Mémoire du Bureau de la concurrence présenté dans le cadre de la table ronde sur la concurrence dans le secteur des carburants routiers

Le 20 juin 2013

1. Introduction

  1. Le Bureau de la concurrence du Canada (le « Bureau ») est heureux de soumettre cette présentation au Comité de la concurrence de l’OCDE en vue de la table ronde sur la « Concurrence dans le secteur des carburants routiers du 20 juin 2013. Dirigé par le commissaire de la concurrence (le « commissaire)Note de bas de page 1, le Bureau est un organisme d’application de la loi indépendant, chargé de l’administration et de l’application de la Loi sur la concurrence (la « Loi)Note de bas de page 2 et de certaines autres lois. Dans l’exercice de son mandat, le Bureau veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et novateur.
  2. Le secteur des carburants routiers revêt une importance cruciale pour le Canada, en raison surtout de l’immensité du territoire canadien et de la dispersion de sa population et de ses marchés. La concurrence dans ce secteur contribue au déplacement efficace des personnes et des biens, ce qui favorise la croissance et la prospérité économiques. Le secteur est par ailleurs intrinsèquement complexe, tant sous l’angle technologique que celui des marchés, et le public y accorde beaucoup d’attention.
  3. L’une des priorités du Bureau a été de protéger la concurrence au moyen de mesures d’application de la loi. Le Bureau a procédé ces dernières années à l’examen de fusions et lancé des poursuites fondées sur les dispositions de la Loi relatives au complot criminel dans le secteur des carburants routiers. À titre d’exemple, en 2009, le Bureau a entrepris l’examen de la plus importante fusion nationale de tout temps au pays, celle de Petro‑Canada et de Suncor, les deux principaux acteurs de l’industrie des carburants routiers au Canada. Par ailleurs le Bureau a annoncé en 2008 qu’il avait découvert un important cartel de fixation des prix de l’essence au Québec. Ces initiatives ont eu pour effet de préserver la concurrence dans le secteur des carburants routiers dans deux importantes provinces canadiennes, soit l’Ontario et le Québec, tout en fournissant plus de choix aux consommateurs et en leur donnant confiance à l’égard de l’intégrité des marchés clés.
  4. Bien que l’application de la loi ait été l’activité la plus visible du Bureau ces dernières années, ses activités de sensibilisation peuvent jouer un rôle tout aussi important. Dernièrement, le Bureau a de nouveau mis l’accent sur la sensibilisation. Le mandat du Bureau en matière de sensibilisation est clairement énoncé dans la Loi. En vertu des articles 125 et 126 de la Loi, le commissaire est notamment appelé à faire part de ses observations aux organismes de réglementation provinciaux et fédéraux, aux commissions ou à d’autres tribunaux. En plus d’exercer les fonctions que lui confère la Loi, le Bureau a formulé par le passé de nombreuses suggestions et recommandations directement à diverses administrations fédérales, provinciales et municipales.
  5. Dans le secteur des carburants routiers, par contre, certaines préoccupations exprimées par les décideurs, les médias et les consommateurs soulevaient à l’occasion des problèmes qui ne relevaient pas du mandat du Bureau. Au cours des 20 dernières années, la station‑service traditionnelle qui ne vendait qu’un seul produit, soit de l’essence, a été remplacée par de plus grands points de vente qui offrent non seulement de l’essence, mais aussi des confiseries, des services de lave‑auto et, dans certains cas, du café et des repas‑minute. Cela a soulevé des questions, à savoir si la pression intense exercée sur les marges bénéficiaires de certains détaillants et, dans certains cas, le fait que ces détaillants se retirent des affaires, sont la conséquence de l’évolution de l’industrie ou de l’établissement de prix d’éviction. Dans la même veine, la volatilité des prix attribuable aux grands événements mondiaux, tels que les tornades et les conflits internationaux, a conduit certaines personnes à mettre en doute le caractère équitable et fiable des effets du marché. C’est pourquoi le Bureau n’a pas ménagé ses efforts pour acquérir une connaissance approfondie du secteur des carburants routiers en particulier. Il convient aussi de mentionner que certains organismes de réglementation provinciaux ont fixé des prix plafond de vente au détail alors que, pour sa part, la province de Québec a établi un prix plancher.

