pas les pouvoirs juridiques pour obliger des parties à dévoiler des renseignements dans le contexte de ses efforts de promotion, il doit se fier aux renseignements qui sont déjà en sa possession, qui sont accessibles au public ou qui sont fournis volontairement par les organismes de réglementation, les acteurs du marché et d’autres intervenants. Lorsque les données publiques sont insuffisantes ou lorsque le Bureau a des raisons pour anticiper un manque de coopération de la part des intervenants, il peut prendre ce facteur en considération au moment de décider de procéder ou non à une étude particulière ou d’établir les enjeux à inclure dans l’étude.

Lorsque l’unité de promotion a mis la dernière main à la proposition d’étude de marché et a mis en application une analyse des critères de triage et des autres facteurs pertinents, la proposition est soumise à l’examen du Comité des grandes initiatives d’application et de promotion (CGIAP). Le CGIAP est composé de cadres qui proviennent de l’équipe de direction du Bureau. Il est chargé de superviser la coordination et d’optimiser l’utilisation des ressources d’application de la loi et de promotion du Bureau en accord avec ses priorités et ses pratiques établies. Le CGIAP peut approuver la proposition, la rejeter ou la retourner au personnel avec les modifications recommandées avant qu’elle soit présentée de nouveau. Une fois qu’elle est approuvée par le CGIAP, la proposition est soumise à l’approbation du commissaire.

Lorsque toutes les approbations nécessaires ont été obtenues, on forme une équipe responsable de l’étude de marché afin d’effectuer des recherches et de réaliser l’étude selon un plan de travail et un calendrier approuvés. Bien que l’équipe soit généralement dirigée par des membres du groupe de promotion, on fait souvent appel à des membres du personnel supplémentaires qui possèdent les compétences et l’expérience nécessaires dans d’autres secteurs du Bureau, notamment des membres des directions générales d’application de la loi, des économistes et des conseillers juridiques. Au besoin, le Bureau peut retenir les services de spécialistes externes de l’industrie ou de l’économie pour obtenir de l’aide spécialisée.

2.2 Collecte de renseignements

Le lancement d’une étude de marché est généralement accompagné d’une période d’activité intense centrée sur la collecte de renseignements. En plus de la recherche préliminaire précédente, l’équipe commence par recueillir le plus de renseignements possible auprès des sources accessibles au public. Dans plusieurs cas, ces renseignements comprendront des données qualitatives et quantitatives sur l’industrie puisées dans des mémoires de recherche et des rapports réalisés par des organismes de réglementation, des associations professionnelles, des universitaires, des cercles de réflexion et d’autres. Le Bureau peut aussi examiner des documents déposés publiquement et des documents financiers, comme des rapports annuels, ainsi que des renseignements statistiques ou des données d’enquête qui peuvent être accessibles à partir de sources publiques.

Pendant que ces recherches se déroulent, l’équipe dresse une liste des intervenants susceptibles d’avoir des renseignements et des points de vue sur les questions qui sont examinées dans l’étude. Ces intervenants comprendront généralement les ministères et les organismes de réglementation du gouvernement, les entreprises en place et les nouvelles venues qui évoluent dans le secteur ou les marchés, les acteurs des marchés en amont et en aval pertinents, les associations professionnelles, les organismes antitrust ou de réglementation étrangers ainsi que d’autres intervenants. Tel qu’il a été mentionné précédemment, le Bureau ne possède pas les pouvoirs officiels pour obliger les intervenants à divulguer des renseignements ou des documents pour des études de marché ou pour d’autres besoins de promotion. Les intervenants doivent donc être disposés à participer volontairement.

Afin d’encourager les intervenants à lui prêter main‑forte volontairement dans le cadre des projets de promotion, le Bureau prend soin de faire une distinction entre ses études de marché et ses activités d’application de la loi, et il fait preuve de transparence en ce qui a trait au traitement et à l’utilisation des renseignements recueillis.

Bien que le Bureau ne se serve pas des études de marché comme d’un moyen pour cerner des pistes d’application de la loi lorsqu’un projet de promotion dévoile des preuves d’une infraction à la Loi, ces éléments peuvent être utilisés dans le cadre d’une mesure d’application de la loiNote de bas de page 13. À l’inverse, les enquêtes sur l’application de la loi peuvent, dans certains cas, apporter des renseignements qui incitent le Bureau à entreprendre un projet de promotion. Le Bureau s’efforce de partager l’information entre ses fonctions de promotion et d’application de la loi, suivant le cas, afin d’en maximiser l’incidence sur la promotion de la concurrence.

