Réplique du commissaire de la concurrence présentée au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes

Avis de consultation de télécom CRTC 2013-685
Itinérance des services sans fil mobiles de gros au Canada — Situation de discrimination injuste ou de préférence indue

Le 10 février 2014

I. Aperçu

  1. Le 29 janvier 2014, le commissaire de la concurrence (le « commissaire ») est intervenu dans la présente instance et le Bureau de la concurrence (le « Bureau ») a présenté ses observations au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le « CRTC ») en réponse à son appel d’observations (la « présentation du Bureau »)Note de bas de page 1. Le commissaire souhaite maintenant présenter la réplique du Bureau conformément à l’article 125 de la Loi sur la concurrenceNote de bas de page 2.
  2. En tant qu’organisme indépendant chargé de l’application de la loi, le Bureau veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur. Dirigé par le commissaire, le Bureau est responsable de l’administration et de l’application des lois dans l’économie canadienne, dont la Loi sur la concurrence et les lois connexes. La Loi sur la concurrence a pour objet de préserver et de favoriser la concurrence au Canada dans le but notamment d’assurer aux consommateurs des prix compétitifs et un choix dans les produitsNote de bas de page 3.
  3. Le Bureau a pris connaissance des présentations des parties et des intervenants dans cette instance et ne voit aucune raison de modifier les observations et les recommandations faites dans la présentation du Bureau. En particulier, le Bureau demeure convaincu de l’existence des facteurs ci‑dessous sur les marchés canadiens des services sans fil mobiles :
    1. les fournisseurs de services sans fil mobiles titulaires disposent d’une puissance commerciale sur le marché de détail;
    2. les fournisseurs de services titulaires ont intérêt à protéger leur puissance commerciale sur le marché de détail en imposant des modalités visant le surprofit dans les ententes de services d’itinérances conclues avec les nouveaux fournisseurs;
    3. actuellement, les nouveaux fournisseurs sont fortement désavantagés en raison des modalités visant le surprofit que leur imposent les fournisseurs de services titulaires dans le cadre des ententes de services d’itinérance.
  4. Ces facteurs font subir aux nouveaux fournisseurs une discrimination injuste de la part des fournisseurs de services titulaires dans le contexte des tarifs d’itinérance. Par conséquent, il demeure à la fois nécessaire et approprié que le CRTC intervienne et fasse en sorte que les fournisseurs de services titulaires n’aient plus intérêt à se servir des ententes de services d’itinérance comme outil stratégique pour éliminer ou diminuer les pressions concurrentielles associées à l’arrivée de nouveaux concurrents ou à l’expansion des entreprises sur les marchés canadiens des services sans fil mobiles. Si aucune mesure n’est prise, ces ententes continueront de nuire à la prospérité économique, à l’économie canadienne et à la viabilité de la concurrence sur les marchés canadiens des services sans fil mobiles et elles priveront les consommateurs des avantages d’une concurrence réelle, dont des prix inférieurs, un service de meilleure qualité et une innovation accrue.
  5. La réplique vise à présenter les données fournies par les nouveaux fournisseurs qui viennent appuyer l’évaluation du Bureau, à répondre aux allégations des fournisseurs de services titulaires selon lesquelles les marchés canadiens des services sans fil mobiles sont concurrentiels et à offrir des observations additionnelles quant aux solutions qu’il conviendrait d’adopter.

