Mémoire du Bureau de la concurrence présenté dans le cadre de la table ronde sur les enquêtes d’office relatives aux cartels et les méthodes de détection des cartels

Le 30 octobre 2013

1. Introduction

  1. Le Bureau de la concurrence du Canada (« le Bureau ») est heureux de soumettre cette présentation en vue de la table ronde du Comité de la concurrence de l'OCDE sur les « enquêtes d'office relatives aux cartels et les méthodes de détection des cartels » qui se tiendra en octobre 2013. Dirigé par le commissaire de la concurrence (le « commissaire »), le Bureau est un organisme d'application de la loi indépendant, chargé de l'administration et de l'application de la Loi sur la concurrence (la « Loi »)Note de bas de page 1 et de certaines autres lois. Dans l'exercice de son mandat, le Bureau veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur.
  2. Les cartels privent les Canadiens des avantages de la concurrence, notamment de prix moins élevés et d'un plus grand choix de produitsNote de bas de page 2. Par conséquent, la lutte contre les cartels nationaux et internationaux est au premier plan des priorités du Bureau en matière d'application de la loi.
  3. Les programmes d'immunité et de clémence du Bureau sont ses outils les plus précieux pour détecter les cartels, procéder à des enquêtes et porter des accusations. Le Bureau a par ailleurs recours à d'autres approches proactives et réactives pour améliorer ses capacités de détection des cartels, notamment les plaintes du public, les partenariats avec d'autres organismes et la sensibilisation des intervenants des services d'approvisionnement, des milieux d'affaires et de la communauté juridique. Cette présentation décrit brièvement ces outils et d'autres méthodes de détection des cartels employés par le Bureau, et fournit quelques exemples de cartels que ces méthodes ont permis d'exposer au grand jour.

2. Programmes d'immunité et de clémence

  1. Le Programme d'immunitéNote de bas de page 3 constitue l'un des moyens les plus puissants dont dispose le Bureau pour détecter les activités criminelles, procéder à des enquêtes et porter des accusations en vertu de la Loi. Il a pour but d'exposer et de freiner les activités criminelles anticoncurrentielles interdites par la Loi et de dissuader les autres joueurs du marché de se prêter à des activités similaires.
  2. Dans le cadre du Programme d'immunité, la première partie à dénoncer au Bureau une infraction qui n'a pas encore été détectée ou à fournir des preuves menant au renvoi du dossier au Service des poursuites pénales du Canada (le « SPPC »)Note de bas de page 4 peut obtenir l'immunité du SPPC, dans la mesure où elle collabore pleinement à l'enquête du Bureau et aux poursuites subséquentes qui pourraient être intentées. Au Canada, l'immunité est offerte aux particuliers comme aux entreprises.
  3. Depuis sa création, le Programme d'immunité connaît un succès croissant. En effet, le Bureau a reçu 15 demandes d'immunité en 2011 et 19 en 2012Note de bas de page 5. L'attrait du Programme d'immunité pour ceux qui autrement resteraient dans l'ombre est essentiel au succès des activités d'application de la loi du Bureau.
  4. Le Programme de clémenceNote de bas de page 6 sert de complément au Programme d'immunité en favorisant une application efficace et efficiente de la Loi. Dans le cadre de ce programme, le Bureau recommande au SPPC de reconnaître l'aide diligente et utile apportée à une enquête du Bureau et aux poursuites en découlant par les personnes qui demandent l'immunité, dans la mesure où elles répondent à toutes les conditions du Programme. Même si les candidats à la clémence ne sont pas admissibles à l'immunité en vertu du Programme d'immunité du Bureau, leur coopération et leurs aveux précoces quant à leur rôle dans une infraction en matière de cartel peuvent constituer des éléments déterminants en faveur d'un traitement de clémence lors de la détermination de la peine.
  5. Le Programme de clémence du Bureau s'est révélé particulièrement efficace pour dissoudre rapidement des cartels. Par exemple, entre le 1er janvier et le 1er septembre 2013, les amendes imposées dans des affaires de cartel au Canada représentaient environ 46,5 millions de dollars canadiens (M$ CAN). De ce montant, environ 44 M$ CAN (ou 95 %) ont été perçus auprès d'entreprises qui ont participé au Programme de clémence.

3. Autres méthodes pour déceler les cartels

  1. En plus de ses programmes d'immunité et de clémence, le Bureau a recours à plusieurs autres méthodes pour détecter les cartels. Tel que précisé ci‑dessous, ces méthodes comprennent un Centre des renseignements, l'Initiative de dénonciation des cartels criminels, des partenariats avec les forces policières, la sensibilisation des intervenants des services d'approvisionnement, des milieux d'affaires et de la communauté juridique, la surveillance proactive des employés du Bureau et une plus grande sensibilisation du public au mandat et aux programmes du Bureau. Chacune de ces méthodes s'est révélée efficace pour faciliter la détection et dissuader la formation de cartels au Canada.

