Mémoire du commissaire de la concurrence au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes — Avis de consultation de télécom CRTC 2013-551 — Examen des services de gros et des politiques connexes

27 juin 2014

Introduction

  1. Le Bureau de la concurrence (le « Bureau ») est heureux de présenter cette deuxième intervention donnant suite aux informations et aux réponses fournies par les autres intervenants aux demandes de renseignements sur les questions soulevées dans l'Avis de consultation de télécom 2013‑551, Examen des services de gros et des politiques connexes (« CRTC 2013‑551 »). La présente instance porte sur la façon dont les clients résidentiels et d'affaires canadiens ont accès au réseau téléphonique commuté public et à Internet à leurs domiciles et établissements.
  2. Lorsque le Conseil canadien de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC ») a introduit la concurrence locale en 1996, le réseau détenu par l'entreprise de services locaux titulaire (« ESLT ») était le seul réseau par fil omniprésent reliant les Canadiens. Soucieux de faciliter le choix des consommateurs, le CRTC a élaboré et appliqué une méthodologie obligeant les ESLT à permettre à leurs concurrents d'avoir accès aux installations « essentielles » de leurs réseaux dans la Décision de télécom CRTC 97‑8 (« CRTC 97‑8 »)Note de bas de page 1 et la Décision de télécom CRTC 2008‑17 (« CRTC 2008‑17 »)Note de bas de page 2.
  3. Depuis, la concurrence fondée sur la mise à disposition d'installations s'est bien enracinée au Canada. La très grande majorité des résidences et beaucoup d'entreprises du Canada sont maintenant desservies par deux concurrents dotés de leurs propres installations, et la concurrence entre les ESLT et les entreprises de câblodistribution est généralement vigoureuse.
  4. La présente instance permet au CRTC de poursuivre cette réussite. Dans son examen de la réglementation des services de gros et des politiques connexes, le CRTC peut — et doit — achever l'élimination graduelle de l'accès obligatoire là où il n'est plus nécessaire. Ce faisant, il devrait continuer d'appliquer le cadre de réglementation établi dans les décisions CRTC 97‑8 et CRTC 2008‑17, qui a servi de toile de fond au développement d'une concurrence accrue fondée sur la mise à disposition d'installations.
  5. Dans le cadre de cet examen, le CRTC devrait déterminer s'il existe une puissance commerciale dans les marchés en aval (de détail) dans lesquels les installations et les services de gros obligatoires servent d'intrants. Dans les situations où la concurrence en aval n'est pas tributaire de l'accès obligatoire, le CRTC peut mettre fin à ce régime sans affecter négativement les consommateurs de services au détail. Cette révision de la réglementation est conforme au principe visant à recourir autant que possible à la concurrence et aux forces du marché. Elle favorise aussi les incitations à l'innovation.