II. Les ententes de services d’itinérance sans fil nuisent aux nouveaux fournisseurs de services

  1. Comme le Bureau l’a mentionné dans ses observations, les fournisseurs de services titulaires ont intérêt à adopter des stratégies pour éliminer (partiellement ou complètement) les pressions concurrentielles créées par l’arrivée de nouveaux fournisseursNote de bas de page 4. Les mesures stratégiques prises par les fournisseurs de services titulaires ont probablement forcé, ou forceront vraisemblablement, les nouveaux fournisseurs à imposer des prix de vente au détail plus élevés, ou à offrir des services dont les caractéristiques hors prix sont moins intéressantes, comparativement à ce qu’ils auraient fait, ou à ce qu’ils feraient, si les ententes d’itinérance conclues n’étaient pas visées par les mesures stratégiques des fournisseurs titulaires.
  2. Les nouveaux fournisseurs de services sans fil, dont Globalive Wireless Management Corp. (« WIND »)Note de bas de page 5, Québecor Média Inc. (« Québecor »)Note de bas de page 6 et Bragg Communications Inc. (« Eastlink »)Note de bas de page 7, ont présenté des données sur le marché montrant que les ententes de services d’itinérance nuisent aux nouveaux venus.
  3. WIND et Eastlink ont fourni des données détaillées faisant état de l’incidence négative des tarifs d’itinérance élevés sur leur offre de produits actuelle.
  4. Les ententes de services d’itinérance nationales ont forcé WIND à créer des « zones de tarification ». Les clients de l’entreprise paient des tarifs moins élevés dans les zones géographiques où WIND exploite son propre réseau et des tarifs plus élevés dans les zones où ils peuvent obtenir du service uniquement grâce à une entente d’itinéranceNote de bas de page 8. Des zones de tarification élevée découlant d’une entente de services d’itinérance avec un fournisseur titulaire indiquent fort probablement que le nouveau fournisseur impose à ses clients, dans les zones où ils peuvent obtenir du service uniquement grâce à une entente d’itinérance, des prix plus élevés qu’ils ne le seraient si le fournisseur titulaire permettait au nouveau venu d’accéder à son réseau selon des modalités et des tarifs concurrentiels.
  5. Eastlink avait adopté la même méthode de tarification par zone, mais cette approche ne lui a pas permis d’attirer beaucoup de clients. Lorsque l’entreprise a abandonné la tarification par zone, le nombre d’abonnés a augmenté plus rapidement. Eastlink a choisi de renoncer à la tarification par zone même si chaque minute de service téléphonique et chaque octet de données transmis dans les zones d’itinérance occasionnent une perte financière pour l’entrepriseNote de bas de page 9. D’après les données disponibles, en raison des ententes d’itinérance, si Eastlink veut avoir un nombre satisfaisant d’abonnés, il n’a d’autre choix que d’encaisser des pertes financières chaque fois que ses clients se déplacent dans une zone qui n’est pas couverte par son réseauNote de bas de page 10.
  6. Les données d’Eastlink montrent que l’effet devrait s’accentuer à l’avenir. Eastlink révèle dans ses observations que les tarifs d’itinérance nationaux élevés l’ont contrainte à offrir des services de moindre qualité à ses clients. En particulier, Eastlink fait également remarquer qu’elle ne fournit pas le service d’itinérance LTE à ses clients même si elle est en mesure de le faire, car l’utilisation de données accrue que permet la technologie LTE risque fort de faire bondir les frais d’itinérance, ce qui pourrait nuire considérablement à la rentabilité d’EastlinkNote de bas de page 11. Les clients de services sans fil dans les zones desservies par Eastlink doivent donc choisir entre un fournisseur titulaire capable de donner accès à la technologie LTE pratiquement partout au Canada, et Eastlink, dont la couverture LTE ne s’étend qu’à la zone où son réseau est établiNote de bas de page 12.
  7. Comme les consommateurs veulent obtenir des services traitant un volume de données toujours plus élevé, le fait de ne pas offrir le service d’itinérance LTE constitue vraisemblablement pour Eastlink un handicap important par rapport aux fournisseurs titulaires, qui risque de nuire à sa capacité de concurrencer efficacement les fournisseurs non touchés par les frais d’itinérance de gros élevés.
  8. D’après l’expérience du Bureau, et selon la théorie économiqueNote de bas de page 13, des facteurs non liés aux prix comme ceux‑ci peuvent être de puissants catalyseurs de résultats sur le marché. En l’occurrence, s’ils sont suffisamment importants, ces facteurs pourraient confiner les nouveaux fournisseurs dans un créneau et avoir peu d’effet sur les fournisseurs titulaires ou, dans le pire des scénarios, les contraindre tout simplement à quitter le marché canadien des services sans fil mobiles.
  9. Bref, les nouveaux fournisseurs de services sont coincés entre l’arbre et l’écorce, en conséquence directe des ententes d’itinérance qu’ils ont conclues avec les fournisseurs titulaires. Les nouveaux venus ont le choix entre absorber leurs frais d’itinérance élevés et subir des pertes financières importantes, ou faire assumer à sa clientèle une certaine proportion de ces frais et avoir plus de mal à l’attirer. Ni l’une ni l’autre de ces stratégies ne semble à même de favoriser et de maintenir une concurrence durable et efficace sur les marchés canadiens de services sans fil mobiles. Ces ententes ne permettent donc pas d’atteindre les objectifs de la politique canadienne de télécommunication énoncés à l’article 7 de la Loi sur les télécommunicationsNote de bas de page 14.