3.1 Centre des renseignements

  1. Le Centre des renseignements du Bureau constitue le premier point de contact pour les demandes d'information et les plaintes du public. Les membres du public peuvent communiquer avec le Bureau par l'intermédiaire du Centre des renseignements, au téléphone, par télécopieur, par la poste ou par courriel. Le Bureau a également créé un formulaire en ligne qui facilite ce processus. De nombreuses enquêtes menées par le Bureau découlent de renseignements fournis par des plaignants, qu'il s'agisse de consommateurs, d'entreprises ou de dénonciateurs.
  2. En 2011, le Bureau a reçu 20 657 demandes d'information et plaintes du public, par l'intermédiaire du Centre des renseignements, dont 203 avaient trait à des activités collusoires. En 2012, le Bureau a reçu 17 798 demandes d'information et plaintes du public, dont 439 étaient liées aux activités collusoires.

3.2 Initiative de dénonciation des cartels criminels

  1. Les dénonciateurs sont une source d'information importante pour le Bureau, surtout en ce qui concerne la détection des cartels. Afin d'inciter les dénonciateurs à agir, la Loi prévoit une disposition qui protège l'identité d'un dénonciateur. En effet, la Loi établit que « Toute personne qui a des motifs raisonnables de croire qu'une autre personne a commis une infraction à la présente loi, ou a l'intention d'en commettre une, peut notifier au commissaire des détails sur la question et exiger l'anonymat relativement à cette dénonciationNote de bas de page 7 ». La Loi interdit à un employeur de congédier un employé, de le suspendre, de le rétrograder, de le punir, de le harceler ou de lui faire subir tout autre inconvénient ou de le priver d'un bénéfice de son emploi parce que l'employé, agissant de bonne foi et se fondant sur des motifs raisonnables, a informé le Bureau dans le cadre de la disposition sur la dénonciationNote de bas de page 8.
  2. Au Canada, les dénonciateurs sont également protégés par d'autres lois, notamment le Code criminel. Selon ce texte législatif, commet une infraction tout employeur qui prend des mesures disciplinaires contre un employé, qui le rétrograde, le congédie ou lui fait subir tout autre inconvénient, ou menace de le faire, parce que cet employé a fourni ou fournira des renseignements à une personne dont les fonctions englobent l'application d'une loi fédérale.
  3. Le Bureau a récemment lancé l'Initiative de dénonciation des cartels criminelsNote de bas de page 9. Cette initiative vise à faire connaître les dispositions de la Loi sur la dénonciation et établit une autre méthode permettant aux membres du public de signaler au Bureau des cas présumés d'activités collusoires. Les objectifs principaux de cette initiative consistent à accroître la qualité et la quantité des rapports de dénonciation et à augmenter le nombre de cas autres que ceux mis au jour dans le cadre du Programme d'immunité.

3.3 Partenariats avec les forces policières

  1. Le Bureau a formé des partenariats avec plusieurs forces policières canadiennes qui lui prêtent main‑forte dans son travail. Plus particulièrement, le Bureau continue de collaborer plus étroitement avec les unités d'enquête sur les crimes économiques de diverses forces policières. Le Bureau croit que les agents de police qui travaillent au sein de ces unités sont susceptibles d'être informés de l'existence d'activités collusoires dans le cours de leurs enquêtes, information qu'ils peuvent ensuite transmettre au Bureau qui mènera ses propres enquêtes.
  2. Par exemple, en 2011, la police provinciale du Québec, c'est‑à‑dire la Sûreté du Québec (la « SQ ») a créé l'Unité permanente anticorruption (« l'UPAC »). Le mandat de l'UPAC consiste, entre autres, à coordonner les enquêtes sur la corruption et la collusion dans la fonction publique québécoise. En juin 2012, à la suite d'une enquête menée conjointement par l'UPAC et le Bureau, 77 accusations ont été portées contre 9 entreprises et 11 particuliers de l'industrie de la construction en rapport avec un système de collusion implanté à Saint‑Jean‑sur‑Richelieu, près de Montréal. L'intervention a entre autres mené à 20 chefs d'accusation de truquage des offres contre 9 entreprises et 24 chefs d'accusation de truquage des offres contre 6 particuliersNote de bas de page 10.
  3. Les relations étroites du Bureau avec la SQ et la Gendarmerie royale du Canada, la force policière nationale du Canada, ont également mené à la divulgation de plusieurs autres cartels.