2. Contexte dans lequel évolue l’industrie pétrolière canadienne

  1. À l’échelle nationale, le Canada est un exportateur net de pétrole brutNote de bas de page 3. Par contre, d’un point de vue régional, le Canada est composé de deux régions distinctes : l’Ouest du Canada, qui exporte du pétrole brut aux États‑Unis, et l’Est du Canada, qui compte sur les importations de pétrole brut provenant de l’Ouest du Canada et du bassin de l’Atlantique.
  2. La capacité de raffinage du Canada est située en grande partie dans l’Est du Canada, où se trouve la plupart de la demande de produit finalNote de bas de page 4. Les grands centres de raffinage sont situés à Edmonton (Ouest du Canada), à Sarnia (Est du Canada) et à Montréal (Est du Canada), mais la plupart des provinces canadiennes sont dotées d’au moins une raffinerieNote de bas de page 5. Les raffineries de Sarnia sont raccordées à l’Ouest du Canada par pipeline, et les raffineries de Montréal ont accès aux importations de pétrole brut provenant du bassin de l’Atlantique.
  3. Il n’y a pas d’importantes installations de raffinage dans la ville la plus peuplée du Canada, soit la région du Grand Toronto (la « RGT). Cependant, les importants centres de raffinage de Sarnia et de Montréal sont situés à une distance de moins de 600 kilomètres de la RGTNote de bas de page 6. L’essence est transportée à la RGT aussi bien par rail et par camion que par bateau, mais le moyen de transport le plus rentable est le gazoduc, notamment par le réseau des Pipelines Trans‑Nord Inc. (le « réseau des PTNI), qui raccorde la RGT aux raffineries de Montréal ainsi qu’à celle de Nanticoke, en OntarioNote de bas de page 7.
  4. Rappelons que la structure du commerce au détail de l’essence a bien changé depuis une vingtaine d’années. Il y a environ 12 000 postes de vente d’essence au détail au Canada en ce moment, dont le volume annuel des ventes est d’environ 3 millions de litres par poste d’essence. Vingt ans auparavant, on en dénombrait environ 20 000, dont les ventes annuelles étaient alors d’environ 1,5 million de litres par poste d’essence. Environ 17 % des postes de vente d’essence au détail sont dotés d’un lave‑auto, environ 60 % vendent du diesel et environ 70 % sont des stations libre‑serviceNote de bas de page 8.

