Les restrictions publicitaires

Rapport

Le 4 octobre 2016

Résumé

Au moment d’évaluer l’incidence des restrictions publicitaires sur le marché, les organismes canadiens de réglementation des soins de santé devraient accorder plus d’importance aux données empiriques.

Le Bureau de la concurrence a effectué une analyse transversale de la réglementation des soins de santé à l’échelle du Canada, et il a constaté que la plupart des organismes de réglementation tendent à restreindre toute forme de publicité.

Alors que l’on justifie habituellement les restrictions publicitaires en affirmant qu’elles protègent les consommateurs contre les services de mauvaise qualité, les études économiques démontrent plutôt que ces restrictions peuvent très bien n’avoir aucun effet significatif sur la qualité des produits, et qu’elles pourraient même faire augmenter inutilement les prix pour les consommateurs.

Le présent rapport recommande aux gouvernements et aux organismes d’autoréglementation de commencer à recueillir et à compiler des données sur les résultats dans les marchés canadiens des soins de santé. Celles‑ci sont nécessaires afin que l’on tienne davantage compte des données empiriques dans le cadre du processus décisionnel.

Présentation

On croit souvent, à tort, que le rôle de la concurrence dans le système canadien des soins de santé est limité. Pourtant, de nombreux produits et services essentiels à notre système de soins de santé reposent sur des marchés concurrentielsFootnote 1. Maintenir l’importance du rôle de la concurrence devrait être un objectif réglementaire du domaine des soins de santéFootnote 2.

La publicité est importante pour la concurrence. Elle permet aux entreprises d’informer les clients des aspects où réside leur avantage compétitif, qu’il s’agisse du prix, de la qualité, de l’innovation ou de toute autre caractéristique d’importance pour les consommateurs. Sans publicité, les entreprises ont moins de façons d’attirer la clientèle, et les consommateurs sont moins informés des choix qui s’offrent à euxFootnote 3.

La publicité est limitée dans plusieurs des secteurs clés du système canadien des soins de santé. La présence de restrictions publicitaires peut limiter la capacité des entreprises à se montrer concurrentielles en réduisant leurs prix, en améliorant leurs offres de produits ou en tentant d’augmenter leurs ventes de toute autre façon. Cela peut entraîner une augmentation des prix, une diminution de l’innovation et une réduction du choix pour la clientèle, le tout au détriment des consommateurs et de l’économie canadienne.

Compte tenu du rôle important que joue la publicité dans les marchés concurrentiels, le Bureau a produit le présent rapport pour :

  1. examiner les raisons habituellement données pour restreindre la publicité concernant les soins de santé;
  2. examiner la littérature économique portant sur l’incidence des restrictions publicitaires sur le marché;
  3. formuler des recommandations aux gouvernements et aux organismes professionnels d’autoréglementation sur les pratiques exemplaires en matière de réglementation de la publicité dans l’industrie canadienne des soins de santé.

« Citrons » et échecs du marché des soins de santé

Les marchés des soins de santé se distinguent quelque peu des autres marchés de biens et services, notamment en raison de « l’asymétrie de l’information », c’est‑à‑dire quand les professionnels de la santé en savent beaucoup plus sur les traitements et les procédures que leurs patientsFootnote 4. Il est alors difficile pour les patients de bien comprendre et d’évaluer pleinement la qualité et la rigueur de leurs traitements et de leurs procédures.

Le professeur George Akerlof, lauréat du prix Nobel, décrit l’incidence économique de l’asymétrie de l’information dans son ouvrage phare, « The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism »Footnote 5. Cet article décrit un marché des voitures d’occasion où seuls les vendeurs connaissent la véritable qualité des véhicules qu’ils vendent. Ce n’est qu’après avoir effectué leur achat que les acheteurs sauront s’ils ont reçu une voiture de piètre qualité (un « citron ») ou de bonne qualité (une « pêche »).

Cette asymétrie de l’information a des effets dévastateurs sur le marché. Comme aucun consommateur ne veut débourser un prix élevé pour un véhicule qui pourrait s’avérer être un citron, personne n’est prêt à payer le véritable prix d’une pêche. Aucune pêche n’est alors vendue, et tous les acheteurs de véhicules d’occasion se retrouvent avec des citrons. Les articles de bonne qualité de ce marché finissent alors à la casse, et les acheteurs ne peuvent se procurer que des produits de moins bonne qualité.