3.4 Activités de sensibilisation auprès des intervenants des services d'approvisionnement, des milieux d'affaires et de la communauté juridique

  1. Le Bureau fait régulièrement des présentations auprès des intervenants des services d'approvisionnement, des milieux d'affaires et de la communauté juridique au Canada. Ces présentations ont pour but de leur fournir l'information nécessaire pour savoir détecter et prévenir les activités collusoires. En outre, le Bureau diffuse des outils, comme des brochures et des documents multimédias, sur son site Web. Les consommateurs et les entreprises du Canada utilisent ces outils qui leur sont distribués.

3.4.1 Responsables des services d'approvisionnement

  1. Sensibiliser les organismes de passation des marchés publics, à tous les échelons du gouvernement, a toujours été une priorité du Bureau et continue de l'être. En 2011, par exemple, le Bureau a animé 10 séances d'information sur la lutte contre le truquage d'offres à plus d'un millier d'employés de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), principal organisme de passation de marchés du gouvernement fédéral du Canada. Ces présentations ont permis aux responsables des achats de TPSGC d'obtenir toute l'information dont ils ont besoin pour déceler et prévenir le truquage d'offres, voire en aviser le Bureau le cas échéant. L'information présentée portait entre autres sur les dispositions de la Loi pour contrer le truquage d'offres, les pratiques courantes de truquage d'offres, les aspects qui rendent une industrie plus susceptible de faire l'objet de telles manipulations, les signes précurseurs d'un éventuel truquage d'offres et les moyens à prendre pour le déjouer. Le Bureau estime que ce genre de présentations permet de réduire les risques de collusion et, de surcroît, la corruption.
  2. Au fil des ans, le Bureau et TPSGC ont conjugué leurs efforts pour faire face aux défis que posent les activités collusoires, en particulier le truquage d'offres. Grâce aux liens établis, TPSGC renvoie les plaintes et les affaires liées au truquage d'offres au Bureau aux fins d'enquête et le Bureau offre au personnel de TPSGC une formation annuelle sur la prévention du truquage d'offres.
  3. Par exemple, en 2005, à la suite d'une séance de sensibilisation offerte par le Bureau, TPSGC a communiqué avec le Bureau pour lui signaler ses craintes au sujet de certaines soumissions et le Bureau a ouvert une enquête. Au terme de l'enquête, des accusations de truquage d'offres ont été portées contre 14 particuliers et 7 entreprises en février 2009. Les parties ont été accusées d'avoir truqué 10 soumissions pour obtenir du gouvernement du Canada des contrats touchant des services en technologie de l'information, d'une valeur approximative de 67 . Deux personnes ont plaidé coupables à un chef d'accusation chacune. L'affaire contre les autres particuliers et les entreprises est actuellement devant les tribunaux et le SPPC se prépare en vue de nombreux procès.
  4. En raison de la publicité entourant cette affaire, les responsables des marchés publics ont été très conscientisés à l'importance de lutter contre le truquage d'offres. Le Bureau a profité de cet intérêt accru pour augmenter ses activités d'information et, en particulier, pour valoriser la collaboration avec TPSGC et d'autres ministères fédéraux.
  5. Dans cet esprit de collaboration, le Bureau a signé récemment un protocole d'entente avec TPSGC dans le but de renforcer la prévention, la détection, le signalement et les enquêtes relativement aux cas possibles d'activités collusoires, y compris le truquage d'offres, dans les processus d'approvisionnement et d'opérations immobilières relevant de TPSGC. Cette entente, première en son genre pour le Bureau, témoigne de l'engagement du gouvernement canadien, par l'intermédiaire du Bureau et de TPSGC, à prendre des mesures pour enrayer les activités illégales des cartels, favoriser la concurrence sur le marché et économiser l'argent des contribuables.
  6. Dans le cadre de ce protocole d'entente, le Bureau et TPSGC conviennent d'échanger de l'information sur les processus d'approvisionnement et les opérations immobilières et de collaborer ainsi aux activités d'application de la loi, d'information et de sensibilisation. En travaillant de pair pour mettre en commun leurs ressources et leurs connaissances, les deux organismes profiteront de part et d'autre du savoir‑faire de chacun et seront plus aptes à atteindre leurs objectifs, qui visent à garantir et à promouvoir des processus justes, efficaces et concurrentiels. Les deux organismes collaboreront également aux programmes d'information et de sensibilisation pour renseigner les intervenants et les employés de TPSGC concernés sur la manière de déceler des activités collusoires et de les prévenir.

3.4.2 Milieux d'affaires et communauté juridique

  1. Le Bureau offre également des séances de sensibilisation aux intervenants des milieux d'affaires et de la communauté juridique, notamment les associations industrielles et commerciales, et les avocats et les conseillers juridiques en entreprise. Par exemple, en 2011, le Bureau a animé 15 séances de sensibilisation auprès de 300 membres des milieux d'affaires. Suite à ces présentations, le Bureau procède à un sondage pour en évaluer l'efficacité et les connaissances qu'en ont tirées les participants.
  2. En 2009, juste avant la tenue des Jeux Olympiques d'hiver de 2010 à Vancouver, le Bureau a par ailleurs procédé à un sondage auprès de l'industrie de la construction afin de détecter des cas possibles de truquage des offres relativement aux projets d'infrastructure. Ce sondage a permis de mieux faire connaître le mandat et les programmes du Bureau, et contribué à prévenir et à détecter le truquage des offres dans cette industrie.

