Présentation du commissaire de la concurrence au ministère des Finances du Canada

Un équilibre entre la surveillance et l’innovation en matière de modes de paiement : Document de consultation
Appel à commentaires sur la surveillance des systèmes de paiement nationaux

Le 19 juin 2015

Introduction

  1. Le commissaire de la concurrence (le « commissaire ») est heureux de présenter cet exposé en réponse au document de consultation du ministère des Finances du Canada (le « ministère des Finances ») intitulé « Un équilibre entre la surveillance et l'innovation en matière de modes de paiement : Document de consultation » (le « document de consultation »).
  2. Le commissaire soutient l'initiative du ministère des Finances visant la consultation des Canadiens sur la meilleure façon de surveiller les systèmes de paiements dans les commerces de détail canadiens. Cet engagement arrive en temps opportun puisque des changements se produisent dans ce domaine.
  3. Comme il est décrit plus longuement ci‑dessous, il importe que tout nouveau mécanisme de surveillance mis en œuvre permette aux forces novatrices et concurrentielles d'évoluer dans toute la mesure du possible, tout en préservant un système de paiements sécuritaire et fiable pour les Canadiens. Cela se traduira probablement par des choix plus nombreux pour les consommateurs, des prix moins élevés et de l'innovation accrue, tout en fournissant un système de paiements sécurisé.
  4. L'article 125 de la Loi sur la concurrence (la « Loi ») accorde au commissaire l'autorité, entre autres éléments, de formuler des commentaires à l'intention des personnes qui exercent des activités de réglementation comme celles à l'égard desquelles le ministère des Finances a publié un document de consultation.

Sommaire des recommandations

  1. La présentation renferme un certain nombre de recommandations à l'intention du ministère des Finances à l'égard des mesures de surveillance du système de paiements dans les commerces de détail. Le Bureau soutient que, si des mesures de surveillance visant à atténuer les risques en matière d'efficience sont mises en œuvre, elles doivent :
    • être le moins perturbatrices possible à l'égard des forces du marché;
    • offrir aux consommateurs la possibilité de choisir entre différents services et méthodes de paiement et de passer facilement d'un à l'autre;
    • permettre aux commerçants qui acceptent de nouvelles méthodes de paiement d’imposer des frais supplémentaires pour ces méthodes;
    • permettre aux sociétés participant aux systèmes de paiements de participer à des collaborations proconcurrentielles tout en reconnaissant les risques potentiels associés à de telles activités de collaboration. Les ententes ou les arrangements qui pourraient empêcher ou atténuer la concurrence devraient être approuvés seulement dans des circonstances exceptionnelles et lorsqu'ils sont nécessaires pour satisfaire aux objectifs stratégiques;
    • tenir compte des circonstances dans lesquelles des abus de puissance commerciale pourraient se produire, sans toutefois restreindre le simple exercice de la puissance commerciale.
  2. En ce qui concerne les intérêts des utilisateurs finaux, le Bureau a indiqué que les mesures de surveillance devraient garantir que toute indication présentée au public n'est pas fausse ou trompeuse sur un point important et qu'elle fournit suffisamment d'information pour permettre au consommateur de choisir une option.

Expérience du bureau dans le secteur canadien des paiements

  1. Le Bureau de la concurrence (le « Bureau ») dispose d'une vaste expérience et d'une grande expertise relativement à l'analyse des enjeux du secteur canadien des paiements. Cette expérience lui vient en partie de cas complexes d'application de la loi, y compris la demande adressée au Tribunal de la concurrence (le « Tribunal ») concernant la présentation de consentement à l'égard d'Interac et les cas d'instances contestées introduites devant le Tribunal contre Visa Canada Corp. et MasterCard International Inc. (respectivement « Visa » et « MasterCard »).