Trouver un équilibre : La méthodologie appropriée

  1. Dans le cadre de cet examen, le CRTC doit s'efforcer de ne pas compromettre les avantages concurrentiels dont bénéficient les Canadiens à l'heure actuelle, tout en prenant des mesures, au besoin, pour élaborer un cadre de réglementation moderne qui nuit le moins possible à la concurrence et qui est adapté à un marché dynamique en constante évolution.
  2. Dans la décision CRTC 2008‑17, le CRTC établit que pour être jugé essentiel et être soumis à l'accès obligatoire, une installation, une fonction ou un service doit satisfaire à l'ensemble des conditions suivantes :
    1. L'installation est nécessaire comme intrant pour que les concurrents puissent offrir des services de télécommunication dans un marché pertinent en aval;
    2. L'installation est contrôlée par une entreprise qui occupe une position dominante sur le marché en amont de telle sorte que le retrait de l'accès obligatoire à l'installation serait susceptible d'empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence dans le marché pertinent en aval;
    3. Il n'est ni pratique ni faisable pour les concurrents de reproduire la fonctionnalité de l'installationNote de bas de page 3.
  3. Le Bureau souscrit à ce critère. Cette définition d'une installation, d'une fonction ou d'un service essentiel intègre un concept important et bien établi de la politique sur la concurrence, à savoir « l'empêchement ou la diminution sensible de la concurrence ». Selon le Bureau, l'évaluation visant à déterminer la probabilité d'un empêchement ou d'une diminution sensible de la concurrence devrait d'abord établir la présence d'une puissance commerciale sur le marché en aval. Dans le cadre d'une telle analyse rétrospective, pour que le retrait de l'accès obligatoire entraîne un empêchement ou une diminution sensible de la concurrence, il doit être clair qu'il crée, préserve ou accroît la puissance commerciale sur le marché en aval. L'utilisation de cette analyse garantira que l'accès obligatoire sert d'outil réglementaire seulement lorsqu'il s'agit probablement d'une façon efficace de contrôler la puissance commerciale sur le marché pertinent en aval.
  4. Les mesures de réglementation devraient être réservées aux situations où l'exercice de la puissance commerciale par les entreprises est susceptible d'avoir des effets négatifs importants sur les marchés de détail. Sinon, le CRTC risque de rendre l'accès obligatoire dans des situations où les coûts de cette mesure sont supérieurs aux avantagesNote de bas de page 4. Le critère voulant qu'une installation soit considérée comme essentielle uniquement si le retrait de l'accès obligatoire empêche la concurrence en aval, comme le soutient TelusNote de bas de page 5, est trop strict. Le retour à une norme antérieure à 2008 exigerait que le propriétaire de l'installation soit un monopoleur sur le marché de détail. Selon cette norme, les installations critiques ne seraient pas considérées comme essentielles même si la seule concurrence en aval était limitée et faible, ce qui pourrait priver les consommateurs d'un marché de détail robuste et efficace.
  5. La norme de l'« empêchement ou de la diminution sensible de la concurrence » trouve un juste équilibre et encourage la concurrence entre les fournisseurs indépendants dotés d'installations qui contrôlent leurs propres réseaux. La concurrence fondée sur la mise à disposition d'installations est avantageuse puisqu'elle est la plus susceptible de déboucher sur une concurrence robuste et efficace à long termeNote de bas de page 6. Cela est conforme aux instructions du gouvernement fédéral, qui demandent au CRTC de « se fier, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d'atteindre les objectifs de la politique » et, lorsqu'il a recours à la réglementation, de « prendre des mesures qui sont efficaces et proportionnelles aux buts visés et qui ne font obstacle au libre jeu d'un marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire pour atteindre les objectifs »Note de bas de page 7. Cela cadre aussi avec les objectifs exposés à l'article 7 de la Loi sur les télécommunications, particulièrement celui qui vise à « favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l'efficacité de la réglementation, dans le cas où celle‑ci est nécessaire ».
  6. Dans l'application de la définition d'installation, de fonction ou de service essentiel, l'analyse de la puissance commerciale sur le marché en aval devrait être le principal critère. La puissance commerciale est la capacité d'une seule entreprise ou d'un groupe d'entreprises de maintenir de façon rentableNote de bas de page 8 les prix au‑dessus du niveau concurrentiel, ou de réduire d'autres aspects de la concurrence tels que la qualité, le choix, le service ou l'innovation en dessous du niveau concurrentiel, pendant une période prolongéeNote de bas de page 9. Le CRTC a approuvé cette approche, et, dans la Décision de télécom CRTC 94‑19, il souligne que « [t]outes les parties s'entendaient, cependant, sur le fait que le concept de "pouvoir de marché" couramment employé en droit de la concurrence devrait être la norme permettant d'établir si un marché est concurrentiel » dans les instances sur les télécommunicationsNote de bas de page 10.

Analyse rétrospective ou prospective

  1. Comme le reconnaît le CRTC dans la décision CRTC 2008‑17, la nature de l'évaluation de la puissance commerciale diffère selon que l'analyse est rétrospective ou prospective.
    1. En ce qui concerne les marchés en aval où les ESLT n'ont pas actuellement de puissance commerciale et où l'accès aux services de gros est obligatoire, l'analyse devrait chercher à établir si les concurrents qui se fient à l'accès obligatoire représentent une entrave efficace à la puissance commerciale des ESLT.
    2. En ce qui concerne les marchés en aval où l'accès aux services de gros n'est pas obligatoire, l'analyse devrait chercher à établir si les ESLT possèdent actuellement une puissance commerciale et si l'accès obligatoire aux installations ou services de gros risque de limiter la puissance commerciale des ESLTNote de bas de page 11.
  2. S'il est peu probable que le retrait de l'accès aux installations et services de gros empêche ou diminue sensiblement la concurrence sur le marché en aval pertinent, l'accès obligatoire n'est plus nécessaire, et il devrait alors être retiré. D'un autre côté, même s'il n'y a pas de puissance commerciale sur le marché de détail, si le retrait de l'accès aux installations et services de gros risque d'empêcher ou de diminuer sensiblement la concurrence, l'abstention pourrait compromettre la compétitivité du marché.

