S’adapter au changement : l’importance de promouvoir la concurrence

Notes pour une allocution de John Pecman, commissaire de la concurrence

Dîner‑causerie de l’Institut C.D. Howe

Toronto (Ontario)

Le 9 novembre 2015

(Version préparée pour l’allocution)


Introduction

Merci Bill. Bonjour à tous.

Je suis ravi d’être à l’Institut C.D. Howe aujourd’hui pour m’adresser à des gens qui sont sans doute aussi enthousiastes que moi à l’idée de faire progresser les enjeux liés à la concurrence au Canada.

Je suis ici pour souligner l’importance d’accorder une attention continue à certaines questions d’envergure nationale. Je dois vous avouer que la question qui figure actuellement en tête de liste est de savoir si les Blue Jays devraient renouveler le contrat de David Price ou non, mais nous y reviendrons plus tard.

J’aimerais d’abord discuter brièvement du dixième rapport du Conseil sur la politique de la concurrence de l’Institut C.D. Howe, qui a été publié la semaine dernière. Ce rapport recommande notamment de créer un organisme indépendant chargé de surveiller le Bureau. Comme celui‑ci constitue un organisme d’application de la loi au sein d’un ministère faisant déjà l’objet d’une surveillance gouvernementale et juridique, je ne suis pas convaincu qu’un autre mécanisme de contrôle est nécessaire. Je suis toutefois prêt à écouter les préoccupations factuelles soulevées par l’Institut.

Le Conseil a soulevé des questions auxquelles j’accorde une grande importance, comme la transparence, la mesure du rendement et la planification stratégique. Comme par le passé, je continuerai d’œuvrer à examiner et à faire avancer ces enjeux.

En ce qui concerne la transparence, le Bureau fait tout ce qu’il peut pour instaurer un climat de confiance et de prévisibilité. C’est pourquoi nous publions un nombre croissant de lignes directrices et de bulletins aux fins de consultation publique. Comme vous le savez, nous avons cette année élaboré notre tout premier plan stratégique triennal, que nous avons publié aux fins de consultation publique. Nous renforçons la transparence en publiant et en contextualisant nos décisions relatives à l’application de la loi, ainsi que les données sur lesquelles elles s’appuient. Ce n’est pas uniquement moi qui le dis : les chiffres parlent d’eux‑mêmes. Par exemple, le nombre d’énoncés de position publiés est passé de deux en 2011, à 18 l’an dernier.

La mesure du rendement constitue une autre de nos priorités. Établir comment évaluer l’incidence des décisions des autorités de concurrence représente un travail continu qui transcende les frontières. C’est pourquoi nous œuvrons à harmoniser nos méthodes de mesure du rendement avec les pratiques exemplaires établies par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Nous avons aussi demandé au cabinet Charles River Associates de mener un examen des méthodologies afin d’évaluer l’incidence sur les consommateurs et de fournir des recommandations. De plus, nous prenons actuellement part à un exercice international d’analyse comparative.

Nous œuvrons continuellement à faire avancer ces enjeux en adoptant les pratiques exemplaires internationales et en nous conformant aux modalités de la loi, aux obligations de faire rapport, aux politiques gouvernementales et à la surveillance exercée par le ministère de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique (anciennement Industrie Canada).

Comme vous, j’estime qu’on peut toujours s’améliorer, et c’est pourquoi nous continuerons de consacrer notre temps, notre attention et nos ressources afin d’y arriver.

Maintenant, entrons dans le vif du sujet.

Je suis ici aujourd’hui pour vous parler de l’importance grandissante de la promotion de la concurrence — et de son utilité croissante pour l’économie canadienne.

Celle‑ci vise à favoriser la promotion d’un marché efficace, dynamique et novateur lors de certains moments charnières, comme lors de la conception, de l’examen ou de la modification de la réglementation, ou lorsque les décideurs soulèvent des enjeux concurrentiels touchant des secteurs clés de l’économie. En ces occasions, nos outils traditionnels d’application de la loi — qui peuvent s’avérer lents, limités et encastrés dans des processus officiels — n’offrent pas aux décideurs publics les réponses dont ils ont besoin pour s’assurer que les enjeux concurrentiels sont pris en compte lors de l’examen de leurs régimes de réglementation. Ils ne permettent pas non plus de mener des enquêtes sur de larges secteurs pour analyser les grands enjeux concurrentiels.