Interac

  1. Le Tribunal a émis une ordonnance de consentement en 1996 par suite d'une enquête à l'égard d'un abus allégué de dominance par les principales institutions financières qui contrôlaient l'Association Interac (« Interac »)Note de bas de page 1. Dans sa requête d'ordonnance de consentement, le Bureau alléguait que la charte ou les membres fondateurs d'Interac contrôlaient conjointement l'offre des services de réseau électronique partagé. Le Bureau alléguait également que les membres avaient abusé de leur contrôle de tels services en imposant des politiques restrictives qui régissaient l'accès des concurrents au réseau Interac. Le Bureau était d'avis que ces politiques restrictives s'étaient traduites par la prévention ou la diminution importante de la concurrence sur le marché en ce qui concerne la prestation de services de réseau électronique partagé, y compris en empêchant de nouveaux concurrents d'entrer sur le marché.
  2. L'ordonnance de consentement, qui a par la suite été convertie en un consentement, favorisait la concurrence et, en particulier, offrait des choix plus nombreux pour les consommateurs en empêchant les membres d'Interac de s'adonner à certaines pratiques anticoncurrentielles. Le consentement y est parvenu, entre autres moyens, en permettant la participation à certains services Interac d'autres entités commerciales et en exigeant que certaines entités obtiennent toutes les spécifications et informations techniques nécessaires. Le consentement exigeait en outre que le paiement direct continue d'être administré sans but lucratif.
  3. En 2010 et en 2013, Interac s'est adressé au Bureau afin de modifier le consentement (ce à quoi le Bureau n'a pas consenti en 2010). En 2013, le Bureau a changé d'avis, car il estimait qu'au cours de ces trois années, le marché avait connu des changements importants, y compris l'établissement de nouveautés dans les domaines des technologies de réseautage et de paiements, ce qui avait permis d'établir de nouveaux types de paiements partagés (p. ex. paiement sans contact et paiements mobiles) et de trouver de nouveaux modes de réseautage.
  4. Le 11 septembre 2013, le Tribunal a accueilli la requête d'Interac et a ordonné la modification. Le consentementNote de bas de page 2 a donc permis à Interac de mettre en place un conseil indépendant et d'exercer ses activités selon un modèle à but lucratifNote de bas de page 3. Le Bureau est d'avis que le consentement permet un équilibre approprié entre l'octroi à Interac de la souplesse nécessaire à l'exercice de la concurrence sur un marché de plus en plus concurrentiel et l'assurance d'un accès ouvert et non discriminatoire continu au réseau Interac. Il est prévu qu'Interac sera en mesure de financer la recherche‑développement en services de paiements novateurs, et ainsi augmenter la capacité concurrentielle du réseau et améliorer les services offerts aux consommateurs, tout en demeurant une option viable de paiement à faible coût.