Cette métaphore des véhicules envoyés à la ferraille ressemble à l’un des principaux arguments économiques donnés pour justifier le contrôle réglementaire soutenu des services de soins de santéFootnote 6. Offrir des services de grande qualité peut être coûteux en temps et en argent pour un fournisseur de soins de santé. Les fournisseurs qui offrent des prix moins élevés attirent peut‑être plus de consommateurs, mais il peut leur être également plus difficile d’assumer les dépenses en temps et en argent qui sont nécessaires pour offrir des services de grande qualité. Si l’on voit les prix comme l’unique aspect permettant de différencier les fournisseurs, une « course vers le bas » pourrait alors s’ensuivre, chaque fournisseur tentant d’offrir des tarifs plus avantageux que ses concurrents, jusqu’à ce que l’on atteigne un seuil où il devient impossible d’offrir des services de grande qualité à des prix aussi bas que ceux promisFootnote 7. Cette lacune est une représentation du marché des citrons du professeur Akerlof.

Les organismes professionnels d’autoréglementation jouent un rôle important pour faire en sorte que leurs membres puissent offrir des services de grande qualitéFootnote 8. Si les marchés libres augmentent le risque que les praticiens fournissent des services de mauvaise qualité, des règles doivent être mises en place pour régler ce problème plus directement. Les organismes professionnels créent et appliquent des normes d’éducation et de pratique en veillant à ce que les praticiens soient formés et qualifiés pour offrir des services de bonne qualité. Ce type de réglementation peut être nécessaire dans des situations où le marché libre ne parvient pas à offrir un niveau de qualité optimal.

Les « citrons » à la base des restrictions publicitaires

On tend à croire que la publicité faite dans les professions réglementées est plus susceptible de créer des citronsFootnote 9. On juge que la publicité non restreinte peut accélérer la « course vers le bas », engendrant des conséquences négatives sur la qualité du service. En réponse à ces convictions, les organismes d’autoréglementation ont eu tendance à contrôler la capacité des professionnels de la santé à faire de la publicité, notamment en restreignant les types de publicités permises (p. ex. affichages ou publicités dans les journaux) et leur contenu (p. ex. en interdisant aux praticiens d’annoncer directement leurs prix).

La question des restrictions publicitaires dans les professions des soins de santé a été examinée par la Cour suprême du Canada. Dans l’affaire Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario, un cabinet de dentiste a remis en question la capacité d’un organisme professionnel à réglementer certaines formes de publicitéFootnote 10. Convenant qu’une interdiction de publicité à grande échelle constituait une violation à la Charte canadienne des droits et libertés, la Cour a néanmoins fait aussi remarquer que les consommateurs deviendraient très vulnérables si la publicité n’était pas réglementée. Selon la norme énoncée par la Cour, des restrictions publicitaires sont justifiées lorsque l’on se trouve en présence de « prétentions qui, en soi, ne peuvent être vérifiées » par les consommateurs. Ce principe découle de la logique du marché des citrons, où la qualité des services de soins de santé ne peut être vérifiée qu’après l’achat.

La Cour a également fait valoir que les restrictions doivent être proportionnelles à leur objectif. Dans les domaines hautement techniques, tels que les soins de santé, les consommateurs peuvent être aveuglés par des mots à la mode qui ont peu de rapport avec la qualité du service. Par exemple, un dentiste peut faire valoir un message publicitaire tel que : « Nous offrons des agents pharmacologiques qui vous garantissent une expérience sans douleur ». Les consommateurs qui s’inquiètent de ressentir un malaise pourraient ne pas réaliser que tous les dentistes utilisent des agents pharmacologiques comme anesthésiques, et être conséquemment trompés par l’annonce publicitaire au moment de choisir un dentiste. Si le but d’un organisme de réglementation est de vérifier que l’on n’utilise pas de mots à la mode pour tromper les consommateurs, toute réglementation doit être conséquente à cet objectif. Dans ce cas, il pourrait être approprié de limiter la capacité des praticiens à utiliser des mots à la mode, mais d’interdire uniformément la publicité serait une intervention plutôt disproportionnée.

Quand des objectifs légitimes de politique publique sont en jeu — comme voir à ce que les professionnels offrent des soins de grande qualité d’une façon sûre et efficace — la réglementation peut s’avérer nécessaire pour atteindre ces objectifs. Parallèlement, la publicité est un élément important pour assurer la concurrence au sein du marché et, comme on l’a mentionné précédemment, les consommateurs et l’économie en bénéficient sous la forme de prix moins élevés, d’innovation accrue et de choix plus nombreux pour le consommateur. La publicité aide les consommateurs à connaître leurs options, et les nouvelles entreprises à affirmer leur présence sur le marché.