3. Fusion de Suncor et de Petro‑Canada

  1. Comme il a été mentionné précédemment, la fusion de Suncor et Petro‑Canada survenue en 2009 fut la plus importante à l’échelle nationale de tout temps au Canada. Elle portait sur des actifs à de multiples niveaux de la chaine d’approvisionnement, y compris :
    1. la production et le transport de pétrole et de gaz naturel (provenant entre autres des sables bitumineux),
    2. le raffinage,
    3. le transport, l’installation de terminaux, la distribution et le commerce de gros des produits raffinés, et
    4. la vente au détail de produits raffinés (comme l’essence, le diesel, les lubrifiants et le carburéacteur). C’était par ailleurs la première importante mise à l’épreuve de la refonte des dispositions de la Loi relatives à l’examen des fusions, lesquelles avaient été adoptées en mars 2009. Inutile de dire qu’il s’agissait là d’un examen complexe, qui a beaucoup soulevé l’intérêt public à l’époque.
  2. Le nouveau mécanisme de Demande de renseignements supplémentaires (la « DRS) du Bureau a servi de cadre efficace pour le processus d’examen de la fusion. Selon l’ancien processus, si le Bureau n’obtenait pas une injonction empêchant la conclusion de la fusion, les parties à une transaction devant faire l’objet d’un avis pouvaient simplement attendre l’expiration du délai d’attente de 42 jours prévu par la Loi, délai au cours duquel elles ne pouvaient pas conclure leur transactionNote de bas de page 9. Selon le nouveau cadre, dans les quelques cas pouvant soulever de graves préoccupations, les parties à une transaction devant faire l’objet d’un avis sont avisées, dans les 30 jours suivant la production de leur avis préalable à la fusion, si une DRS leur sera émise. Le cas échéant, les parties ne peuvent pas conclure leur transaction avant la fin du délai de 30 jours après avoir fourni tous les renseignements sollicités par le Bureau. Dans les quelques cas où une DRS est émise, le Bureau adopte en général une stratégie d’intervention comportant une demande précise d’information et, avant d’émettre la DRS, il engage un dialogue avec les parties dans le but de préciser le plus possible, au besoin, les renseignements requis et il en discute après l’émission de la DRS, pour s’assurer que les parties peuvent répondre à la demande de manière constructive.
  3. L’examen du Bureau concernant la fusion de Suncor et de Petro‑Canada fut achevé (une DRS fut notamment émise) et les mesures correctives furent négociées en moins de quatre mois après la date du dépôt. Le processus a permis d’effectuer un examen ciblé, dans lequel certains marchés qui ne posaient pas problème furent rapidement soustraits à l’examen, alors que les parties répondaient de manière continue aux observations du Bureau concernant les domaines prioritaires.
  4. Après avoir passé en revue un grand nombre de documents, de données et d’autres éléments de preuve, le Bureau a porté son attention sur le commerce de gros et le commerce de détail de l’essence dans la RGT. En ce qui a trait au commerce de gros, la transaction proposée entraînait la copropriété de deux des six raffineries (détenues par cinq producteurs) desservant la RGT. L’entité découlant de la fusion acquérait par le fait même la majorité de la capacité en matière de terminal à l’extrémité du réseau des PTNI dans la RGT, capacité servant à la distribution des produits d’Ultramar (située au Québec) sur le marché de la RGTNote de bas de page 10. De plus, la transaction entraînait une possible concentration verticale puisque, avant la fusion, Suncor était un acheteur net d’essence à la rampe, alors que Petro‑Canada était un vendeur net.
  5. En se fondant sur l’ensemble de la preuve, le Bureau a conclu que, à défaut de mesure corrective, la fusion aurait pour effet de diminuer sensiblement la concurrence dans le commerce de gros et de détail.
  6. Afin de trouver une solution aux préoccupations exprimées par le Bureau, les parties ont signé un accord de consentement, qui fut inscrit auprès du Tribunal de la concurrence. Cet accord prévoyait entre autres une entente de 10 ans, accordant à une partie l’accès aux services de terminaux, à savoir à la capacité d’entreposage et de distribution de l’extrémité du réseau des PTNI de la RGTNote de bas de page 11. Cette capacité fut par la suite accordée à Ultramar après la signature de l’accord de consentement. Celui‑ci remédiait ainsi à la diminution importante de la concurrence qui, selon la conclusion du Bureau, aurait pu se produire dans le commerce de gros d’essence dans la région du Sud de l’Ontario et de la RGT.
  7. L’accord de consentement imposait aussi à l’entité issue de la fusion l’obligation de fournir l’essence en gros aux concurrents non intégrés de la RGT. Cette mesure corrective suffisait à maintenir l’accès à l’essence en gros.
  8. De plus, l’accord de consentement prévoyait le dessaisissement de 104 postes de vente au détail d’essence, en raison de la quantité de chevauchements horizontaux entre les parties dans un nombre important de marchés locaux en cause. Pour les besoins de son analyse, le Bureau a également tenu compte de la participation de Suncor dans Pioneer, un autre détaillant de carburant routier. Le processus de dessaisissement a pris plusieurs mois, en partie parce qu’il fallait régler des questions de transition et de déploiement, ainsi que pour des considérations environnementales. Tout compte fait, le processus s’est déroulé sans problèmes et, à la fin, 98 des stations‑service ont été cédées à Husky, une société établie du secteur de la vente d’essence au détail qui, avant le dessaisissement, était fort peu présente dans le Sud de l’OntarioNote de bas de page 12.