L’article 29 de la Loi stipule que le Bureau doit traiter de façon confidentielle l’information ainsi que l’identité des intervenants qui la fournissent lorsqu’il assure et contrôle l’application de la Loi. Par conséquent, lorsque cette information est fournie par des intervenants, on prend soin d’en préserver la confidentialité au sein du Bureau au fil des discussions avec la population ou avec d’autres intervenants ainsi que dans les rapports définitifs et les autres documents produits dans le cadre de l’étude. Cela peut consister notamment à regrouper des réponses ou des données afin de protéger les intérêts et l’identité des intervenants individuels. En général, le Bureau affichera les soumissions sur son site Web lorsqu’il aura obtenu une renonciation de la part de la partie ayant fourni la soumission.

Dans certains cas, en particulier lorsque les pratiques des secteurs ou du marché sont complexes, le Bureau peut retenir les services de spécialistes de l’industrie ou de l’économie afin de l’aider avec la collecte et l’analyse de l’information. En plus d’être des dépôts de renseignements et de données vivants, les spécialistes peuvent avoir accès à des personnes‑ressources ou à des publications dans le marché que l’équipe pourrait autrement ignorer. Le Bureau peut également conclure un marché avec des parties privées afin d’avoir accès à des données spécialisées sur l’industrie ou à une étude de marché qui contribuerait à éclairer sa propre étude.

Si les enjeux examinés dans une étude de marché sont relativement nouveaux et inexplorés ou si le Bureau observe plusieurs opinions divergentes tout au long de sa collecte de renseignements, il peut choisir de tenir un atelier publicNote de bas de page 14. Les ateliers réunissent des intervenants qui ont des points de vue différents sur les enjeux concernés dans un secteur ou un marché, notamment des chefs d’entreprise, des cercles de réflexion, des universitaires, des décideurs, des organismes de réglementation et d’autres parties intéressées. En rassemblant ces représentants et en leur permettant de discuter et de débattre des enjeux, le Bureau peut acquérir d’autres perspectives sur les possibilités et les difficultés de la concurrence qui sont abordées dans l’étude, en plus de mettre ses hypothèses à l’épreuve en recueillant les réflexions des participants de l’atelier. Les ateliers sont généralement suivis de la publication d’un rapport sommaire sur le site Web du Bureau qui donne l’occasion aux intervenants de faire d’autres observations si nécessaire.

2.3 Analyse de la concurrence

Tandis que le Bureau recueille les renseignements nécessaires, l’équipe chargée de l’étude de marché les analysera afin de déceler tous les problèmes de concurrence qui devaient être mis en évidence et abordés dans l’étude de marché. Les difficultés sur le plan de la concurrence prennent souvent la forme d’obstacles réglementaires ou structurels à l’accès, d’asymétries entre les renseignements ou d’autres défaillances du marché. S’il est possible de le faire, les renseignements quantitatifs (p. ex. les renseignements sur le prix et la quantité pour un marché) peuvent être examinés à l’aide d’une analyse économétrique et d’autres méthodes afin de cerner les tendances qui se dessinent dans le marché, de déterminer les secteurs qui semblent souffrir le plus des problèmes de concurrence et de tester l’impact empirique de certaines mesures de réglementation ou structures du marché. Les résultats de l’analyse des données quantitatives peuvent ensuite être jumelés et élaborés à l’aide des renseignements qualitatifs tirés des entrevues, des rapports et d’autres sources. Comme le Bureau doit obtenir les renseignements volontairement, il peut y avoir des cas où les données quantitatives sont difficilement accessibles ou incomplètes. Dans de pareils cas, le Bureau peut devoir se fier principalement aux renseignements qualitatifs jumelés aux théories économiques fondées sur des principes ou sur des données probantes tirés d’études comparables dans d’autres administrations.

Une fois que le Bureau aura déterminé les difficultés sur le plan de la concurrence et leurs causes probables dans le marché, l’équipe prendra en considération les recours possibles qui pourraient être mis en place afin de les corrigerNote de bas de page 15. Les recours prennent habituellement la forme de recommandations pour les organismes de réglementation, les décideurs, les associations professionnelles et les autres intervenants. Par exemple, le Bureau peut recommander que des obstacles réglementaires à l’accès, des subventions ou d’autres distorsions du marché soient éliminés ou assouplis. Dans d’autres cas, le Bureau peut considérer que la modernisation ou l’élargissement des règlements pourrait être la meilleure façon pour rendre les règles du jeu de la concurrence équitables ou pour aborder la défaillance du marché qui a une répercussion néfaste sur la concurrence dans le secteur ou les marchés examinés. Lorsqu’il prend en considération les recours possibles, le Bureau peut aussi tenir compte des leçons tirées des cadres et des réformes de la réglementation dans d’autres administrations.