Études universitaires sur l’incidence des restrictions publicitaires

Le défi de l’organisme de réglementation est de trouver l’équilibre entre les restrictions qui lui sont nécessaires pour atteindre ses objectifs de réglementation, et celles qui pourraient aller trop loin. Il existe au moins deux façons de faire.

La première consiste à définir clairement les objectifs de réglementation. Pour ce faire, il s’agit de rédiger des règlements qui permettront d’atteindre le plus directement possible ces objectifs, tout en évaluant et traitant les possibles conséquences inattendues. Parce qu’ils communiquent régulièrement avec les consommateurs, les participants de l’industrie se trouvent dans une position privilégiée leur permettant de comprendre le potentiel des conséquences inattendues. Les organismes de réglementation doivent toutefois porter une attention particulière aux commentaires des intervenants, afin d’éviter que le processus de réglementation serve les intérêts personnels de certains d’entre eux.

La deuxième façon de déterminer si les règlements permettent d’atteindre l’équilibre est de voir leurs effets sur les résultats dans le marché (comme le prix, la qualité et le niveau d’innovation).

Les économistes évaluent régulièrement les liens de cause à effet entre les politiques et les résultats dans le marché. Quatre études économiques pertinentes portant sur l’incidence des restrictions publicitaires sont abordées ci dessous :

  • « Restrictions et compétition publicitaire dans l’industrie des céréales pour enfants » (2003)Footnote 11

Dans la province de Québec, la Loi sur la protection du consommateur interdit toute publicité destinée aux personnes de moins de 13 ansFootnote 12. Robert Clark, du Département d’économie appliquée de HEC Montréal, s’est intéressé aux effets qu’avaient de telles restrictions sur la consommation de céréales de petit déjeuner pour enfants au Québec, par rapport au reste du Canada.

L’étude a démontré que les personnes avaient plus tendance à acheter des céréales de petit déjeuner de marques déjà « établies » dans la province de Québec que dans le reste du Canada. C’est tout à fait logique : si les nouvelles marques ne peuvent faire de publicité pour se manifester sur le marché, comment les consommateurs peuvent‑ils savoir que d’autres choix s’offrent à eux? Cette étude confirme l’importance du rôle de la publicité en tant qu’outil d’information pour les consommateurs. Lorsque la publicité est interdite, il peut devenir plus difficile pour les nouveaux produits ou services d’attirer une clientèle.

  • « Advertising Restrictions and Concentration: The Case of Malt Beverages » (1995)Footnote 13 (Les restrictions publicitaires et la concentration : le cas des boissons maltées)

Plusieurs administrations restreignent la publicité de l’alcoolFootnote 14. Tim Sass, de l’Université d’État de la Floride, et David Saurman, alors de l’Université d’État de San Jose, ont étudié les effets sur les choix des consommateurs qu’ont eus les restrictions publicitaires sévères mises en place dans certaines régions des États‑Unis, par rapport au reste du pays où ces restrictions sont moins strictes.

Les conclusions de MM. Sass et Saurman ressemblent beaucoup à celles tirées dans le cadre de l’étude sur les céréales de petit déjeuner au Québec : quand la publicité est grandement limitée, les consommateurs ont tendance à se tourner vers des marques plus établies et connues plutôt que vers celles qui sont plus nouvelles ou qu’ils connaissent moins.

  • « The Effect of Commercial Practice Restrictions: The Case of Optometry » (1986)Footnote 15 (L’effet des restrictions de la pratique commerciale : le cas de l’optométrie)

Certaines lois et certains règlements ne font pas qu’interdire la publicité, mais contrôlent également d’autres aspects de la pratique commerciale. Par exemple, les organismes de réglementation peuvent préciser que les praticiens n’ont le droit d’offrir des services que dans certains endroits précis de la ville, ou restreindre le nombre de succursales qu’ils peuvent posséder.

Deborah Haas‑Wilson, du Collège Smith, a comparé les prix de divers services d’optométrie de quelques États des États‑Unis; les restrictions en matière de pratiques commerciales étaient très rigides dans certains d’entre eux, et moins strictes dans d’autres. Mme Haas‑Wilson a également comparé l’exactitude des prescriptions faites à la suite de ces services, comme indicateur de la qualité des examens d’optométrie.

En plus de constater que les prix étaient généralement moins élevés dans les secteurs où les restrictions étaient moins strictes, elle a aussi déterminé que les résultats pour les patients de ces mêmes marchés n’étaient pas de moins bonne qualité. La conclusion de Mme Haas‑Wilson a donc été qu’en éliminant les restrictions, les patients payaient généralement moins tout en recevant des services de bonne qualité.