4. Cartels de l’essence au Québec et en Ontario

  1. En juin 2008, le Bureau a annoncé que ses enquêtes lui avaient révélé l’existence d’un important cartel dans le commerce au détail de l’essence dans la province du Québec. À la suite de cette enquête, 39 personnes et 15 sociétés ont été accusées d’avoir fixé les prix de l’essence à la pompe dans 4 marchés locaux au Québec. Au 21 mai 2013, 33 de ces personnes et 7 de ces sociétés ont plaidé coupables ou ont été déclarées coupables. Des amendes leur ont été imposées, s’élevant en tout à plus de 3 millions de dollars (M$). Parmi les 33 personnes ayant plaidé coupable ou ayant été déclarées coupables, 6 ont été condamnées à des peines d’emprisonnement, pour un total de 54 mois.
  2. Cette mesure d’application de la loi aurait, selon toute vraisemblance, été impossible sans l’importante quantité d’éléments de preuve que le Bureau a obtenus par écoute électronique. Les activités d’écoute électronique ont eu lieu de mars à juin 2005 et de décembre 2005 à avril 2006. Elles ont permis de documenter de nombreux incidents de fixation alléguée des prix, dont un impliquant plus d’une vingtaine de stations service différentes.
  3. Outre son enquête au Québec, le Bureau a fait enquête sur les prix de l’essence en Ontario. À l’issue de cette enquête, quatre entreprises ont plaidé coupables d’avoir fixé les prix de l’essence à la pompe dans trois marchés locaux en Ontario. Des amendes totalisant plus de 2,5 M$ leur ont été imposées.
  4. Il y a lieu de retenir que ces mesures d’application de la loi ont été prises conformément à l’ancienne disposition relative au complot criminel, en vertu de laquelle la Couronne était tenue de prouver que les ententes empêchaient ou diminuaient « indûment la concurrence sur les marchés en question. Cette disposition a cependant été modifiée en mars 2010 et remplacée par une nouvelle disposition criminelle, selon laquelle les ententes entre les concurrents en vue de fixer les prix, d’attribuer des marchés ou de limiter la production sont en soi illégales. Comme il n’est plus tenu de prouver le caractère « indu des ententes, le Bureau s’attend à ce que les éventuelles enquêtes relatives aux complots criminels progressent plus rapidement.
  5. 22. En outre, en septembre 2010, le Bureau a publié le Programme de clémence, complément au Programme d’immunité. Dans le cadre du Programme de clémence, un organisme ou une personne qui ne répond pas aux critères d’admissibilité en matière d’immunité peut demander d’obtenir une recommandation de clémence, et ce, en s’engageant à cesser de participer au cartel, à coopérer pleinement à l’enquête du Bureau ainsi qu’à toute autre poursuite subséquente et à accepter de plaider coupable. Les programmes d’immunité et de clémence se sont avérés être les meilleurs outils du Bureau dans la lutte contre les accords anticoncurrentiels. Par exemple, l’enquête effectuée par le Bureau relativement aux prix de l’essence en Ontario a grandement bénéficié de la collaboration prévue dans le cadre de ces deux programmes.
  6. Le Bureau continue d’accorder une grande priorité à l’application des dispositions relatives au complot dans le marché canadien de l’essence. Par exemple, en plus des condamnations obtenues à ce jour, d’autres instances en matière criminelle sont prévues en 2014 à l’encontre des autres parties impliquées dans le cartel de fixation des prix de l’essence au Québec, notamment la société Irving Oil et d’autres personnes.