Visa/MasterCard

  1. Le 15 décembre 2010, le Bureau a déposé une requête auprès du Tribunal en vertu de la disposition sur le maintien des prix de la Loi alléguant que Visa et MasterCard imposaient des règles restrictives aux commerçants qui acceptent leurs cartes de crédit (« Visa/MasterCard »)Note de bas de page 4. De l'avis du Bureau, ces règles empêchaient la concurrence ou imposaient des contraintes en ce qui concerne les services de réseaux de cartes de crédit, y compris la concurrence à l'égard des frais d'acceptation de cartes de crédit, frais que les commerçants transfèrent typiquement aux consommateurs sous la forme de prix de détail plus élevés pour les biens et services. En particulier, ces règles empêchaient les commerçants de faire ce qui suit ou leur imposaient des restrictions à cet effet :
    1. décourager les consommateurs d'utiliser des cartes de crédit plus coûteuses et de les orienter vers les modes de paiement les moins coûteux;
    2. refuser d'accepter certaines cartes de crédit, dont les cartes de prestige aux frais d'acceptation plus élevés;
    3. imposer des frais supplémentaires aux consommateurs qui utilisent des cartes de prestige (la « Règle de non‑imposition de frais supplémentaires »).
  2. La Règle de non‑imposition de frais supplémentaires agit efficacement à titre d'exigence de parité du prix, en s'assurant qu'aucun achat effectué au moyen d'une carte de crédit ne soit plus onéreux qu'un achat équivalant payé au comptant ou au moyen d'une carte de débit. Le Bureau est d'avis qu'afin de réaliser l'efficience économique, les commerçants devraient avoir la pleine capacité d'établir le prix des transactions en fonction de la méthode de paiement, ce qui permet aux signaux de prix d'être transmis aux consommateurs de manière appropriée. Cela est conforme au point de vue consensuel des autorités en matière de concurrence partout au sein de l'OCDENote de bas de page 5, ainsi qu'à la récente décision de la United States District Court for the Eastern District of New York dans l'affaire States and Plaintiff States v. American Express Co., qui portait sur les règles de dissuasion d'American ExpressNote de bas de page 6.
  3. Dans sa requête concernant l'affaire Visa/Mastercard, le Bureau a demandé que le Tribunal publie une ordonnance interdisant à Visa et à MasterCard d'adopter, d'imposer ou d'appliquer les prétendues règles anticoncurrentielles, ou toute autre entente, arrangement, politique, règle ou règlement qui font monter les frais ou qui découragent la réduction des frais payés par les commerçants pour l'acceptation des cartes de crédit.
  4. Le 23 juillet 2013, le Tribunal a rejeté la requête du commissaire en concluant que les obligations en vertu de la disposition sur le maintien des prix de la Loi n'avaient pas été respectéesNote de bas de page 7. En dépit de cette décision, le Tribunal a procédé à une autre analyse au cas où son interprétation juridique serait erronée. En vertu de cette analyse, le Tribunal a constaté qu'il y avait effectivement eu un effet à la hausse sur les prix et une incidence défavorable sur la concurrence sur le marché des services du réseau de cartes de crédit en raison de la Règle de non‑imposition de frais supplémentaires.
  5. Dans sa décision, le Tribunal a aussi laissé entendre que les questions soulevées dans la demande du commissaire seraient mieux traitées par voie de règlement :
    • Compte tenu de la preuve présentée, il est évident que la meilleure réponse aux préoccupations légitimes soulevées par le commissaire de la concurrence consiste en un cadre réglementaire. Nous sommes en général peu disposés à refuser d'exercer notre pouvoir discrétionnaire pour faire place à une réglementation, puisque nous convenons qu'en général l'existence d'une concurrence, même très imparfaite, est préférable à une réglementation.
    • Toutefois, il s'agit en l'espèce d'un cas exceptionnel et nous sommes convaincus qu'il est plus logique de commencer par la voie réglementaire que d'attendre qu'il se présente à nouveau. Une ordonnance fondée sur l'article 76 est un outil radical qui s'accompagne nécessairement de problèmes d'ordre technique, de conséquences imprévues, de rajustements continus et de consultations auprès des intervenantsNote de bas de page 8.
  6. Le 4 novembre 2014, Visa et MasterCard ont soumis au ministre des Finances des propositions volontaires distinctes par lesquelles elles acceptaient de réduire leurs frais d'acceptation des cartes de crédit à un taux effectif moyen de 1,50 % pour une période de cinq ansNote de bas de page 9. Ces engagements visaient à réduire le coût lié à l'acceptation des cartes de crédit pour les commerçants afin qu'ils puissent maintenir de bas prix pour les consommateurs. À la suite de ces propositions volontaires, le ministre des Finances a indiqué qu'il n'était pas nécessaire que le gouvernement réglemente les frais d'interchange établis par Visa ou MasterCard, tout en se réservant le droit d'annuler son acceptation de ces engagements si les réductions de frais n'étaient pas transmises aux commerçants, ou si le coût global lié à l'acceptation de la carte de crédit augmentait à un moment donné au cours de la période visée par les engagements.