  • « Advertising and the Price and Quality of Optometric Services » (1984)Footnote 16 (La publicité et le prix et la qualité des services d’optométrie)

L’étude de Mme Haas‑Wilson sur l’effet des restrictions commerciales a fortement été influencée par une étude menée plus tôt par John Kwoka, alors de l’Université George Washington. M. Kwoka a comparé les prix payés par les consommateurs des régions des États‑Unis où la publicité était restreinte, avec les prix payés dans les régions où elle était permise. Il a également comparé la quantité de temps passé par les optométristes à chaque examen, à titre de mesure de la qualité des examens.

Il a constaté que les prix étaient généralement moins élevés et la qualité meilleure dans les marchés où la publicité était permise. Ces conclusions suivent donc celles tirées par Mme Haas Wilson dans son étude.

Ces études ont mis en lumière deux principaux effets des restrictions publicitaires :

  1. Les deux premières ont permis de constater que lorsque la publicité était restreinte, les consommateurs avaient tendance à s’en tenir aux produits établis qu’ils connaissent déjà. Il devient alors plus difficile pour les nouveaux produits de s’afficher comme solutions de rechange, et les produits établis s’isolent des forces positives de la concurrence et de l’innovation. Enfin, si les nouveaux produits ne sont pas vus comme des solutions de rechange utiles aux produits déjà en place, il faut s’attendre à une hausse des prix dans ces marchésFootnote 17.
  2. Les deux autres études ont démontré que lorsque les professions sont libres de faire de la publicité, la « course vers le bas » que craignent les organismes de réglementation peut très bien ne pas se produire. Plutôt que de réduire la qualité des services, la publicité rend les soins disponibles à un plus grand nombre de patients sans diminuer la qualité.

Ces faits remettent en question la validité de la réglementation qui restreint la publicité. Car plutôt que d’atteindre les objectifs stratégiques d’une façon qui assure la portée maximale à la concurrence, restreindre la publicité risque de faire payer aux consommateurs des prix inutilement élevés.

Données nécessaires pour appuyer les évaluations factuelles des restrictions publicitaires

C’est dans cet esprit que le Bureau a entrepris d’analyser les restrictions publicitaires dans certains secteurs des soins de santé au Canada. Nous avons examiné une grande partie des règlements provinciaux qui régissent les services pharmaceutiques, dentaires et vétérinaires à l’échelle du pays, et remarqué que la plupart des organismes de réglementation ont tendance à restreindre la publicité d’une façon ou d’une autre.

Nous avons constaté la présence d’un large éventail de restrictions. Même si elles varient d’une profession et d’une province à une autre, ces restrictions sont présentes sous une forme ou une autre dans toutes les provinces et toutes les professions que nous avons étudiées. Par exemple, la publicité axée sur les prix — où un professionnel annonce les prix de certains traitements précis — est souvent limitée par la réglementation. De même, la publicité comparative — où un praticien compare ses compétences avec celles d’un autre — est interdite dans les professions que nous avons examinées.

Toutefois, l’enjeu ne se résume pas simplement aux restrictions publicitaires — il est plutôt tridimensionnel. Il y a d’abord la question de voir si les règlements servent des objectifs légitimes, comme prévenir la diffusion d’information trompeuse. Il y a ensuite l’incidence des restrictions sur les prix et la qualité dans ces professions. Enfin, s’il s’avère que les restrictions publicitaires font réellement augmenter les prix ou nuisent d’une quelconque façon aux consommateurs, il convient de déterminer s’il est possible d’atteindre les objectifs stratégiques par des moyens moins restrictifs.

En ce qui concerne le premier point — si les restrictions publicitaires servent des objectifs légitimes —, nous n’avons pas vraiment de raisons de douter de la bonne intention des organismes de réglementation dans l’exercice de leur mandat. La littérature économique sur les citrons et la Cour suprême ont toutes deux relevé les risques possibles d’une publicité entièrement libre, et justifié la présence de certaines restrictions.

C’est le deuxième point — l’effet des restrictions sur les consommateurs — qui est le moins clair à la lumière des données actuelles. Nous savons, grâce à la littérature économique, que les restrictions publicitaires peuvent faire payer des prix inutilement élevés aux consommateurs. Par contre, comme ces études ont été réalisées pour des produits différents et dans des administrations différentes, on ignore dans quelle mesure les restrictions en place s’appliquent aux professions du secteur de la santé au Canada.