2.4 Tests de marché auprès des décideurs et d’autres intervenants

Lorsque le Bureau a défini les causes probables des torts à la concurrence ainsi que les recours possibles, l’équipe sollicitera généralement les principaux intervenants afin qu’ils valident ses constatations et ses analyses. En plus de mettre à l’épreuve l’exactitude de ses constatations, cet exercice est utile pour veiller à ce que les recours suggérés soient à la fois efficaces et pratiques pour les décideurs et les organismes de réglementation. Cette consultation peut se dérouler publiquement, avec la publication d’une ébauche préliminaire de l’étude de marché afin de recueillir les commentaires, ou de manière officieuse sous la forme de tête‑à‑tête avec les intervenants désignés afin de tester les propositions sur le marché.

2.5 Rapport sur les constatations et les recommandations

À la suite du test de marché, le Bureau met la dernière main à son rapport en vue de le publier sur son site Web. Les rapports sur les études de marché contiennent généralement un aperçu du secteur ou des marchés examinés, une description des lois et des règlements pertinents qui régissent le domaine, une évaluation des problèmes de concurrence décelés par le Bureau ainsi qu’une liste de recommandations accompagnée d’une analyse des raisons pour lesquelles chacune d’entre elles aidera les décideurs à traiter les problèmes cernés. La publication du rapport est normalement accompagnée d’un communiqué de presse, de messages dans les réseaux sociaux et de mentions de l’étude au cours des activités de sensibilisation afin de faire connaître les travaux et les constatations du Bureau. Le Bureau est souvent appelé à collaborer avec les décideurs et les organismes de réglementation à la suite de la publication des rapports afin de répondre à toutes les questions supplémentaires qu’ils peuvent se poser et de donner des conseils pour la mise en place de ses recommandations sur demande.

2.6 Surveillance et évaluation des règlements et des marchés

Après la publication d’un rapport sur une étude de marché, le Bureau surveillera les mesures prises par les décideurs, les organismes de réglementation et les acteurs du marché afin de déterminer si les modifications concordent avec ses recommandations et de préciser les incidences que ces changements semblent avoir sur le marchéNote de bas de page 16. Dans les cas où les décideurs examinent activement les cadres de réglementation, des changements peuvent être observés dans un délai relativement court (p. ex. en quelques mois ou jusqu’à un an plus tard). Dans d’autres cas, le Bureau peut devoir observer un secteur après plusieurs années afin d’estimer l’impact de ses efforts, surtout lorsque ses recommandations sont destinées à plusieurs décideurs différents (p. ex. lorsqu’un secteur est assujetti à une réglementation provinciale). Dans certains cas, le Bureau peut publier une évaluation de suivi quelques années après le rapport sur les modifications apportées et cerner les points qui semblent encore présenter des problèmes de concurrence. La conception et la mise en place de mesures d’évaluation et de rendement pour les efforts de promotion s’inscrivent dans un projet plus vaste axé sur une stratégie de mesure du rendement pour le Bureau, ce qui éclairera la stratégie de promotion du Bureau dans l’avenir.

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3. Études de cas qui montrent les facteurs qui influent sur la méthodologie de l’étude de marché

Il est informatif d’examiner les méthodologies employées dans les deux études de marché les plus récentes du Bureau :

  1. l’étude de marché sur le propane;
  2. l’étude de marché sur les technologies financières.

Ces études montrent que, bien que le cadre général du Bureau pour les études soit un moyen efficace pour entreprendre des projets de promotion, une marge de manœuvre s’avère nécessaire pour adapter ces principes et ces processus afin de tenir compte des besoins et des défis particuliers.

Tel qu’il est indiqué ci‑dessous, les méthodologies particulières pour les études de marché peuvent varier selon :

  1. le but de l’étude;
  2. le processus de sélection de l’étude par le Bureau;
  3. la portée de l’étude;
  4. la complexité des enjeux concernés;
  5. les contraintes de temps pour mener et publier l’étude;
  6. le nombre et la variété d’intervenants qui devront être consultés;
  7. l’accessibilité des données empiriques sur l’industrie.

Un tableau sommaire figure à l’annexe 1. Une description de certaines études de marché supplémentaires figure à l’annexe 2.

3.1 Étude de marché sur le propane

Aperçu

Le 4 février 2014, les ministres des Ressources naturelles et de l’Industrie ont demandé que l’Office national de l’énergie (ONE) et le Bureau travaillent ensemble afin d’examiner des problèmes potentiels dans le marché du propane. À l’hiver 2013‑2014, les stocks de propane étaient plus bas qu’en moyenne et la demande était étonnamment grande au Canada ainsi qu’aux États‑Unis. Cette situation a provoqué un resserrement des approvisionnements et une montée en flèche des prix. Le 28 février 2014, à la suite d’une collecte rapide de données sur l’industrie accessibles au public et fournies volontairement et d’entrevues réalisées auprès de différents acteurs du marché et d’intervenants dans les marchés en amont, intermédiaires et en aval, l’ONE et le Bureau ont publié un rapport préliminaire sur l’état du marché du propane canadienNote de bas de page 17. Le rapport préliminaire faisait le survol de l’industrie du propane, des approvisionnements en propane et des perspectives initiales sur les facteurs susceptibles d’avoir contribué aux hausses de prix et aux difficultés d’approvisionnement pendant l’hiver.