Document de consultation du ministère des Finances

  1. Dans le document de consultation, le ministère des Finances indique que la surveillance du gouvernement ne s'étend pas entièrement aux systèmes nationaux de paiements de détail, mais que la surveillance efficace des systèmes de paiements de détail peut contribuer à atténuer les risques pour répondre à ses objectifs stratégiques. Le ministère des Finances définit l'absence de concurrence, les obstacles à l'entrée et les frais de service élevés causés par les effets de réseau comme une source de risques potentiels pour l'efficience dans ce secteur. Le document de consultation demande : « De quelle façon le gouvernement devrait‑il équilibrer le besoin d'atténuer les risques et les objectifs de promotion de l'innovation et de la concurrence dans le secteur des paiements? »
  2. La présentation discute des risques concernant l'efficience en relevant les secteurs où ces risques peuvent se concrétiser dans le système de paiements de détail, et en indiquant les points à considérer à propos de ces risques. En général, le Bureau appuie les mesures suivantes :
    • celles qui laissent le maximum de place possible aux forces du marché pour déterminer les résultats, tout en réalisant les objectifs stratégiques légitimes;
    • celles qui assurent la souplesse nécessaire pour qu'il soit possible de passer d'un produit à un autre;
    • celles qui permettent une collaboration proconcurrentielle entre les concurrents;
    • celles qui découragent les abus de puissance commerciale.
  3. En ce qui concerne les considérations à l'égard des intérêts des utilisateurs finaux, le Bureau appuie les mesures qui améliorent la transparence et la divulgation dans les systèmes de paiements de détail.
  4. Le Bureau prévoit qu'en définissant les problèmes de concurrence précis dans ce secteur, les mesures choisies par le ministère des Finances viseront les objectifs de sa politique et seront les moins intrusives possible envers les forces du marché.

Offrir des possibilités aux forces du marché

  1. Le système de paiements canadien est vaste et se répercute sur la vie quotidienne des Canadiens. Compte tenu de sa taille et de sa portée, s'assurer que les forces du marché prospèrent dans ce système amènera fort probablement des avantages considérables pour les consommateurs, les entreprises et l'économie en général. Par exemple, le Groupe de travail sur l'examen du système de paiements a estimé qu'avec un système de paiements entièrement modernisé (ce qui nécessiterait des mesures non mentionnées dans la présentation), l'économie canadienne pourrait épargner jusqu'à deux pour cent en gains de productivité, ce qui équivaut à 32 milliards de dollarsNote de bas de page 10.
  2. Des gains de productivité sont réalisés lorsque les entreprises se livrent une concurrence dynamique pour attirer les clients et qu'elles sont forcées d'innover pour faire concurrence à de nouveaux concurrents. Dans un tel contexte, les entreprises réduisent leurs prix, investissent dans de nouvelles technologies et offrent plus de choix aux clients.
  3. Par conséquent, des dispositions réglementaires qui restreignent les forces du marché ne devraient être mises en œuvre que lorsque cela est nécessaire d'atteindre les objectifs stratégiques légitimes, et elles devraient être conçues de manière à perturber le moins possible les forces du marché.