Pour promouvoir la concurrence efficacement, il faut faire preuve de vivacité et être attentifs aux questions qui préoccupent les Canadiens. Ces qualités sont encore plus importantes de nos jours, alors que l’évolution du marché s’accélère sans cesse en raison des nouvelles technologies et des nouveaux modèles d’affaires novateurs. L’économie du partage, qui jumelle très efficacement les acheteurs et les vendeurs grâce à diverses plateformes numériques en constante évolution, montre bien comment l’innovation peut rapidement dépasser la réglementation existante. Plus que jamais, les organismes responsables de la concurrence ont un rôle crucial à jouer pour aider les décideurs à atteindre leurs objectifs tout en favorisant la concurrence et l’innovation.

C’est pour cela que le Bureau de la concurrence et ses homologues internationaux militent pour une concurrence accrue dans les secteurs réglementés — et qu’il est essentiel que les gouvernements reconnaissent toute l’importance d’avoir des marchés concurrentiels.

La concurrence, la réglementation et le rôle de la promotion

Permettez‑moi d’abord de vous parler de l’approche du Bureau en ce qui concerne la promotion de la concurrence.

Comme vous le savez, la principale hypothèse opérationnelle du Bureau est que la concurrence profite aux entreprises et aux consommateurs : elle réduit les prix et accroît l’efficacité économique et le choix offert aux consommateurs.

Cela dit, nous reconnaissons les effets positifs que peuvent avoir certaines mesures de réglementation sur l’économie. L’encadrement de la concurrence peut constituer une mesure adéquate en matière de politique publique pour faire face aux défaillances du marché.

On n’a qu’à penser à la crise des prêts hypothécaires à risque qui a dévasté des marchés nationaux et internationaux pour voir ce qui se produit lorsque la réglementation du marché est insuffisante ou inadéquate.

Certaines formes de réglementation ont toutefois des effets indésirables.

L’adoption de règlements en l’absence de lacunes du marché peut empêcher de nouveaux joueurs novateurs de faire leur entrée, comme votre institut l’a souligné en 2013 dans son rapport Beer, Butter and BarristersNote de bas de page 1 sur la concurrence et la réglementation.

De nos jours, l’évolution rapide des marchés rend la tâche des organismes de réglementation plus difficile que jamais. Comme l’a récemment souligné Deloitte dans un rapport sur l’avenir de la réglementationNote de bas de page 2, les autorités de réglementation ont bien du mal à s’adapter à l’évolution rapide des technologies perturbatrices, des modèles d’affaires et des comportements des consommateurs. Pour ceux qui sont visuels, Deloitte explique que l’adaptation aux nouvelles technologies est en quelque sorte un « jeu de la taupe » réglementaire.

Cela est particulièrement évident lorsqu’on constate la croissance exponentielle de l’économie du partage. Certaines innovations révolutionnaires offrent aux entreprises des débouchés emballants — en plus d’offrir aux consommateurs des choix plus abordables, pratiques et variés. Pensons à Airbnb, qui dessert 34 000 villes dans 190 pays et dont la valeur a été évaluée à plus de 25 milliards de dollars américainsNote de bas de page 3. Pensons aussi à Uber, qui dessert 200 villes dans 64 pays, dont la valeur a été évaluée à plus de 50 milliards de dollars américains cet été, et qui pourrait maintenant valoir entre 60 et 70 milliards de dollars américainsNote de bas de page 4. Ces chiffres sont considérables.

Parallèlement, ces innovations engendrent de nouveaux défis qui affectent la concurrence sur les marchés.

Par souci de concision, je ne vais vous donner que trois exemples.

Premièrement, il faut éviter de réagir en adoptant une réglementation excessive ou inutile. Comme l’économie du partage représente une menace concurrentielle pour les entreprises traditionnelles, celles‑ci peuvent être tentées de demander aux autorités de réglementation de promulguer des restrictions qui excluent les nouveaux modèles d’affaires — des modèles qui pourraient profiter aux consommateurs. Par exemple, l’industrie du taxi s’efforce actuellement de décourager la croissance d’Uber au Canada. Lorsqu’un gouvernement entrave l’entrée de nouveaux concurrents ou limite la concurrence, c’est l’efficacité économique et les consommateurs (qui ont accès à moins de choix) qui en souffrent.

Deuxièmement, il est encore plus important de favoriser la concurrence sur le marché canadien des télécommunications. Avec l’économie du partage, plusieurs entreprises comptent sur Internet pour relier les acheteurs et les vendeurs. Compte tenu de la croissance potentielle de ce secteur, il importe de continuer à militer pour s’assurer qu’il existe une forte concurrence entre les fournisseurs canadiens de services de télécommunications.