Le 25 avril 2014, après deux autres mois d’entrevues et d’analyses de données, l’ONE et le Bureau ont publié leur rapport final sur le secteurNote de bas de page 18, en s’appuyant sur le rapport préliminaire et en fournissant une analyse plus détaillée du marché global du propane au Canada. Les organismes ont déterminé que les facteurs qui ont contribué aux pénuries d’approvisionnement et aux hausses de prix étaient notamment :

  1. une demande accrue causée par un hiver inhabituellement froid;
  2. une saison de récolte du maïs exceptionnellement longue et pluvieuse qui a nécessité une quantité importante de propane pour sécher les récoltes avant de les entreposer;
  3. une congestion et des interruptions de la chaîne d’approvisionnement pour des raisons de météorologie et de maintenance;
  4. l’expansion rapide des exportations de propane des États‑Unis vers les marchés d’outre‑mer qui a eu pour effet de répartir les quantités qui auraient autrement été accessibles pour les consommateurs américains et canadiens.

Bien que la nature de son examen ait empêché le Bureau de conclure que les marchés du propane sont comblés sur le plan de la concurrence, le Bureau n’a pas trouvé de données probantes suffisantes pour conclure que des comportements anticoncurrentiels avaient exacerbé l’incidence des prix élevés sur les consommateurs. Le rapport a souligné que, même s’il ne semblait pas y avoir de déséquilibres entre l’offre et la demande globalement qui pourraient provoquer des chocs dans le futur, la demande pour le propane et les prix sont traditionnellement volatils et des événements imprévisibles pourraient entraîner une volatilité dans l’avenir.

Discussion

L’étude de marché sur le propane n’a pas été choisie par le Bureau. Elle découle plutôt d’une demande du gouvernement. Bien que le Bureau ne soit pas tenu d’accepter les demandes de ce genre dans le contexte des études de marché, il y a de bonnes raisons pour le faire. Une demande des ministères fédéraux indique généralement qu’un problème est important pour le gouvernement et pour la population du Canada et elle dénote souvent la présence de problèmes graves qui sont examinés dans le secteur et qui pourraient bénéficier du savoir‑faire du Bureau. De plus, une demande précise qui est faite par des décideurs indique qu’il y a une tribune facilement accessible sur laquelle les points de vue du Bureau seront exprimés et soigneusement pris en considération par les autorités pertinentes. Un autre facteur de considération était les échéanciers très serrés de la demande. Ces facteurs ont été pris en compte dans le processus de triage et ils ont fait en sorte que la mise en œuvre de la proposition d’étude de marché par le Bureau soit rapidement devenue une priorité.

Si on la compare avec celle de plusieurs autres études du Bureau, la portée de l’étude de marché sur le propane était relativement étroite. L’objectif de l’étude consistait à expliquer pourquoi l’approvisionnement était limité et les prix étaient anormalement élevés pour le propane dans certains marchés de l’Est canadien à l’hiver 2013‑2014. À ce titre, le Bureau a pu rapidement déterminer les marchés en amont, intermédiaires et en aval qui devaient être examinés, les problèmes qui devaient être explorés ainsi que les données empiriques qui étaient nécessaires pour éclairer son analyse (p. ex. les tendances des prix au fil du temps, les utilisations du propane et les produits de rechange). En ce sens, l’exercice d’établissement de la portée a pu se faire rapidement afin que l’équipe soit à même de commencer à communiquer avec les intervenants et les fournisseurs de données dans les journées qui ont suivi la réception de la demande.

Les enjeux examinés dans l’étude pourraient se caractériser comme étant d’une complexité modérée. L’industrie du propane est un domaine relativement complexe car, comme le propane est un sous‑produit des procédés de production qui ont été conçus pour extraire et raffiner tout ce qui concerne les produits du pétrole et du gaz naturel, sa production est fortement influencée par les tendances et les événements dans ces autres marchés. En outre, de nombreuses entreprises participent à la production, à la distribution et à la vente du propane, allant des sociétés axées sur les ressources naturelles en amont qui extraient le gaz naturel à partir du sol aux entreprises intermédiaires qui raffinent les produits énergétiques, qui les stockent et qui les livrent aux marchés de l’Est, en passant par les distributeurs et les détaillants en aval par l’entremise desquels le propane est finalement livré dans les mains des consommateurs. D’un autre côté, comme l’industrie du propane est aussi un marché de longue date qui est bien compris, il est plus facile de saisir le fonctionnement global de ces marchés et de déceler, par conséquent, tous les problèmes sous‑jacents. La portée limitée des enjeux examinés par le Bureau lui a permis de rétrécir considérablement l’envergure de son analyse.