Définition des marchés pertinents

  1. La définition des marchés pertinents est généralement une première étape très importante de l'évaluation de la puissance commerciale. Certains aspects du marché de produit et du marché géographique sont analysés ci‑dessous.

Marchés de produit

  1. Les services d'accès filaire de détail fournis aux clients résidentiels et d'affaires représentent des marchés de produit distincts. Les clients d'affaires exigent habituellement des services différents (bandes passantes plus larges) que les clients résidentiels, et les prix sont aussi généralement différentsNote de bas de page 12.
  2. Les services d'accès filaire fournis aux clients résidentiels sont habituellement constitués d'un service local (téléphonie) et/ou de l'accès à Internet. Les services d'accès filaire fournis aux clients d'affaires se différencient par la bande passante. Il existe un large éventail de services d'accès pour les entreprises, allant de DS‑0/DS‑1 aux services haute vitesse tels que DS‑3, OC‑3 et OC‑12.

Marchés géographiques

  1. L'accès au réseau filaire suppose forcément un emplacement précis, c'est‑à‑dire une connexion physique entre un fournisseur et la résidence ou l'établissement des consommateurs. Chaque emplacement géographique (résidence ou établissement d'affaires) constitue donc son propre marché géographique, parce qu'en général, il est difficile pour un client de changer de fournisseur de services d'accès filaire au profit d'un service associé à un autre emplacement que celui de sa résidence ou de son entreprise.
  2. Cela dit, par souci de commodité, le regroupement des emplacements adjacents est appropriéNote de bas de page 13. Souvent, les emplacements dans une région ont les mêmes options en matière d'accès. Cela montre qu'au lieu de délimiter chaque emplacement comme un marché géographique distinct, le regroupement à l'échelle d'une région peut se faire en délimitant le marché entourant le réseau d'une ESLT, selon son chevauchement avec les réseaux concurrents qui fournissent un accès.

Cadre de la puissance commerciale

  1. L'analyse de la puissance commerciale des services d'accès filaire commence par l'évaluation des options d'accès dont bénéficient les clients de détail sur un marché en particulier. Si la seule option dont ils disposent dans un marché pertinent est celle de l'ESLT, l'entreprise titulaire possède alors probablement une puissance commerciale. D'un autre côté, si les clients au détail peuvent être desservis, dans un marché pertinent, par au moins deux fournisseurs dotés d'installations (p. ex., une ESLT et une entreprise de câblodistribution), l'analyse de la puissance commerciale repose sur la vigueur probable de la concurrence entre ces deux exploitants.
  2. Pour déterminer si une ESLT possède une puissance commerciale dans les marchés pertinents où elle exerce une concurrence dans un régime de duopole ou d'oligopole, il faut déterminer siNote de bas de page 14 :
    1. Les services offerts par le nouveau venu grâce à ses propres installations (boucles et transmission) se situent dans les mêmes marchés géographiques et de produit que les services offerts par l'ESLT;
    2. Les coûts différentiels pour le nouveau venu sont similaires ou inférieurs aux coûts de l'ESLT, les installations du nouveau venu ne présentent pas de capacités limitées, ses coûts de réseau sont engloutis et ses coûts variables à court terme de fourniture de services sont relativement faibles;
    3. Une activité coordonnée est improbable.
  3. Ce critère repose sur le concept voulant que la nature de la fonction de coût d'une entreprise constitue un facteur clé de l'intensité de la concurrence. Lorsque les oligopoleurs sont confrontés à une hausse des coûts variables à court terme, parallèlement à l'augmentation du nombre de clients desservis, ou que leur capacité est limitée, leur motivation pour faire concurrence en diminuant les prix selon les coûts marginaux est réduite. D'un autre côté, lorsque les décisions relatives à leur capacité sont irréversibles et que les coûts variables à court terme sont constants, peu importe le nombre de clients attirés (c.‑à‑d. en l'absence de contraintes de capacité), leur motivation pour livrer concurrence en diminuant les prix selon les coûts marginaux est forteNote de bas de page 15.