III. L’analyse devrait être axée sur la question de savoir si les tarifs d’itinérance visent le surprofit

  1. Pour être conforme à l’article 7 de la Loi sur les télécommunications, le CRTC devrait axer son analyse sur la question de savoir si les frais que les fournisseurs titulaires de services d’itinérance nationaux imposent aux nouveaux venus visent le surprofit.
  2. Certains participants à la présente instance affirment qu’il est inapproprié de comparer des tarifs d’itinérance de gros nationaux avec des tarifs d’itinérance de gros internationaux ou avec des prix de détail nationauxNote de bas de page 15. Cet argument passe toutefois à côté de la question. D’un point de vue concurrentiel, il ne s’agit pas de savoir si les tarifs d’itinérance de gros nationaux dépassent les tarifs de détail ou les tarifs internationaux, mais plutôt de déterminer si les tarifs d’itinérance de gros nationaux sont plus élevés que ceux qui seraient en vigueur dans un marché où les fournisseurs titulaires n’auraient pas avantage à nuire à la croissance de leurs concurrents et n’en auraient pas la capacité.
  3. Le Bureau n’a pas accès au dossier confidentiel en l’espèce, et il ne dispose donc pas des renseignements nécessaires pour présenter au CRTC des commentaires détaillés qui permettraient de voir à quel point les frais d’itinérance de gros imposés aux nouveaux fournisseurs visent le surprofit. Toutefois, selon le Bureau, les éléments au dossier public concernant les tarifs d’itinérance élevés que doivent assumer les nouveaux venus sont probants et montrent que les fournisseurs titulaires font augmenter les coûts de leurs concurrents.
  4. Par conséquent, le Bureau demande au CRTC d’examiner les renseignements confidentiels déposés par les parties dans la présente instance pour recueillir davantage de données à cet égard.

