Présentation du commissaire de la concurrence devant le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes — Avis de consultation de télécom CRTC 2013-685 — Itinérance des services sans fil mobiles de gros au Canada — Situation de discrimination injuste ou de préférence indue

Le 29 janvier 2014

I. Introduction

  1. Le 30 août 2013, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le « CRTC ») a demandé aux fournisseurs canadiens de services sans fil mobiles de communiquer certains renseignements en réponse aux « préoccupations concernant les modalités et les tarifs associés aux services d’itinérance sans fil »Note de bas de page 1. Après cette collecte de données, le CRTC a lancé un appel d’observations dans une lettre datée du 12 décembre 2013 (l’« appel d’observations »)Note de bas de page 2. Conformément à l’article 125 de la Loi sur la concurrenceNote de bas de page 3 , le commissaire de la concurrence (le « commissaire ») souhaite intervenir dans cette instance et est heureux de présenter les observations du Bureau de la concurrence (le « Bureau ») en réponse à l’appel d’observations.
  2. Le Bureau de la concurrence, en tant qu’organisme d’application de la loi indépendant, veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur. Dirigé par le commissaire, le Bureau est chargé, entre autres choses, d’assurer et contrôler l’application de la Loi sur la concurrence et d’autres lois connexes au sein de l’économie canadienne. La Loi sur la concurrence a pour objet de préserver et de favoriser la concurrence au Canada dans le but notamment d’assurer aux consommateurs des prix compétitifs et un choix dans les produitsNote de bas de page 4.
  3. L’appel d’observations a pour objectif d’aider le CRTC à déterminer s’il existe ou non « une situation de discrimination injuste ou de préférence indue dans les ententes concernant l’itinérance des services sans fil mobiles de gros au Canada »Note de bas de page 5. À la lumière de l’information contenue dans l’appel d’observations, le Bureau est d’avis que le traitement différent qui résulte des modalités des ententes de services d’itinérance constitue un comportement discriminatoire ou préférentiel. Les ententes de services d’itinérance sont un volet essentiel des activités de tout fournisseur de services sans fil mobiles, et l’adoption d’un comportement stratégique ayant un effet négatif sur les modalités de ces ententes peut nuire à la concurrence, à la prospérité économique, à l’économie canadienne et à la viabilité de la concurrence sur les marchés des services sans fil mobiles au Canada. Selon le Bureau, le traitement différent observé par le CRTC crée une situation de discrimination injuste ou de préférence indue, et il est à la fois nécessaire et approprié que le CRTC intervienne pour que ce comportement cesse.

II. Dimension économique de l'itinérance

  1. Pour soutenir efficacement la concurrence sur les marchés des services sans fil mobiles au Canada, les nouveaux fournisseurs sont aux prises avec un défi de taille. En plus d’être nettement désavantagés sur le plan des avoirs en fréquences par rapport aux fournisseurs de services titulairesNote de bas de page 6, les nouveaux venus se heurtent aux difficultés associées au fait de devoir mettre en place — à partir de zéro — un réseau sans fil mobile suffisamment vaste pour offrir aux consommateurs la couverture de service mobile efficace à laquelle ils s’attendent.
  2. Pour surmonter les difficultés que pose la mise en œuvre d’un réseau à grande échelle, le nouveau fournisseur de services peut conclure une entente d’itinérance avec un fournisseur titulaire. Cette entente permet aux clients du nouveau fournisseur d’utiliser le réseau d’un fournisseur titulaire dans les zones où le réseau du nouveau venu n’est pas au point.
  3. Toutefois, les modalités de ces ententes d’itinérance sont un outil stratégique que les fournisseurs de services titulaires peuvent utiliser pour protéger leur puissance commerciale Note de bas de page 7,Note de bas de page 8 . Le Bureau croit que ces fournisseurs disposent d’une puissance commerciale sur le marché de la vente au détail et qu’ils ont donc avantage à élaborer des stratégies pour la protéger en s’assurant que les nouveaux venus ne soient pas, et ne deviennent pas, de réels concurrents. Comme ces stratégies n’obligent pas les fournisseurs de services titulaires à sacrifier des profits à court terme, mais qu’elles leur permettent plutôt de préserver ou d’accroître instantanément leurs profits, elles sont clairement avantageuses pour euxNote de bas de page 9.
  4. On peut raisonnablement supposer que l’arrivée d’entreprises rivales sur le marché de la vente au détail diminue les profits des fournisseurs de services titulairesNote de bas de page 10, ce qui les incite à mettre en œuvre des stratégies pour éliminer (partiellement ou complètement) les pressions concurrentiellesNote de bas de page 11. En termes concrets, les mesures stratégiques prises par les fournisseurs de services titulaires ont probablement forcé, ou forceront vraisemblablement, les nouveaux fournisseurs à imposer des prix de vente au détail plus élevés, ou à offrir des services dont les caractéristiques hors prix sont moins intéressantes, comparativement à ce qu’ils auraient fait, ou à ce qu’ils feraient, si les ententes d’itinérance conclues n’étaient pas visées par les mesures stratégiques des fournisseurs titulaires.
  5. En définitive, si les nouveaux fournisseurs de services ne sont pas en mesure de soutenir efficacement la concurrence, ils risquent fort d’être confinés dans un créneau et d’avoir peu d’effet sur les fournisseurs titulaires ou, dans le pire des scénarios, de devoir tout simplement quitter le marché canadien des services sans fil mobiles. Dans les deux cas, la situation porte atteinte à la viabilité de la concurrence au Canada au niveau des services sans fil mobiles et prive les consommateurs des avantages d’une concurrence réelle, dont des prix inférieurs, un service de meilleure qualité et une innovation accrue.