Compte tenu de la portée relativement étroite de l’étude, le Bureau a pu viser avec précision les intervenants clés afin d’obtenir les renseignements nécessaires à l’aide de demandes de renseignements volontaires et d’entrevues détaillées. Devant les échéances serrées imposées dans la demande, le Bureau n’a pas été en mesure de lancer un appel de soumissions public ni de solliciter les commentaires des intervenants. Il a plutôt tenu des activités de consultation et de sensibilisation auprès des intervenants en passant par des voies ciblées et privées. Comme bon nombre des entreprises qui participent à la production, au transport et à la distribution du propane au Canada sont des sociétés évoluées et bien établies, les intervenants tiennent à jour une quantité importante de données financières et opérationnelles, qui ont été communiquées volontairement au Bureau afin d’alimenter une analyse quantitative des tendances de l’industrie en ce qui concerne les prix, l’approvisionnement et d’autres renseignements clés. De plus, grâce à son partenariat avec l’ONE, le Bureau a pu avoir accès à une mine de données sur l’industrie qui sont tenues à jour par l’Office ainsi qu’à une aide considérable pour analyser et interpréter les renseignements recueillis. Ces connaissances ont été corroborées par des analyses et une modélisation quantitatives. Néanmoins, bien qu’il ait été en mesure d’analyser une quantité importante de données, le Bureau a éprouvé certaines difficultés à obtenir des données opportunes et détaillées sur tous les aspects du marché du propane. En particulier, certains intervenants clés ont refusé de donner des entrevues ou des données empiriques au Bureau en l’absence de pouvoirs officiels pour les obliger à participer à l’étude. Tel qu’il a été mentionné ci‑dessus, le Bureau et l’ONE n’ont pas pu déterminer de façon irréfutable que les hausses de prix et que les pénuries d’approvisionnent subis à l’hiver 2013‑2014 n’étaient pas attribuables à un comportement anticoncurrentiel dans les marchés pertinents.

3.2 Étude de marché sur les technologies financières (en cours)

Aperçu

En mai 2016, le Bureau a lancé une étude de marché sur l’innovation technologique dans le secteur canadien des services financiers (les technologies financières)Note de bas de page 19. Les entreprises orientées sur les technologies financières misent sur la technologie pour changer la consommation des services financiers par les Canadiens, comme les paiements ou les transferts, les placements ou les emprunts. Ces innovations peuvent perturber le secteur des services financiers, créer de nouveaux modèles d’affaires et produire des avantages pour les particuliers et les entreprises aux quatre coins du pays; et pourtant, des données donnent à entendre que le Canada tarde à adopter les technologies financières par rapport à d’autres pays.

L’étude sur les technologies financières traite des incidences de l’innovation sur l’utilisation des produits et des services financiers par les consommateurs et les entreprises, y compris les paiements et les prêts entre pairs, les portefeuilles électroniques, les paiements mobiles, le sociofinancement et les services de consultation financière en ligne. L’étude s’attarde à l’impact concurrentiel des technologies financières sur l’industrie, aux obstacles à l’accès au marché auxquels les entreprises sont confrontées et à la nécessité ou non de procéder à une réforme de la réglementation afin de favoriser une plus grande concurrence tout en gardant la confiance des consommateurs envers le secteur. Après plusieurs mois de soumissions et d’entrevues avec les intervenants, d’analyses de données et de travail en étroite collaboration avec des spécialistes, le Bureau a tenu un atelier sur les technologies financières en février 2017 afin de réunir les parties intéressées dans le but de discuter des enjeux et des défis émergents de la concurrence dans ce secteur qui évolue rapidement. Un rapport sommaire sur l’atelier devrait être publié prochainement. L’étude de marché devrait se terminer d’ici la fin de 2017 et un rapport final sera publié à ce moment‑là.

Discussion

Contrairement à l’étude de marché sur le propane, le Bureau a décidé de mener l’étude de marché sur les technologies financières de sa propre initiative. Dans la foulée de ses activités de surveillance et de ses entrevues avec les intervenants dans le secteur des services financiers, le Bureau a remarqué que le paysage concurrentiel de ces services changeait rapidement avec la venue des nouvelles technologies et des nouveaux acteurs dans l’industrie. De plus, on a déterminé que l’innovation perturbatrice et l’économie numérique étaient des domaines prioritaires pour le gouvernement du Canada ainsi que pour le Bureau. Comme le Bureau maîtrisait mieux la portée et le calendrier de son étude qu’il ne le faisait pour l’étude de marché sur le propane, l’équipe a pu préparer une proposition d’étude de marché qui indiquait en quoi l’enjeu répondait aux différents critères de triage du Bureau et présenter la proposition devant le CGIAP, conformément aux processus officiels du Bureau. L’étude de marché avait pour but de déterminer les enjeux émergents de la concurrence dans le secteur des technologies financières afin d’aider les organismes de réglementation à favoriser l’accroissement de la concurrence et de l’innovation dans le secteur des services financiers pour les Canadiens.