IV. Les observations des fournisseurs titulaires ne changent pas la position du Bureau sur la puissance commerciale

  1. Dans leurs observations, les fournisseurs de services titulaires ont nié avoir une puissance commerciale. Aucune des observations des fournisseurs titulaires à l’égard de la puissance commerciale n’apparaît convaincante au Bureau. Le Bureau maintient plutôt que les fournisseurs de services titulaires canadiens disposent d’une puissance commerciale sur les marchés de détail des services sans fil mobiles Note de bas de page 16.
  2. Le Bureau donne les réponses suivantes aux diverses observations formulées par les fournisseurs titulaires en ce qui concerne la puissance commerciale :
    1. Certains fournisseurs titulaires se fondent sur des mesures axées sur la concentration pour affirmer que les marchés canadiens des services sans fil mobiles sont concurrentiels ou, à tout le moins, comparables à d’autres marchés étrangersNote de bas de page 17. Les mesures de la concentration du marché peuvent parfois constituer d’utiles indicateurs indirects de la puissance commercialeNote de bas de page 18, mais la présence ou l’absence de parts de marché élevées (ou d’un nombre élevé ou faible de « concurrents » dans un marché donné) est peu pertinente dans la présente instance. Si, sous l’effet des mesures stratégiques prises par les fournisseurs titulaires, l’une ou plusieurs de ces entreprises « concurrentes » se retrouvent marginalisées, elles cessent d’être des concurrentes efficaces, et leur présence ou leur absence dans un marché influera peu sur les résultats obtenus au sein de celui‑ciNote de bas de page 19. Le fait d’inclure de telles entreprises dans le calcul des indicateurs de la concentration du marché a souvent pour effet de surestimer le degré de concurrence de ces marchés.
    2. Les fournisseurs de services titulaires présentent aussi à titre de preuve des statistiques sur le marché selon lesquelles les marchés canadiens des services sans fil mobiles deviennent de plus en plus concurrentiels. Ils avancent ces statistiques pour montrer que les prix moyens des services sans fil mobiles au Canada ont chuté ces dernières annéesNote de bas de page 20 et que les nouveaux fournisseurs de services ont réussi à attirer des consommateurs vers leurs servicesNote de bas de page 21. Toutefois, même si ces données sont exactes et que ces conclusions sont correctes, les fournisseurs de services titulaires n’ont pas mesuré les progrès réalisés par les nouveaux venus par rapport à la situation hypothétique appropriée. Pour examiner l’effet du comportement stratégique des fournisseurs de services titulaires, l’analyse doit faire la comparaison par rapport à une situation où ce comportement stratégique n’existe pasNote de bas de page 22 (c’est‑à‑dire une situation favorable à la concurrence. Il importe peu que les prix moyens aient baissé d’un trimestre sur l’autre ou que les nouveaux venus aient souscrit de nouveaux abonnés en glissement annuel : il importe plutôt de savoir comment les prix et les changements de fournisseur ont évolué par rapport à la situation hypothétique où les nouveaux venus sont en mesure d’accéder aux services d’itinérance dans des conditions concurrentielles. Selon le Bureau, il est probable que les prix des services sans fil mobiles au Canada auraient chuté encore plus et que les nouveaux venus auraient souscrit davantage d’abonnés, n’eût été la situation actuelle où les nouveaux venus ne peuvent pas accéder aux services d’itinérance des fournisseurs de services titulaires dans des conditions concurrentielles.
    3. Le Bureau remarque aussi que plusieurs fournisseurs de services titulaires tentent d’étayer leurs positions sur la puissance commerciale en se fondant sur un rapport récent de Jeffrey Church et Andrew Wilkins (le « rapport C.‑W. »)Note de bas de page 23. Comme le souligne le Bureau dans sa présentation aux paragraphes 11 à 13, les lacunes du rapport C.‑W. sont assez importantes pour que le CRTC en ignore les conclusions selon lesquelles les marchés canadiens des services sans fil mobiles sont concurrentiels.
  3. Le Bureau reste d’avis que les marchés des services sans fil mobiles au Canada sont caractérisés par une forte concentration et d’importants obstacles à l’entrée et à l’expansion. Ils sont aussi caractérisés par d’autres facteurs qui, lorsqu’ils sont combinés à cette forte concentration et à ces importants obstacles à l’entrée et à l’expansion, créent un risque d’interaction coordonnée dans ces marchésNote de bas de page 24. Compte tenu de ces facteurs, le Bureau est d’avis que les fournisseurs de services titulaires disposent d’une puissance commerciale sur les marchés canadiens des services sans fil mobiles.