3.4.3 Surveillance proactive et renseignements sur la concurrence

  1. Les agents du Bureau surveillent régulièrement les médias, les sites Web, les publications antitrust et d'autres sources publiques d'information afin d'y déceler d'éventuelles pratiques collusoires. Ils consultent notamment les sites Web des organismes antitrust étrangers pour y détecter des cas qui pourraient avoir des liens avec le Canada. Le Bureau échange également de l'information avec ces organismes.
  2. Ces activités de surveillance se sont révélées efficaces pour détecter des cartels au Canada. Par exemple, dans le cadre de sa surveillance active des prix de l'essence et des médias d'information, le Bureau a été informé d'allégations de fixation des prix entre des stations‑service de plusieurs collectivités du Québec. On a notamment rapporté que les pompes de nombreux détaillants avaient été intentionnellement endommagées parce qu'ils avaient refusé de suivre le mouvement à la hausse des prix dans leur ville.
  3. À la suite d'une enquête du Bureau, qui faisait appel à des évaluations mystères, à l'écoute électronique et à des perquisitions, des accusations ont été portées en juin 2008, en juillet 2010 et en septembre 2012 contre un total de 39 particuliers et de 15 entreprisesNote de bas de page 11. À ce jour, 33 particuliers et 7 entreprises ont plaidé coupables et ont été trouvés coupables, et des amendes totalisant plus de 3 M$ CAN ont été imposées. De ces 33 particuliers, 6 ont été condamnés à des peines d'emprisonnement totalisant 54 mois. D'autres procès sont prévus en 2014 concernant d'autres parties accusées de fixation des prix.
  4. Cette enquête sur les prix de l'essence au Québec a été un des plus grands succès du Bureau à ce jour et n'a été possible que grâce aux mesures de surveillance proactive des employés du Bureau.

3.4.4 Meilleure connaissance du mandat et des programmes du Bureau par les membres du public

  1. Le maintien d'un programme d'application de la loi crédible repose en grande partie sur un plus grand degré de sensibilisation de la population au rôle et au mandat du Bureau. C'est pourquoi le Bureau publie régulièrement des communiqués suivant le dépôt d'accusations ou de plaidoyers de culpabilité, ainsi que de nombreux discours prononcés par les dirigeants du Bureau. Ces annonces sont diffusées par courriel aux abonnés et sont également disponibles sur le site web du Bureau. Le Bureau diffuse également des documents concernant tout particulièrement la fixation des prix et le truquage des offres sur son site Web.
  2. Les efforts de sensibilisation déployés par le Bureau au sujet des cartels, et surtout l'attention soulevée par certaines affaires très médiatisées, contribuent à mieux faire connaître la Loi partout au Canada. Par exemple, le 6 juin 2013, le Bureau a annoncé que des accusations criminelles avaient été portées contre trois entreprises et trois particuliers accusés de complot en vertu de la Loi pour leur rôle présumé dans la fixation des prix des confiseries au chocolat au Canada. Le lendemain, 33 grands quotidiens nationaux et régionaux de partout au pays ont publié des articles rapportant les faits exposés dans l'annonce du Bureau. Ces accusations ont également fait l'objet d'une large couverture aux nouvelles nationales, régionales et locales à la radio et à la télévision. Dans la semaine suivant l'annonce, on a recensé 2 704 visites sur la page du site Web du Bureau concernant cette affaire et 345 consultations sur Twitter.
  3. Cette sensibilisation accrue permet de s'assurer que les membres du public sont informés du rôle et du mandat du Bureau et connaissent les outils auxquels ils peuvent recourir pour rapporter des activités collusoires présumées et d'autres infractions à la Loi. Un plus grand degré de sensibilisation a également un effet dissuasif sur ces comportements.

4. Conclusion

  1. Même si les programmes d'immunité et de clémence continuent d'être les outils les plus importants du Bureau pour déceler les cartels, procéder à des enquêtes et porter des accusations, le Bureau a également recours à d'autres méthodes réactives et proactives pour mieux les détecter. Ces méthodes servent de complément efficace aux programmes d'immunité et de clémence et font partie d'un système plus exhaustif et plus fructueux pour détecter et prévenir les cartels. Toutes ces mesures favorisent la concurrence au Canada, ce qui se traduit par des prix moins élevés et un meilleur choix pour les consommateurs.
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