Comme le secteur des technologies financières est vaste et soumis à des changements rapides, l’une des premières difficultés pour l’équipe a été de limiter la portée de l’étude de marché à un sous‑ensemble gérable de marchés et d’enjeux. Après avoir examiné l’état du secteur des services financiers, le Bureau a choisi de se concentrer sur les innovations qui ont une incidence sur la façon dont les consommateurs et les petites et moyennes entreprises du Canada entrent couramment en contact avec les produits et les services financiers, en réduisant finalement la portée à trois groupes de produits : les paiements, les prêts ainsi que les conseils et la gestion des placements.

Malgré le rétrécissement de la portée de l’étude, la taille de l’industrie ainsi que l’entrée et les changements rapides sur le marché signifiaient que les problèmes potentiels qui devaient être examinés par le Bureau demeuraient relativement vastes. À ce titre, le Bureau avait besoin d’un moyen pour atteindre un grand nombre d’intervenants variés afin de s’assurer que toutes les perspectives pertinentes étaient entendues et prises en compte dans l’étude. Pour ce faire, le Bureau a choisi d’annoncer le lancement de son étude à l’aide d’un avis public qui abordait le but de l’étude, la portée ainsi que les questions clés que le Bureau entendait examiner. Les lecteurs ont été invités à présenter des soumissions au Bureau au cours des mois suivants. Le Bureau a déterminé les catégories des principaux intervenants afin d’organiser les entrevues et les rencontres, y compris les entreprises orientées sur les technologies financières, les acteurs en place dans le secteur financier, les organismes internationaux ainsi que les décideurs et les organismes de réglementation du secteur financier au sein des gouvernements fédéral et provinciaux. De plus, le Bureau a collaboré avec les organismes de réglementation du secteur financier tout au long de ses travaux dans le cadre de l’étude afin de s’assurer que ses constatations et ses recommandations leur sont utiles lorsqu’ils songent à leurs cadres de travail. Enfin, le Bureau a eu recours d’une manière proactive aux médias sociaux tout au long de l’étude afin de maintenir l’intérêt ainsi que la mobilisation des intervenants.

Le Bureau a aussi retenu les services de spécialistes de l’industrie qui possèdent des connaissances dans le secteur des services financiers afin de l’aider à comprendre le cadre de réglementation complexe dans lequel les entreprises orientées sur les technologies financières évoluent et à mieux évaluer les renseignements qui lui sont transmis par les acteurs du marché et les autres intervenants.

L’un des plus grands défis auxquels le Bureau est confronté dans la réalisation de cette étude de marché est que, bien que des données qualitatives soient accessibles par le truchement des entrevues et des discussions avec les intervenants, le secteur des technologies financières est encore à l’état naissant et il ne possède donc pas autant de données quantitatives instructives que les études antérieures. Même si le Bureau travaille avec les données empiriques qui sont accessibles, l’étude intégrera davantage la théorie économique et les données qualitatives afin de cerner les problèmes potentiels et de faire des recommandations aux organismes de réglementation.

Comme il est mentionné précédemment, afin d’encourager la discussion et de faire avancer l’étude de marché, le Bureau a tenu un atelier en février 2017 avec des représentants du milieu des affaires, de la communauté juridique, des organismes de réglementation du secteur financier, des universités et des organismes de la concurrence étrangers. L’atelier a facilité l’échange d’idées et de points de vue et a permis au Bureau de mettre à l’épreuve quelques‑unes de ses hypothèses auprès des participants. En comparaison, un atelier n’aurait pas été utile pour l’étude de marché sur le propane compte tenu de sa portée relativement étroite.

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4. Conclusion

La méthodologie du Bureau pour les études de marché subit l’influence du cadre de promotion de la concurrence de la Loi. En l’absence de pouvoirs législatifs exprès pour réaliser des études de marché et de pouvoirs officiels pour obliger les parties à divulguer des renseignements pour les besoins des projets de promotion, le Bureau doit choisir et déterminer la portée de ses études de marché avec soin et il doit collaborer avec les intervenants afin d’obtenir les meilleurs renseignements possible d’une façon volontaire.

Bien que le Bureau possède une méthodologie générale pour ses études de marché, comme en témoignent l’étude de marché sur les technologies financières et l’étude de marché sur le propane, cette approche souple doit être adaptée de façon dynamique afin de répondre aux besoins de n’importe quel projet particulier. Entre autres choses, la méthodologie peut varier selon la nature et la portée des enjeux à étudier, l’accessibilité des données et la volonté des intervenants à coopérer.