S’assurer de la souplesse permettant de passer à la concurrence

  1. Alors que les nouveaux services représentent actuellement un faible pourcentage du total des transactions de paiement au Canada, les recherches indiquent qu'ils sont en croissance rapide : l'Association canadienne des paiements a constaté que le taux de croissance annuel composé de 2008 à 2011 pour la valeur des portefeuilles numériques et des transactions électroniques de personne à personne était de 43,5 %, et de 46,9 % pour les cartes prépayéesNote de bas de page 11.
  2. Le ministère des Finances a pris des mesures pour tenir compte de certaines de ces technologies émergentes dans le système de paiements. Le 13 avril 2015, des améliorations ont été apportées au Code de conduite destiné à l'industrie des cartes de crédit et de débit au Canada (le « Code ») pour tenir compte des paiements effectués à l'aide d'appareils mobiles. Le Code comprend des éléments de politique qui soutiennent la concurrence dans le secteur des paiements mobiles, notamment dans les buts suivants :
    • s'assurer que les commerçants qui acceptent les paiements par carte de crédit par l'intermédiaire d'un portefeuille numérique ou d'un appareil mobile ne seront pas obligés d'accepter les paiements par carte de débit du même réseau de cartes de paiement et vice versa;
    • s'assurer que les consommateurs seront en mesure de sélectionner les paramètres par défaut sur leur appareil mobile et leur portefeuille numérique, et qu'ils pourront choisir entre l'applet de la carte de crédit ou celui de la carte de débitNote de bas de page 12;
    • ne pas exiger des commerçants qu'ils acceptent les modes de paiement sans contact (y compris à l'aide de portefeuilles numériques ou d'appareils mobiles) au point de vente ou qu'ils mettent à niveau les terminaux de paiement d'un point de vente pour permettre les paiements sans contact, et leur permettre de renoncer à accepter les paiements sans contact faits à partir d'un portefeuille numérique ou d'un appareil mobile tout en conservant tous les autres aspects de leur contrat existant sans pénalité.
  3. Aux yeux du Bureau, les améliorations apportées au Code constituent un grand pas en avant.
  4. En général, lorsque les consommateurs peuvent facilement passer d'un produit à un autre, les entreprises sont plus portées à être plus concurrentielles en ce qui concerne les prix et la qualité. Par conséquent, le Bureau est d'avis que des dispositions permettant aux consommateurs de passer d'un applet à un autre, à l'aide d'un portefeuille numérique mobile, mais aussi de passer d'un portefeuille mobile à un autre, profiteraient aux consommateurs. La facilité d'accès à des portefeuilles mobiles concurrentiels est importante pour faciliter leur expansion dans l'univers des paiements et offrira un choix aux consommateurs parmi des produits concurrents.
  5. De plus, le Bureau croit que des mesures qui permettraient aux commerçants de ne plus offrir de modes de paiement qui comportent des suppléments ou des frais accrus pour eux seraient importantes. Le Bureau révèle aussi que les commerçants qui ont décidé d'accepter de nouvelles méthodes de paiement devraient être en mesure d'imposer des frais supplémentaires. De telles mesures permettraient d'éviter des incidences analogues à celles qui se sont produites dans le cas de Visa/MasterCard, et probablement de réduire la possibilité que les commerçants refilent une partie ou la totalité de ces frais aux consommateurs sous la forme de prix au détail plus élevés pour les biens et les services qu’ils vendent même si les consommateurs choisissent des méthodes de paiement à moindre coût. Selon le Bureau, sans la possibilité pour les commerçants d'exiger des frais supplémentaires pour les achats avec des cartes de crédit par l'entremise de portefeuilles mobiles, de refuser certaines cartes de crédit par le biais de portefeuilles ou de méthodes de paiement mobiles ou d'encourager leurs clients à utiliser des méthodes de paiement moins onéreuses (y compris les cartes de crédit comportant des frais d'acceptation moindres), Visa, MasterCard ou tous les autres fournisseurs de services de portefeuille mobile qui disposent de leurs propres réseaux n'auront aucune raison sérieuse d'offrir des tarifs concurrentiels en ce qui concerne le niveau de frais d'acceptation des cartes.Note de bas de page 13
  6. Tout en reconnaissant le caractère bilatéral des réseaux de cartes de crédit qui doivent traiter les demandes interdépendantes des commerçants et des titulaires des cartes, ces difficultés ne suffisent pas à annihiler les effets vraisemblablement proconcurrentiels de telles mesures. Comme l'a remarqué M. Ralph Winter dans son rapport d'expert en réplique dans l'affaire Visa/Mastercard :
    • Le problème du juste milieu entre des frais modestes pour les commerçants et l'augmentation des dépenses relatives à l'émission des cartes à laquelle les émetteurs de cartes de crédit doivent faire face est le même problème auquel est confrontée toute entreprise qui doit trouver un juste équilibre entre des coûts modestes et des promotions ou des stratégies axées sur autre chose que les prix [...] Dans le cadre d'une politique relative à la concurrence, une pratique qui consiste à augmenter les prix à la suite de la disparition de la concurrence – que ce soit sous forme de restrictions verticales, de pratiques qui réduisent la concurrence, ou d'une collusion explicite – ne peut être défendue en prétextant que les revenus supplémentaires générés seront consacrés à des éléments indépendants des prix, tels que les promotions, l'amélioration de la qualité ou l'innovation [...]. Une politique sur la concurrence doit reposer sur la confiance accordée aux marchés dépourvus d'activités anticoncurrentielles pour établir un équilibre entre des activités concurrentielles en fonction des prix et axées sur d'autres éléments que les prix (souligné dans l’original)Note de bas de page 14.
  7. Comme décrit dans les paragraphes précédents, dans l'affaire Visa/MasterCard, le Tribunal a conclu qu'il n'existait pas d'effet néfaste à la concurrence dans le marché des services de réseaux de cartes de crédit là où les commerçants n'avaient pas la possibilité d'imposer des suppléments aux paiements par carte de crédit.
  8. Au bout du compte, le passage des consommateurs d'un fournisseur à un autre peut « se conjuguer » avec des mesures offrant un choix aux commerçants en matière de gestion des frais. Ces mesures peuvent protéger les consommateurs contre les incidences anticoncurrentielles relatives aux nouveaux services de paiement. Si les consommateurs peuvent passer d'un portefeuille mobile à un autre et que les commerçants peuvent refuser certains portefeuilles ou imposer des frais supplémentaires lorsqu'ils acceptent de tels portefeuilles, ces mêmes commerçants peuvent encourager les consommateurs à opter pour des modes de paiement moins onéreux et exercer un certain contrôle sur les frais qui leur sont imposés, sans se désengager à l'égard des nouveaux modes de paiement. De plus, encourager la concurrence entre les portefeuilles mobiles, peu importe le système d'exploitation utilisé par un appareil mobile, constitue un élément important de la concurrence.