5. Examens relatifs à l’abus de position dominante

  1. Par le passé, des analystes et le grand public ont soulevé de nombreuses préoccupations ayant trait aux carburants routiers. Il s’agissait normalement de plaintes relatives aux prix de détail élevés ou de craintes à l’effet que les grands détaillants tentaient d’évincer du marché les détaillants indépendants. Ces inquiétudes semblent s’être dissipées, bien que cela reflète peut‑être le fait qu’il y a eu moins de chocs exogènes dernièrement.
  2. Depuis 1990, le Bureau a effectué six importantes enquêtes en lien avec des flambées de prix dans l’industrie de l’essence et, dans chaque cas, il a publié un rapport exposant ses conclusions. Le Bureau visait à savoir notamment si les hausses de prix découlaient de mesures anticoncurrentielles ou étaient attribuables aux forces du marché. Le Bureau n’a pas découvert à cet égard d’éléments de preuve laissant entendre que les hausses périodiques des prix étaient le résultat d’un complot d’envergure nationale en vue de limiter la concurrence dans le secteur de l’essence ou de comportements abusifs adoptés par des sociétés en position dominante sur le marché. Il a plutôt conclu que les forces du marché, telles que l’offre et la demande ainsi que la hausse du prix du pétrole brut, étaient en grande partie responsables de la flambée des prix.
  3. Le Bureau n’a établi aucune preuve de tentative concertée d’établissement des prix par un groupe de détaillants d’essence établis (les « grands) en vue de mettre au pas ou d’éliminer les détaillants indépendants. Le Bureau en est arrivé à cette conclusion en raison du fait que les grands n’ont pas tous le même nombre de points de vente dans les régions locales, qu’ils ne vendent pas tous la même quantité d’essence et qu’ils établissent leurs stations‑service dans différentes régions. Globalement, ces facteurs laissent entendre que les grands n’ont pas tous le même intérêt à agir de manière coordonnée. Aussi la tendance observée à l’effet qu’un grand nombre de détaillants indépendants abandonnent les affaires au fil des ans est probablement davantage attribuable à l’évolution de l’industrie en faveur de plus grands détaillants dont le volume de ventes est élevé.
  4. Ces conclusions reposaient sur des travaux économiques et comptables commandés par le Bureau en vue de comprendre les facteurs qui influent sur les marges bénéficiaires dans l’industrie de la vente d’essence au détail. Il ressort d’une étude sur les déterminants de la rentabilité des détaillants d’essence, commandée par le Bureau de la concurrence du Canada et réalisée par LECG Canada (What Determines the Profitability of a Retail Gasoline Outlet? A Study for the Competition Bureau of Canada), qu’un important volume de ventes d’essence est le principal facteur déterminant de la rentabilité d’une station‑service, puisqu’il y a davantage de clients qui se procurent, en plus de l’essence, des produits de consommation courante et d’autres services. De plus, cette étude concluait que les bénéfices accessoires sont comparables aux bénéfices par litre tirés de la vente d’essence.
  5. 28. En 2005, le Bureau a effectué une étude interne pour déterminer si les importantes hausses des prix constatées au printemps et à l’été de 2004 étaient attribuables à des agissements anticoncurrentiels. L’analyse des données était fondée sur l’étude du Conference Board intitulée Les quinze derniers pieds à la pompe : L’industrie de l’essence au Canada en 2000, publiée en 2001 et parrainée par Industrie Canada et Ressources naturelles Canada. Les tests empiriques ont été effectués dans 10 villes des différentes régions du pays : Saint John, Halifax, Québec, Montréal, Ottawa, Toronto, Winnipeg, Regina, Calgary et Vancouver. Pour chacune de ces villes, les prix mensuels au détail (de MJ Ervin) et les prix mensuels à la rampe (de Bloomberg) de l’essence ordinaire sans plomb ont été obtenus. Les prix du pétrole brut et les prix à la rampe aux États‑Unis provenaient également de Bloomberg.
  6. Il ressort de l’analyse empirique du Bureau que les prix à la rampe canadiens et américains étaient relativement les mêmes, mais aussi que la situation avait changé entre mai et août 2004, bien que uniquement dans la région des Prairies. L’analyse laissait entendre que cela pouvait s’expliquer par la plus grande difficulté à obtenir dans les Prairies de l’essence en gros provenant des États‑Unis alors que ce n’est pas le cas dans l’Est du Canada et à Vancouver. En résumé, l’analyse concluait qu’il n’y avait pas de comportement inhabituel quant aux prix pratiqués au sein de l’industrie canadienne de l’essence (c’est‑à‑dire, rien ne permettait de conclure que les variations de prix étaient attribuables à des agissements anticoncurrentiels).