Le Bureau prévoit continuer de se servir des études de marché comme d’un outil essentiel pour promouvoir la concurrence. En s’appuyant sur ses expériences antérieures et sur les pratiques exemplaires à l’échelle internationale, le Bureau continuera de mettre au point et de clarifier sa méthodologie au fur et à mesure qu’il élaborera d’autres lignes directrices et processus officiels afin de l’aider à accomplir son travail dans ce domaine.

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Annexe 1 — Résumé des similitudes et des différences entre les études de marché sur le propane et les technologies financières

 
Facteurs Propane Technologies financières (en cours)
*Bien qu’il ait analysé une quantité importante de données, tel qu’il est décrit ci‑dessus, le Bureau a éprouvé des difficultés à avoir accès à des données opportunes, détaillées et de grande qualité sur l’industrie canadienne du propane, ce qui a eu pour effet de limiter la robustesse de ses constatations.
**Le Bureau ne peut pas obliger des parties à divulguer des renseignements pour des études de marché.
1. Objectif Expliquer pourquoi les prix du propane étaient anormalement élevés dans des régions de l’Est canadien à l’hiver 2013‑2014 Aider les organismes de réglementation à favoriser l’accroissement de la concurrence et de l’innovation dans le secteur des services financiers du Canada
2. Amorce Demande ministérielle Initiative interne
3. Portée Étroite Relativement vaste
4. Complexité Modérée Élevée
5. Calendrier Échéance courte/imposée à l’externe Délai d’exécution plus long/fixé par le Bureau
6. Intervenants Moins nombreux et plus ciblés Nombreux et variés
7. Accessibilité/pertinence des données Passable* Limitée
Méthodologie    
Consultation Privée Publique
Atelier pour les intervenants Non Oui
Recherche préliminaire Modérées Exhaustives
Entrevues Modérées Exhaustives
Renseignements volontaires Oui Oui
Renseignements obligatoires** s.o. s.o.
Analyses quantitatives Exhaustives* Limitées
Analyses qualitatives Oui Oui
Recours à des spécialistes Oui Oui
Collaboration avec d’autres organismes de réglementation Oui Oui
Rapport public Oui Oui (à terminer)

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Annexe 2 — Autres études de marché menées par le Bureau

Étude de marché sur la bière

À la fin de 2013, le Bureau a entamé une étude sur les industries de la bière en Ontario et au Québec. S’il est vrai que les provinces canadiennes ont chacune un régime différent en ce qui concerne les boissons alcoolisées, la plupart des autres provinces appliquent des systèmes s’apparentant de près ou empruntant à ceux de l’Ontario et du Québec pour ce qui est du contrôle réglementaire exercé sur les opérations de détail. De plus, au moment de l’étude, il y avait de nombreux rapports conflictuels sur les raisons pour lesquelles le prix de la bière variait entre l’Ontario et le Québec. L’étude avait pour objectif d’examiner les différences entre les industries en Ontario et au Québec et d’étudier l’effet que ces différences avaient sur la concurrence dans chaque province.

L’étude a suscité une grande attention de la part des médias et du public, et le Bureau a activement contribué au débat. Durant l’étude, le gouvernement de l’Ontario a annoncé des plans en vue d’établir un nouveau cadre pour la vente au détail de la bière en Ontario, notamment étendre la vente de la bière au sein des épiceries. Le Bureau a considéré que les changements de politique proposés, visant à offrir plus de commodité et un plus grand choix aux consommateurs, représentaient une mesure positive en faveur d’un marché de la bière plus concurrentiel en Ontario. À la suite de ces développements, le Bureau a mis un terme à son étude de marchéNote de bas de page 20.

Étude sur les professions autoréglementées

En 2007, le Bureau a publié une étude sur l’atteinte de l’équilibre entre la concurrence et la réglementation dans les professions autoréglementéesNote de bas de page 21. L’étude se penchait sur cinq groupes de professionnels, soit les comptables, les avocats, les optométristes, les pharmaciens et les agents immobiliers. Comme les professions autoréglementées ont le pouvoir de mettre en place des restrictions qui ont force de loi tout en ayant peut‑être des préoccupations conflictuelles entre leurs propres intérêts et ceux du public, le Bureau a choisi d’examiner leurs cadres de réglementation afin d’étudier toutes les restrictions potentiellement inutiles et anticoncurrentielles susceptibles d’être en place. En réalisant l’étude, le Bureau s’est appuyé sur un examen interne des règlements et des documents, des entrevues et des questionnaires exhaustifs avec les organismes de réglementation et les membres de la profession, les renseignements statistiques disponibles sur ces professions ainsi que des documents universitaires et des ouvrages économiques qui explorent l’incidence de certaines restrictions et structures de réglementation sur la concurrence dans les marchés professionnels.