Observations du Bureau sur la puissance commerciale

  1. Dans cette section, le Bureau présente ses observations sur la puissance commerciale dans le marché de détail.

Marchés des services résidentiels

  1. Dans ses mémoires au CRTC relatifs à l'Avis public CRTC 2006‑14, le Bureau recommandait le retrait de l'accès obligatoire aux lignes locales dégroupées (« LLD ») dans les marchés géographiques où un câblodistributeur exerce une concurrenceNote de bas de page 16. La raison principale était que les entreprises de câblodistribution avaient déjà englouti les coûts liés aux réseaux dans les quartiers résidentiels (réseaux bâtis à l'origine pour fournir leurs services de diffusion) qu'elles pouvaient adapter à la fourniture de service d'accès résidentiels — et qu'elles le faisaient déjàNote de bas de page 17.
  2. Depuis, la concurrence s'est bien établie sur les marchés des services résidentiels. Lorsque le Bureau a fait ses recommandations, les ESLT détenaient plus de 80 % du marché des lignes d'abonnés au pays, et même dans les villes canadiennes ayant les marchés les plus concurrentiels de l'époque (Montréal, Toronto et Calgary), leur part du marché atteignait 75 %Note de bas de page 18. En 2012, cette part avait chuté à 60 % à l'échelle nationale, et à moins de 50 % à Montréal et CalgaryNote de bas de page 19. Aujourd'hui, la plupart des consommateurs résidentiels ont le choix entre deux réseaux bien établis dans la plupart des régions du Canada.
  3. Cette réussite n'est probablement pas liée à l'accès obligatoire aux lignes locales, que le CRTC n'a pas retiré dans la décision CRTC 2008‑17. Les concurrents non ESLT les plus importants sur les marchés des services résidentiels sont les câblodistributeurs, lesquels n'utilisent généralement pas les LLD. Les données provenant du rapport annuel de surveillance du CRTC sur les communications le confirment : l'utilisation des LLD par les concurrents a reculé, tandis que la part du marché des lignes résidentielles détenue par les rivaux des ESLT a augmentéNote de bas de page 20.
  4. Le Bureau soutient que les ESLT ne détiennent pas de puissance commerciale dans les marchés des services résidentiels. Cette conclusion repose sur les arguments suivants :
    1. Les services offerts par le nouveau venu grâce à ses propres installations (boucles et transmission) se situent dans le même marché géographique et marché de produit que les services offerts par l'ESLT;
    2. Les coûts différentiels pour le nouveau venu sont similaires ou inférieurs aux coûts de l'ESLT, les installations du nouveau venu ne présentent pas de capacités limitées, ses coûts de réseau sont engloutis et ses coûts variables à court terme de fourniture de services sont relativement faibles;
    3. Une activité coordonnée est improbable;
    4. Les parts du marché des lignes résidentielles détenues par les ESLT se sont effritées depuis 2006.
  5. En outre, le Bureau considère que selon l'information publiquement accessible, cette conclusion sur la puissance commerciale des ESLT dans les marchés des services résidentiels n'est pas subordonnée au maintien de l'accès obligatoire aux LLD. Donc, compte tenu des coûts économiques de l'accès obligatoire, le Bureau conclut que les LLD ne sont pas essentielles, et que l'accès obligatoire devrait être retiré.