6. Sensibilisation

  1. La sensibilisation est un aspect important du mandat du Bureau. Dans le secteur des carburants routiers, cependant, les préoccupations soulevées par les décideurs, les médias et les consommateurs se rapportaient souvent à des questions qui ne relèvent pas du mandat du Bureau.
  2. Dans l’optique des politiques en matière de concurrence, les entreprises sont généralement libres de fixer elles‑mêmes leurs prix, dans la mesure où le marché les supporte. Le fait que les prix soient « trop élevés ou que les entreprises exigent des prix élevés dans des situations réelles ou anticipées de demande excédentaire ne constitue pas en soi une violation de la Loi. Les prix élevés posent problème uniquement lorsqu’ils résultent d’une conduite anticoncurrentielle.
  3. Le Bureau n’a pas pour rôle d’effectuer une surveillance constante du secteur des carburants routiers (ou de quelque autre secteur de l’économie) et n’exerce pas la fonction de régulateur des prix. Bien que Ressources naturelles Canada, un ministère fédéral distinct, ait la responsabilité de surveiller les prix des carburants routiers, le gouvernement du Canada ne réglemente pas les prix des carburants routiers. Certains gouvernements provinciaux, par contre, ont décidé dernièrement de les réglementer. Plus précisément, la Nouvelle‑Écosse, le Nouveau‑Brunswick, Terre Neuve‑et‑Labrador ainsi que l’Île‑du‑Prince‑Edouard ont imposé un prix de détail plafond, alors que le Québec a imposé un prix de détail plancher. Les analystes de l’industrie, comme le Conseil des consommateurs du Canada, signalent que l’objectif principal de cette réglementation est de réduire la volatilité des prix et de protéger les petits détaillants.
  4. Comme il a été mentionné ci‑dessus, le Bureau a effectué une étude interne en 2005 dans le cadre de ses activités d’application des dispositions de la Loi relatives à l’abus de position dominante. L’étude se penchait notamment sur les fluctuations de prix observées à l’été de 2004 pour tenter de déterminer si les prix étaient attribuables à des forces concurrentielles ou à d’autres facteurs. L’étude abordait aussi la question des structures tarifaires asymétriquesNote de bas de page 13 dans l’industrie de l’essence au Canada.
  5. Selon les résultats de l’analyse empirique, rien ne suggère l’existence de changements systématiques dans la relation entre les prix au détail et les prix à la rampeNote de bas de page 14. L’analyse laisse plutôt entendre que les changements observés pouvaient simplement refléter les conditions inhabituelles en cours avant la période visée par l’analyse. Les résultats de l’analyse ne font aucunement état d’asymétrie. L’analyse indique entre autres que les prix au détail suivent les augmentations ou les diminutions des prix à la rampe.
  6. Fort de son expérience de l’application de la loi et de son étude interne, le Bureau a acquis un savoir‑faire dans le secteur des carburants routiers. Il a été appelé à comparaître devant les comités parlementaires à plusieurs reprises, afin de répondre à des questions sur divers sujets comme le prix élevé que le consommateur doit payer pour les carburants routiers et les ajustements asymétriques des prix. Une grande partie des activités de sensibilisation du Bureau relativement aux carburants routiers consistait à renseigner les décideurs, les analystes et le grand public au sujet des limites du mandat du Bureau par rapport aux préoccupations soulevées par la fixation des prix. Malgré son travail de sensibilisation au sujet de son mandat à l’égard de cette industrie, le Bureau continue d’être appelé à intervenir au sujet du prix élevé des carburants routiers.

7. Conclusion

  1. L’une des priorités du Bureau a été de protéger la concurrence au moyen de l’application de la loi, par exemple, par l’examen de fusions et dans les affaires qui relèvent des dispositions relatives au complot. L’accord de consentement dans l’affaire de la fusion de Suncor et de Petro‑Canada a eu pour effet de protéger et de promouvoir la capacité des fournisseurs du Québec et de les inciter à intervenir dans l’éventualité d’une hausse des prix dans la RGT à la suite de la fusion. De plus, l’application des dispositions relatives au complot au marché de l’essence a dissuadé le comportement anticoncurrentiel et a contribué à promouvoir la confiance à l’égard de l’intégrité et de l’équité des résultats sur le marché.
  2. Le Bureau a entrepris l’examen d’autres formes éventuelles de conduite anticoncurrentielle (notamment la pratique du prix d’éviction) dans l’industrie de l’essence et il s’est penché sur la question de la structure tarifaire asymétrique. Il n’a pas donné suite à ces études puisqu’elles n’ont pas permis de dégager de preuves à l’appui des préoccupations soulevées. Les inquiétudes exprimées par les décideurs, les médias et les consommateurs se rapportent souvent à des questions qui ne relèvent pas du mandat du Bureau, qui est de remédier aux comportements anticoncurrentiels.
Date de modification :