Même si la réglementation variait considérablement entre les provinces et les professions examinées, le Bureau a cerné plusieurs points qui semblaient susciter une préoccupation générale, notamment les restrictions sur l’entrée dans la profession, les portées exagérément étroites de l’exercice, les limitations liées à la publicité, l’utilisation de guides de tarifs suggérés ainsi que les restrictions sur les structures commerciales. L’étude a été bien accueillie par les organismes de réglementation, tant dans les professions examinées que dans les autres organisations, dont plusieurs ont pris en considération les recommandations du Bureau lorsqu’ils ont été ultérieurement appelés à modifier leurs cadres de réglementation. En 2011, le Bureau a publié une évaluation des progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations de l’étudeNote de bas de page 22. Dans le cadre de cette évaluation, le Bureau a interrogé des représentants des cinq professions examinées à propos des mesures qu’ils avaient prises pour mettre les recommandations de l’étude en place, a noué des liens avec des professionnels et d’autres intervenants et a effectué sa propre surveillance ainsi que ses propres recherches afin d’évaluer les changements dans le marché. L’évaluation a révélé que l’étude avait réussi à sensibiliser les membres de toutes les professions à la nécessité de tenir compte de la concurrence lorsqu’ils conçoivent leurs règlements. Des progrès avaient également été réalisés à l’égard de l’élimination des restrictions inutiles à la concurrence dans plusieurs secteurs visés par l’étude, en particulier les restrictions relatives à la mobilité interprovinciale. Les représentants des professions ont encore du pain sur la planche afin de trouver le juste équilibre entre la concurrence et la réglementation.

Étude de marché sur les médicaments génériques

En 2007, le Bureau a publié une étude de marché sur le secteur des médicaments génériques dans laquelle il se penchait sur l’état du marché et il cernait les secteurs où des modifications du cadre du marché pourraient procurer des avantages plus importants grâce à la concurrenceNote de bas de page 23. Plusieurs études récentes avaient révélé que les médicaments d’ordonnance génériques étaient relativement plus chers au Canada que dans d’autres pays. En réalisant l’étude, le Bureau s’est fié à des renseignements accessibles au public, à des données achetées auprès de fournisseurs tiers ainsi qu’à des renseignements fournis volontairement par les acteurs du secteur. Une version préliminaire de l’étude a été distribuée aux principaux groupes d’intérêt afin de vérifier les faits et de leur donner l’occasion d’offrir des renseignements supplémentaires au Bureau.

Le Bureau a découvert que les médicaments génériques étaient fournis au Canada selon un cadre unique et complexe qui permettait aux pharmacies de remplacer les produits génériques qui figuraient sur les listes de médicaments assurés par des médicaments de marques déposées. La fabrication des médicaments génériques est devenue plus compétitive au cours des 15 dernières années, la concurrence étant vigoureuse dans l’approvisionnement de plusieurs médicaments génériques au Canada. Cela dit, la concurrence entre les fabricants de médicaments génériques visant à offrir des prix plus bas sous forme de rabais tournait souvent à l’avantage des pharmacies, au lieu de faire baisser les prix payés par les régimes d’assurance ou par les consommateurs. Le Bureau a découvert qu’un cadre de réglementation dans lequel les mesures incitatives pour approvisionner les régimes d’assurance‑médicaments reflétaient plus fidèlement la dynamique sous‑jacente du marché pouvait apporter des avantages importants pour les régimes d’assurance‑médicaments et, en retour, pour les assureurs, les employeurs et les Canadiens.

En 2008, le Bureau a publié un rapport de suiviNote de bas de page 24 qui énonçait les options possibles afin que les décideurs et les régimes d’assurance‑médicaments puissent profiter des avantages de la concurrence dans les secteurs des médicaments génériques. Le Bureau a donné à entendre que les régimes d’assurance‑médicaments privés pourraient améliorer leur position de négociation en créant des réseaux de pharmacies privilégiés et en offrant aux patients des incitatifs pour rechercher des prix plus bas et pour faire appel aux fournisseurs privilégiés. Les régimes publics pourraient prévoir des mesures afin d’obtenir les prix réels des médicaments d’ordonnance (comme des appels d’offres concurrentiels), rémunérer les services en pharmacie directement au lieu de passer par des rabais sur les médicaments génériques, éliminer les restrictions sur la concurrence entre les pharmacies et améliorer la coopération entre les provinces. Les travaux du Bureau, qui ont été bien accueillis par les décideurs provinciaux et d’autres intervenants, ont fait partie de la discussion sur les démarches subséquentes dans ce domaine.

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