Pour déterminer l’incidence des restrictions publicitaires sur les consommateurs, nous devons examiner les meilleures données disponibles. Comme les restrictions publicitaires sont en place au Canada depuis longtemps, l’idéal serait de réaliser une étude empirique sur les effets réels des restrictions publicitaires sur les consommateurs. Une telle étude comparerait les prix et la qualité des produits que les consommateurs canadiens reçoivent, par rapport à ceux dans les administrations où les restrictions publicitaires sont moins rigoureuses.

Cependant, la réalisation d’une étude empirique nécessite des données difficiles d’accès. Le Bureau a déterminé que, si elles existent, ces données ne sont pas centralisées et se trouvent actuellement dans les classeurs de certains praticiens. Pour être utilisées dans le cadre d’une étude empirique, elles doivent être recueillies, compilées et mises à la disposition des chercheurs en vue d’être analysées. Nous recommandons aux gouvernements et aux organismes d’autoréglementation d’envisager de le faire.

Pour atteindre le juste équilibre et parvenir à assurer la réalisation des objectifs légitimes tout en garantissant que la concurrence n’est pas indûment entravée, on ne doit pas se fier qu’aux mérites subjectifs d’une règle qui pourrait sembler appropriée. Il faut également se fier aux meilleures données disponibles, y compris à une comparaison empirique des effets qu’ont les restrictions publicitaires sur les résultats dans le marché. Ce n’est qu’avec de telles données que nous pourrons déterminer si les restrictions publicitaires contribuent ou nuisent à l’atteinte de cet équilibre. S’il s’avère que les consommateurs des régions où la publicité est restreinte paient des prix plus élevés ou se trouvent désavantagés d’une quelconque façon par ces restrictions, il est alors prudent d’évaluer s’il est possible d’atteindre les objectifs stratégiques par des moyens moins restrictifs qui ne causent pas préjudice aux consommateurs.

Comment étudier les effets des restrictions publicitaires

Afin de préparer des données empiriques sur les effets que les restrictions publicitaires peuvent avoir sur la concurrence, un chercheur doit comparer les prix et le niveau de qualité d’un produit ou service donné, ainsi que d’autres facteurs pertinents, auprès d’un « groupe témoin » et d’un « groupe expérimental ».

Dans le contexte des restrictions publicitaires dans le domaine des soins de santé, le « groupe expérimental » est composé de consommateurs qui reçoivent des services de santé dans des marchés où la publicité est restreinte. Pour sa part, le « groupe de contrôle » peut être :

  1. un groupe semblable de consommateurs dans une administration dont les restrictions publicitaires ne sont pas similaires, ou
  2. si des restrictions publicitaires ont récemment été adoptées, un groupe de consommateurs au sein de la même administration avant l’adoption des restrictions.

Peu importe le groupe de contrôle, des techniques statistiques bien établies pourront être utilisées pour comparer les prix, le niveau de qualité ainsi que d’autres facteurs pertinents en vue d’évaluer les effets des restrictions sur ces variablesFootnote 18.

Des règles de marché ou des méthodes précises de prestation des services de soins de santé peuvent venir compliquer une telle analyse. Dans de tels cas, un chercheur doit s’assurer que ces particularités ont été prises en compte et contrôlées pour réaliser une analyse empirique.

Conclusion

On a longtemps justifié l’imposition de restrictions publicitaires en affirmant que les consommateurs reçoivent ainsi des services médicaux de grande qualité. On craignait que l’absence de réglementation vienne sacrifier la qualité des services en raison de la réduction des prix.

Les études économiques qui se sont penchées sur l’incidence des restrictions publicitaires ont cependant mis en doute ces justifications. Les études menées sur un large éventail de produits et dans différentes administrations ont permis de constater que lorsque les restrictions publicitaires sont amoindries ou éliminées, les consommateurs n’expérimentent aucune réduction significative de la qualité et peuvent même bénéficier de prix moins élevés.

Ces études mettent donc en lumière la nécessité d’examiner la réglementation canadienne des soins de santé au moyen d’une évaluation factuelle. Il est possible que la réglementation ne soit pas nécessaire pour garantir aux patients des résultats satisfaisants; elle peut également avoir des conséquences négatives ou inattendues sur le marché, entraînant une augmentation des prix pour les consommateurs, une diminution de l’innovation et une réduction de la concurrence.

Ce rapport recommande aux gouvernements et aux organismes d’autoréglementation de commencer à recueillir et à compiler des données sur les résultats dans les marchés canadiens des soins de santé, et de mettre davantage l’accent sur les données empiriques dans le cadre des processus décisionnels. L’analyse de telles données permettra de réaliser des évaluations factuelles sur la pertinence des restrictions publicitaires.

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