Troisièmement, bien que les plateformes de l’économie du partage soient les nouveaux joueurs du moment, elles seront un jour de « vieux joueurs ». Elles pourraient éventuellement adopter des mesures anticoncurrentielles, notamment pour empêcher leurs clients d’aller voir ailleurs ou pour limiter la concurrence. En raison de la théorie de la conduite réglementée, il peut s’avérer difficile pour le Bureau d’adopter des mesures d’exécution une fois la réglementation en place. Ces cadres réglementaires devraient permettre au Bureau de faire respecter la Loi sur la concurrence dans ces situations, comme c’est le cas pour les marchés traditionnels.

C’est dans ce contexte dynamique et évolutif que notre travail de promotion est le plus crucial : au carrefour de la réglementation, de la concurrence et des comportements d’affaires. Nos efforts aident à faire en sorte que les avantages concurrentiels qu’offrent les nouvelles entreprises novatrices sont pris en considération au moment où ça compte le plus : pendant l’élaboration de nouvelles mesures de réglementation, et non après.

Le mandat de promotion du Bureau

Le mandat de promotion du Bureau est ancré dans l’objet et les dispositions de la Loi sur la concurrence. Les articles 125 et 126 nous confèrent l’autorité législative d’intervenir auprès des organismes fédéraux et provinciaux de réglementation, et nous faisons bon usage de cette autorité. Nous avons d’ailleurs tout récemment transmis nos recommandations au ministère des Finances quant aux systèmes de paiement, et au Comité d’examen de la Loi sur les transports au Canada quant à la concurrence dans les secteurs du transport aérien et ferroviaire.

Dans le cas des systèmes de paiement, nous avons recommandé d’instaurer un cadre souple qui permet aux consommateurs de changer aisément de produit et aux détaillants de gérer les frais applicables aux méthodes de paiement émergentes.

En ce qui concerne le transport, nous avons recommandé de libéraliser les restrictions relatives à la propriété étrangère des compagnies aériennes, et d’adopter des modifications réglementaires pour favoriser des options d’expédition durables et concurrentielles.

J’estime que nos interventions réglementaires font une différence. Elles ne constituent toutefois pas notre seul outil de promotion de la concurrence.

Le rôle des études de marché

Cela m’amène à vous parler des études de marché, un outil essentiel pour tout organisme responsable de la concurrence.

Elles aident les décideurs à mieux saisir les causes des problèmes de concurrence qui affligent l’économie. Par exemple, le Bureau a récemment examiné le marché canadien du propane afin de déterminer si des pratiques anticoncurrentielles avaient contribué à une hausse des prix.

Ces études peuvent entraîner divers résultats — notamment amener les gouvernements à agir ou persuader l’industrie de modifier volontairement ses pratiques.

Permettez‑moi de mentionner brièvement trois études que le Bureau a menées ces dernières années.

  • Premièrement, notre étude sur les professions autoréglementées nous a permis de constater que les corps professionnels examinés — notamment les comptables et les avocats — limitaient la concurrence en imposant certaines règles à leurs membres. Nous avons offert des conseils aux organismes de réglementation relativement à des options favorables à la concurrence qui pourraient tout de même leur permettre d’atteindre leurs objectifs stratégiques.
  • Deuxièmement, notre étude sur les médicaments génériques nous a permis de conclure que, pour plusieurs médicaments génériques, la forte concurrence de l’offre n’avait pas fait baisser les prix pour les consommateurs. Nous avons souligné les options qui s’offraient aux régimes d’assurance publics et privés pour résoudre ces problèmes.
  • Troisièmement, nous avons mené une étude sur l’industrie de la bière au Québec et en Ontario. Celle‑ci a suscité un vif intérêt chez les médias et le public, et le Bureau a activement contribué au débat. En avril 2015, le Conseil consultatif de la première ministre de l’Ontario a proposé certaines modifications au marché ontarien de la bière, notamment de permettre la vente en épicerie. Compte tenu de cela, nous avons abandonné cette étude.

De plus, les études de marché offrent au Bureau un éclairage qui lui permet d’appliquer la loi plus rapidement et efficacement. Par exemple, l’an dernier, le Bureau a pu utiliser des données recueillies lors de notre étude sur les marchés brassicoles pour régler une plainte d’un participant du marché plus rapidement que cela n’aurait été possible sans les données et les conclusions découlant de cette étude.

Ces études sont donc très utiles. Certaines entreprises et certains avocats estiment toutefois que le Bureau n’a pas la capacité ni les compétences nécessaires pour les mener.

Cette zone grise est particulière au Canada.