Marché des services aux entreprises

  1. Le Bureau n'a pas suffisamment de renseignements pour parvenir à une conclusion sur les marchés des services d'affaires. Il y a deux raisons à cela. Premièrement, les rivaux des ESLT dans ces marchés ont peut‑être des contraintes de capacité, et la concurrence n'est donc peut‑être pas aussi vigoureuse que pour les services résidentiels. Deuxièmement, même si les grandes entreprises ont un pouvoir compensatoire (p. ex., elles sont peut‑être assez imposantes pour parrainer une entrée ou opter pour l'autoapprovisionnement en réaction à l'augmentation des prix d'une ESLT), les clients d'affaires moins importants risquent de ne pas avoir ce pouvoir.
  2. Cela dit, il existe une « expérience naturelle » qui permettra au CRTC de déterminer s'il existe ou non une puissance commerciale probable en l'absence d'un accès obligatoire, et si l'accès obligatoire est essentiel sur les marchés des services aux entreprises. Plus précisément, selon le document no 4 annexé au mémoire de Bell Canada (le « document annexé »), des données permettent d'évaluer l'impact sur la puissance commerciale de l'abstention concernant divers arrangements pour les entreprises qui livrent concurrence pour la transmission numérique de l'information aux vitesses DS‑0, DS‑1, DS‑3, OC‑3 et OC‑12 — qui, pour les clients d'affaires, sont les intrants utilisés pour transmettre les données sur les réseaux à fibre optique.
  3. L'analyse empirique fournie dans le document annexé utilise les données de Bell relatives à ses services de transmission haute vitesse pour évaluer si les fournisseurs de services de télécommunications rivaux qui utilisaient les services visés par une abstention sont devenus moins concurrentiels ou ont été forcés d'augmenter les tarifs pour leurs clients d'affaires. L'information fournie dans le document annexé n'est cependant pas suffisante pour permettre au Bureau de déterminer si les données empiriques confirment ou réfutent la conclusion selon laquelle l'absence de l'accès obligatoire empêche ou diminue sensiblement la concurrence sur les marchés des services d'affaires. Les raisons sont les suivantes :
    1. L'information aux figures 4, 5 et 6 est exprimée sous forme d'indices et non de valeurs réelles.
    2. L'information aux figures 4, 5 et 6 semble être regroupée pour l'ensemble du territoire de Bell Canada.
    3. Il n'y a aucune information disponible à l'extérieur du territoire de Bell Canada.
  4. Comme le souligne Bell Canada [traduction], « [i]l n'existe pas un seul marché, de détail ou de gros, qui peut être maintenu systématiquement à l'échelle du pays. Il serait plutôt nécessaire d'évaluer chaque marché de services de détail et de gros pour déterminer la portée géographique du marché. » Le Bureau abonde dans le même sens. Le CRTC devrait donc examiner les données des documents confidentiels pour déterminer si ces indices regroupés fournissent de l'information adéquate sur les marchés géographiques individuels pour étayer les conclusions de l'annexe. De plus, le CRTC devrait obtenir des données comparables auprès des autres ESLT pour déterminer dans quelle mesure les conclusions issues des données de Bell Canada s'appliquent ailleurs au Canada.

Fibre jusqu'à l'abonné

  1. Dans l'avis de consultation, le CRTC note que certaines entreprises ont commencé à déployer des installations dites de « fibre jusqu'à l'abonné » et précise que, dans le cadre de cette instance, il déterminera le caractère adéquat des services additionnels d'accès haute vitesse de gros obligatoires.
  2. L'information publiquement accessible ne permet pas de déterminer si les services fournis aux consommateurs à l'aide des installations « fibre jusqu'à l'abonné » — ou susceptibles d'être fournis aux consommateurs à l'avenir grâce à ces installations — constituent des substituts suffisamment acceptables aux services d'accès actuels pour être assimilés au même marché de produit. Ce manque d'information est attribuable en partie au fait que la technologie de « fibre jusqu'à l'abonné » est nouvelle.
  3. Pour établir si les entreprises possèdent une puissance commerciale en ce qui a trait à la fibre jusqu'à l'abonné, le CRTC devrait évaluer le marché de produit pertinent. Si les services fournis grâce aux installations de fibre jusqu'à l'abonné appartiennent au même marché de produit que l'accès filaire résidentiel, on conclurait donc à l'absence de puissance sur le marché de détail, et ces services ne seraient pas considérés comme essentiels.

Conclusion

  1. Le Bureau soutient que le cadre adopté par le CRTC dans la décision CRTC 97‑8 et la décision CRTC 2008‑17 demeure approprié pour déterminer la portée de l'accès aux services filaires de gros obligatoire. Ce cadre a contribué au développement réussi de la concurrence fondée sur la mise à disposition d'installations sur les marchés canadiens de services filaires. La plupart des clients résidentiels et beaucoup de clients d'affaires du Canada bénéficient des avantages de cette concurrence accrue sur les marchés de détail.
  2. Selon le Bureau, les LLD ne sont pas essentielles et l'accès obligatoire devrait être retiré. Pour l'heure, le Bureau n'a pas assez d'information pour formuler une opinion sur l'application du cadre de réglementation des services de gros du CRTC aux services d'affaires et à la fibre jusqu'à l'abonné. Le Bureau estime que le CRTC devait déterminer s'il existe une puissance commerciale sur les marchés de détail où ces installations et services servent d'intrants, et prendre des mesures de réglementation uniquement si l'absence d'accès obligatoire risque d'entraîner un empêchement ou une diminution sensible de la concurrence sur ces marchés de détail.
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