Permettre des collaborations proconcurrentielles entre les concurrents

  1. La collaboration entre concurrents au sujet des modes de paiement a attiré l'attention des médias dernièrement, étant donné que de nouvelles technologies font leur apparition sur le marché canadien. Par exemple, en avril 2015, le Wall Street Journal mentionnait que plusieurs grandes banques canadiennes avaient formé un consortium pour négocier avec la société Apple Inc. (« Apple ») en vue du lancement du service Apple Pay. L'article indiquait que le consortium discuterait des problèmes de sécurité reliés au nouveau service en plus de permettre aux banques d'exercer un certain poids dans leurs négociations avec AppleNote de bas de page 15.
  2. En outre, il a été suggéré que la collaboration peut être importante pour faire progresser l'industrie et renforcer la concurrence. Dans son examen de la situation auprès des autres gouvernements, le groupe de travail sur les appareils mobiles au sein du Groupe de travail sur l'examen du système de paiements a conclu que les paiements effectués avec des appareils mobiles sont plus susceptibles de gagner l'adhésion des participants si une certaine collaboration existe entre les divers intervenants sur le marché, soit les entreprises de services sans fil, les institutions financières et les détaillantsNote de bas de page 16. Toutefois, le Bureau reconnaît que certains des intervenants peuvent aussi être des concurrents dans certains marchés.
  3. Les collaborations entre les concurrents comportent cependant des risques. Ces types de collaboration peuvent amener les concurrents à se communiquer des pratiques et des stratégies opérationnelles, ce qui pourrait freiner l'innovation, réduire la qualité et entraîner l'augmentation des prix.
  4. En général, pour veiller à ce que les ententes de collaboration ne neutralisent pas les bienfaits de la concurrence, le Bureau évalue les collaborations entre les compétiteurs à l'aide d'approches établies dans ses Lignes directrices sur la collaboration entre concurrentsNote de bas de page 17. Dans des cas où des concurrents s'entendent pour fixer les prix, se répartir les marchés ou imposer des restrictions sur la « production » de biens et services, ces agissements peuvent constituer des infractions à la Loi, et les personnes jugées coupables peuvent être condamnées à des peines d'emprisonnement et à des amendes. D'autres formes de collaboration entre concurrents, comme les coentreprises et les alliances stratégiques, peuvent faire l'objet d'un examen, conformément à l'article 90.1 de la Loi.
  5. Des accords ou des arrangements entre des institutions financières fédérales (selon l'article 49) peuvent être sanctionnés en vertu d'une disposition d'ordre criminel de la Loi. Quand l'activité est visée par le paragraphe 49(1), mais exemptée par le paragraphe 49(2), les accords ou arrangements peuvent être susceptibles d'examen en vertu des dispositions civiles (p. ex. l'article 90.1) quand les accords auront vraisemblablement pour effet de diminuer ou de prévenir sensiblement la concurrence. Cependant, certaines exceptions peuvent s'appliquer quant à l'application des dispositions civiles. Par exemple, le paragraphe 90.1(9) établit une exception pour les accords ou les arrangements à l'égard desquels le ministre des Finances a délivré un certificat pour des motifs liés à la politique financière. En outre, le paragraphe 90.1(4) prévoit une analyse comparative dans laquelle les gains en efficience susceptibles d'être réalisés dans le cadre d'un accord ou d'un arrangement sont évalués en fonction des effets anticoncurrentiels probables.
  6. Dans l'application de son cadre de collaboration entre concurrents, le Bureau reconnaît que dans le contexte des paiements de détail, les collaborations entre concurrents peuvent parfois être favorables à la concurrence, améliorer l'innovation et amener une concurrence dynamique. Par exemple, certains arrangements de collaboration peuvent permettre à des institutions d'adopter des normes communes qui appuient l'interfonctionnement des systèmes ou méthodes de paiement. En général, le fait de permettre une collaboration bénéfique amène des gains d'efficacité et parfois, une baisse des prix pour les commerçants et les consommateurs.
  7. Par conséquent, le Bureau estime que si le ministère des Finances développe un mécanisme de surveillance, il devrait permettre aux entreprises de collaborer dans des activités qui ne sont pas visées par les articles 45 et 49 de la Loi. Selon le Bureau, les accords ou les arrangements se rapportant à des activités décrites à l'article 49 ou l'article 90.1 ne devraient être approuvés que dans des cas exceptionnels et lorsqu'il est nécessaire d'atteindre les objectifs stratégiques.
  8. Par ailleurs, le Bureau invite les entreprises de ce secteur à consulter le bulletin du Bureau intitulé Les Programmes de conformité d'entrepriseNote de bas de page 18 pour obtenir des conseils sur la façon de concevoir un programme de conformité crédible et efficace afin de prévenir ou de réduire au minimum le risque de contrevenir à la Loi et, le cas échéant, de déceler les contraventions.