V. Solution

  1. Comme il est expliqué dans la présentation du Bureau, une bonne solution permettrait aux nouveaux fournisseurs de services d’avoir accès aux services d’itinérance selon des conditions ne reproduisant pas la situation stratégique actuelle. En d’autres termes, pour parvenir à la solution appropriée, le CRTC devrait déterminer des tarifs d’itinérance nationaux ne visant pas le surprofit et interdire aux fournisseurs de services titulaires d’imposer de tels tarifs.
  2. Les tarifs d’itinérance, dans ce contexte, ne correspondront pas nécessairement ni aux tarifs d’itinérance inclus dans les ententes de services d’itinérance des fournisseurs de services étrangers ni aux tarifs de détail.
  3. Pour déterminer le niveau de concurrence, le CRTC devrait considérer les coûts que doivent assumer les fournisseurs de services titulaires pour fournir des services d’itinérance à un nouveau venu, en prenant note que ces coûts pourraient différer d’un nouveau venu à l’autre. De plus, une solution appropriée ne fixerait pas simplement des tarifs à un niveau particulier, mais elle permettrait aussi une certaine souplesse pour que les fournisseurs de services titulaires et les nouveaux venus puissent négocier des tarifs plus bas si les circonstances l’exigent, de façon à reconnaître qu’il se peut que les fournisseurs de services titulaires soient en mesure de proposer des tarifs inférieurs si d’autres moyens légitimes (qui n’existent peut‑être pas encore) leur permettent de les compenser.
  4. Plusieurs fournisseurs de services titulaires ont fait valoir que les ententes de services d’itinérance dites « bilatérales » avec les fournisseurs de services américains, où les deux parties conviennent de permettre l’itinérance sur le réseau de l’autre, créent une tarification incitative différente en comparaison des ententes « unilatérales », où une seule partie obtient un accès aux services d’itinérance. Dans son examen de la question, le CRTC devrait reconnaître la preuve présentée par WIND selon laquelle l’entreprise a pu avoir accès à des services d’itinérance de fournisseurs de services américains à des tarifs bien inférieurs à ceux qu’elle paie pour l’accès à des services d’itinérance de fournisseurs de services titulaires canadiensNote de bas de page 25. Le Bureau ne connaît pas les détails de ces dispositions, mais il se peut que les ententes de services d’itinérance entre WIND et un fournisseur de services américain soient effectivement « unilatérales », où WIND obtient l’accès au réseau du fournisseur de services américain, mais pas l’inverseNote de bas de page 26.
  5. Le Bureau soutient qu’au moment d’évaluer les solutions possibles en l’espèce, le CRTC ne devrait pas retenir la simple existence d’un processus d’arbitrage visant à régler les différends entre les fournisseurs de services titulaires et les nouveaux fournisseurs à propos des modalités de leurs ententes de services d’itinéranceNote de bas de page 27. La simple existence d’un processus d’arbitrage ne peut servir de justification à la possibilité des fournisseurs de services titulaires de recourir à des ententes de services d’itinérance pour diminuer l’impact concurrentiel des nouveaux venus. D’un point de vue économique, il pourrait à juste titre ne pas être indiqué de se tourner vers le processus d’arbitrage en raison de facteurs comme les ressources et le temps nécessaires pour régler un différend et l’incertitude entourant les résultats du processusNote de bas de page 28. Le fait que les parties ne se tournent pas vers l’arbitrage est peut‑être plutôt le signe que ce mécanisme est insuffisant pour traiter les questions des tarifs de services d’itinérances visant le surprofitNote de bas de page 29.
  6. En outre, ce n’est pas parce qu’il est possible de se tourner vers l’arbitrage pour régler des différends que le CRTC doit s’abstenir de prendre des mesures pour veiller à ce que la structure de marché soit favorable à la concurrence. En plus d’être coûteux, l’arbitrage ne règle qu’un seul différend à la fois. Les nouveaux fournisseurs contestant plusieurs ententes seraient contraints de demander l’arbitrage dans chacun des cas, ce qui les désavantagerait par rapport à des fournisseurs de services titulaires disposant d’importants moyens financiers.
  7. Le Bureau affirme de nouveau sa position selon laquelle la solution appropriée aux tarifs de services d’itinérance visant le surprofit en est une qui soit assez efficace pour s’assurer d’obtenir des tarifs concurrentiels. Si le CRTC, au moment de décider d’une solution appropriée, doit choisir entre une solution qui va au‑delà de ce qui est strictement nécessaire pour éliminer une situation de discrimination injuste ou de préférence indue et une solution qui ne va pas assez loin, alors c’est la première qui devrait être préférée selon le BureauNote de bas de page 30.

VI. Conclusion

  1. Le Bureau est heureux de fournir cette présentation en guise de réplique. Comme il a été souligné dans la présentation du Bureau, les Canadiens pourront tirer profit d’un renforcement de la concurrence sur les marchés des services sans fil mobiles, qui se traduirait par des prix inférieurs, un service de meilleure qualité et une innovation accrue si l’on favorise nettement la fourniture de services d’itinérance aux nouveaux fournisseurs.
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