En effet, plus de 40 pays du globe, dont nos principaux partenaires commerciaux (l’Union européenne, les États‑Unis, le Royaume‑Uni et le Mexique) ont l’autorité juridique de recourir aux études de marché pour accroître leur compétitivité économique.

Alors que le Bureau doit se contenter des données que lui fournissent volontairement les participants au marché, les agences d’autres pays ont des pouvoirs d’enquête officiels qui leur permettent d’obliger les organismes de réglementation et les entreprises à divulguer des renseignements. Le Comité de la concurrence de l’OCDE a récemment reconnu que ces pouvoirs d’enquête renforçaient la capacité de ces agences à évaluer l’état de la concurrence.

Nos homologues internationaux sont actifs dans ce domaine. Ils mènent des études de marché et font des recommandations à leurs gouvernements pour éclairer les processus réglementaires et autres processus décisionnels. Permettez‑moi de vous présenter deux exemples.

Aux États‑Unis, la Federal Trade Commission (FTC) a publié un rapport sur l’incidence des médicaments génériques autorisés sur la concurrence au sein du marché des médicaments d’ordonnance. La FTC a établi que les médicaments génériques autorisés avaient un effet considérable sur la concurrence au sein de ce marchéNote de bas de page 5.

Au Mexique, la commission de la concurrence a examiné les conditions concurrentielles du marché financier mexicain. Elle a proposé des recommandations pour améliorer la mobilité chez les utilisateurs de services financiers et créer des incitatifs pour amener les intermédiaires financiers à améliorer les produits qu’ils offrentNote de bas de page 6.

Il s’agit de deux exemples parmi d’autres qui montrent comment nos homologues du monde entier s’appuient sur la promotion de la concurrence pour encourager l’adoption de mesures de réglementation efficaces qui favorisent la concurrence.

S’adapter à l’évolution constante du monde

Alors que l’évolution des innovations surpasse de très loin celle de la réglementation dans bien des secteurs, il est crucial de concerter nos efforts afin que ces secteurs demeurent concurrentiels. La vitalité de la concurrence et des forces du marché est essentielle à l’essor de l’innovation et de la productivité des industries du pays. À preuve, le Conference Board du Canada a récemment rappelé que la concurrence était un pilier de la croissance. Comme il l’a souligné, pour renforcer la productivité canadienne, il faut favoriser une culture d’innovation entrepreneuriale, exposer les industries aux pressions concurrentielles et établir un cadre réglementaire propiceNote de bas de page 7. Cela est particulièrement important avec la mondialisation de l’économie et l’accroissement du commerce extérieur.

Alors qu’ils s’attaquent aux défis engendrés par l’évolution rapide des industries et des technologies, les organismes de réglementation doivent continuer de faire de la concurrence un principe directeur. Ceux‑ci ne disposent toutefois pas toujours de l’expertise ou du recul nécessaires pour adopter des règlements qui limitent le moins possible la concurrence. La présidente de la FTC, Edith Ramirez, a récemment résumé le problème ainsi : « Que doivent faire les organismes de réglementation pour s’adapter à un marché très dynamique où les modèles d’affaires d’aujourd’hui pourraient être complètement transformés demainNote de bas de page 8? »

Nous devons tout d’abord reconnaître davantage l’importance d’avoir des marchés concurrentiels. Pour prospérer dans une économie de marché mondialisée, la concurrence est incontournable. Elle ne devrait être restreinte que lorsqu’on peut démontrer qu’il est nécessaire d’adopter une réglementation pour corriger une défaillance du marché.

Nous encourageons le fédéral et les provinces à inviter le Bureau à les épauler afin de s’assurer que leurs cadres réglementaires limitent le moins possible la concurrence. Nous leur offrons nos services. Comme le dit le proverbe, nous croyons fermement qu’il vaut mieux prévenir que guérirNote de bas de page 9, et nous sommes prêts à participer à des examens réglementaires.

Regard sur l’avenir

Les interventions réglementaires, les études de marché et les efforts de promotion de la concurrence que nous avons menés par le passé ont souvent porté leurs fruits. Pour bien remplir notre rôle, nous avons toutefois besoin du soutien continu des gouvernements et des intervenants. Nous avons aussi besoin de gens qui, comme vous, rappellent haut et fort que la concurrence est cruciale pour accroître l’innovation, la productivité et la prospérité de l’ensemble des parties prenantes de l’économie mondiale.

Pour continuer sous le thème de l’adaptation, passons maintenant à la partie interactive de notre rencontre.

Merci.

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