Décourager les abus de puissance commerciale

  1. Le document de consultation fait valoir que certaines dynamiques de marché interviennent dans le secteur des paiements de détail, dont les conséquences peuvent se révéler inefficientes pour les consommateurs. Le document de consultation donne à penser que les effets de réseau sont un exemple de ces dynamiques et peuvent mener à une concentration du marché et à un comportement anticoncurrentiel.
  2. Le Bureau convient que les effets de réseau sont une caractéristique importante des systèmes de paiements. Ces effets se manifestent quand la valeur des produits augmente pour les consommateurs qui les utilisent déjà au moment où de nouveaux utilisateurs s'ajoutent au réseau. Tant les clients que les commerçants peuvent bénéficier de cette valeur ajoutée, mais celle‑ci peut amplifier les effets des économies d'échelle ou de gamme et offrir un avantage concurrentiel aux institutions titulaires par rapport aux nouveaux entrants. Pour cette raison, il arrive que certains nouveaux entrants décident ou soient forcés de conclure un partenariat avec une entreprise titulaire ou de se connecter à ses services pour pénétrer le marché.
  3. Il est fort possible que les effets de réseau ou autres dynamiques de marché semblables dans les systèmes de paiements fassent en sorte qu'une ou plusieurs institutions ont ou gagnent une puissance commerciale dans le secteur des paiements de détail. La puissance commerciale est la capacité d'une institution ou d'un groupe d'institutions à maintenir, de façon rentable, les prix au‑delà de leur niveau concurrentiel, ou à maintenir sous leur niveau concurrentiel d'autres facteurs liés à la concurrence, comme la qualité, le choix, le service ou l'innovation, et ce, durant une longue périodeNote de bas de page 19. Toutefois, l'exercice de cette puissance, que ce soit de manière unilatérale ou coordonnée, ne contrevient pas en soi à la Loi. Plutôt, la Loi interviendra seulement lorsqu'une ou plus d'une institution mènera des activités ou appliquera des pratiques qui entraîneront un abus de cette puissance.
  4. Le Bureau établit donc une distinction entre les dynamiques de marché qui peuvent créer une puissance commerciale et une conduite ou des pratiques qui constituent un abus de puissance commerciale. Le Bureau laisse à penser que ce type de conduite ne fasse pas l'objet d'une surveillance des politiques. Parce que certains nouveaux entrants doivent se connecter aux services d'une institution titulaire, le ministère des Finances devrait plutôt examiner les facteurs qui incitent et encouragent la conduite anticoncurrentielle quand il établit des politiques à cet égard.
  5. L'opinion du Bureau sur les abus possibles dans ce domaine repose sur l'expérience acquise dans l'application de la loi. Par exemple, comme indiqué précédemment, le Bureau était préoccupé par la façon dont les membres de l'entreprise Interac imposaient des politiques qui régissaient l'accès des concurrents au réseau Interac. Le Bureau alléguait que ces politiques entravaient l'entrée ou l'expansion des concurrents et privaient les consommateurs des avantages concurrentiels que l'accès à des services supplémentaires sous Interac aurait pu leur procurer.
  6. Par conséquent, le Bureau estime que si les mesures de surveillance portent sur la conduite anticoncurrentielle d'institutions titulaires tout en laissant agir la dynamique de marché habituelle, les concurrents auront plus de facilité à entrer dans le marché avec des offres concurrentielles sous la forme de prix plus bas ou de produits de meilleure qualité ou novateurs.

Amélioration de la transparence et de la divulgation dans les systèmes de paiements de détail

  1. En sus des problèmes de concurrence soulevés plus haut, le Bureau reconnaît l'importance de fournir de l'information claire, exacte et suffisante aux consommateurs et aux commerçants à propos des produits et des services. En fournissant de l'information transparente, on veille à ce que les consommateurs et les commerçants soient informés pour prendre leurs décisions d'achat. Les fournisseurs de services auront ainsi un plus grand incitatif à réduire les prix et à offrir des produits novateurs de plus haute qualité.
  2. À cette fin, le Bureau se réjouit du fait que le Code s'étendra désormais aux nouveaux services de paiement mobile. Ces derniers seront ainsi tenus de fournir de l'information claire et accessible sur les frais et les tarifs. Cela est avantageux puisque lorsque les commerçants reçoivent les mêmes renseignements et options, sans égard à la méthode de traitement, l'information sur les coûts devient plus transparente et les commerçants sont en mesure de prendre des décisions plus éclairées sur les services de paiement qu'ils peuvent utiliser.
  3. Le document de consultation révèle que la question du maintien de l'application de pratiques de publicité véridique fait partie des éléments abordés dans la section « Risque lié aux pratiques commerciales ». Selon le Bureau, il est essentiel que les entreprises s'assurent que toute indication diffusée au public en vue de promouvoir les systèmes de paiements ne crée pas une impression fausse ou trompeuse sur un point important et que l'information fournie est suffisamment pour permettre la prise de décisions éclairées.
  4. Ces principes devraient être suivis par tous les intervenants dans le domaine des paiements pour veiller à ce que les consommateurs et les commerçants reçoivent de l'information claire et exacte. Cela est crucial, compte tenu de la portée et de l'importance des systèmes de paiements.

Conclusion

  1. Le développement de technologies de paiement de détail émergentes ouvre la voie à une nouvelle ère de systèmes de paiements commodes et peu dispendieux. Cependant, afin que les Canadiens puissent profiter entièrement de ces progrès et que les entreprises puissent tirer pleinement profit de l'économie numérique, les forces concurrentielles dans le secteur canadien des paiements de détail doivent être nourries de manière à susciter l'innovation et le progrès dans ce domaine.
  2. Si d'autres mesures de surveillance devaient être adoptées dans le secteur des paiements de détail pour accroître la concurrence et réduire les risques d'inefficience, ces mesures devraient restreindre les forces du marché seulement dans la mesure du nécessaire pour atteindre les objectifs stratégiques légitimes, notamment de permettre aux consommateurs de changer de service et décourager tant les collaborations anticoncurrentielles et les abus de commerçants. D'autre part, il sera important que l'industrie fasse preuve de transparence et divulgue l'entière information aux commerçants et aux consommateurs.
  3. En se portant sur les problèmes soulevés précédemment, la surveillance exercée par le ministère des Finances a la possibilité de favoriser un environnement concurrentiel. La concurrence dans les systèmes de paiements de détail réduira les prix, étendra les services et améliorera l'innovation dans ce secteur important — un secteur qui influe sur la vie des Canadiens au quotidien.
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