III. Puissance commerciale dans les marchés des services sans fil mobiles

  1. Selon le Bureau, les marchés des services sans fil mobiles au Canada sont caractérisés par une forte concentration et d’importants obstacles à l’entrée et à l’expansionNote de bas de page 12. Les marchés des services sans fil mobiles sont aussi caractérisés par d’autres facteurs qui, lorsqu’ils sont combinés à cette forte concentration et à ces importants obstacles à l’entrée et à l’expansion, créent un risque d’interaction coordonnée dans ces marchésNote de bas de page 13. Compte tenu de ces facteurs, le Bureau est d’avis que les fournisseurs de services titulaires disposent d’une puissance commerciale sur les marchés canadiens de services sans fil mobiles de détailNote de bas de page 14.
  2. Toutefois, en l’espèce, Bell Canada (« Bell »), pour le compte d’un certain nombre d’entités connexes, soutient que [TRADUCTION] « le marché canadien du sans‑fil demeure fortement concurrentiel »Note de bas de page 15. Pour soutenir son affirmation, Bell cite dans sa présentation un rapport récent préparé par Jeffrey Church et Andrew Wilkins intitulé Wireless Competition in Canada: An Assessment (le « rapport C.‑W. »)Note de bas de page 16.
  3. L’analyse contenue dans le rapport C.‑W. comporte deux lacunes qu’il convient de souligner. Tout d’abord, l’analyse de rentabilité au cœur du rapport :
    • 1) n’examine qu’un seul fournisseur de services;
    • 2) ne mesure pas en réalité le coût du capital de ce fournisseur;
    • 3) lorsqu’elle est interprétée correctement, n’appuie pas les conclusions du rapport.
    Ensuite, le rapport C.‑W. semble indiquer qu’en raison de la présence d’importantes économies d’échelle et de réseau réalisées dans la fourniture de services sans fil mobiles, l’entrée sur le marché d’un autre concurrent mènerait à de très mauvais rapports coût‑efficacité. Il est prématuré d’en arriver à cette conclusion : pour examiner adéquatement ce genre d’effet, il faut effectuer une analyse approfondie de la relation entre les limites sur la disponibilité du spectre et les coûts de la mise en place d’un réseau.
  4. Dans sa présentation, Bell avance aussi que sa position est appuyée par des affirmations se trouvant dans le rapport C.‑W. selon lesquelles le niveau de concentration est comparable à celui des marchés étrangers des services sans fil mobiles, surtout à celui des États‑Unis. Cependant, la présentation de Bell ne prend pas en compte le fait que la U.S. Federal Communications Commission s’est sans cesse gardée de conclure que les marchés américains des services sans fil mobiles sont concurrentielsNote de bas de page 17.
  5. Selon le Bureau, le rapport C.‑W. ne peut servir de fondement adéquat pour les allégations de Bell selon lesquelles les marchés canadiens des services sans fil mobiles sont concurrentiels. Le Bureau estime au contraire, en se fondant sur les facteurs susmentionnés, que les fournisseurs de services titulaires disposent bel et bien d’une puissance commerciale pour ce qui est de la fourniture au détail de services sans fil mobiles et que le CRTC doit en tenir compte au moment d’examiner la question.

IV. Situation de discrimination injuste ou de préférence indue

  1. Dans l’appel d’observations, le CRTC fait remarquer que « certaines entreprises de services sans fil canadiennes facturent ou proposent de facturer des tarifs nettement supérieurs à ceux des ententes conclues avec des entreprises américaines »Note de bas de page 18. Le fait que certains partenaires de services d’itinérance puissent disposer de clauses contractuelles plus avantageuses consiste en un « traitement différent » dans la fourniture de services d’itinéranceNote de bas de page 19.
  2. Le CRTC devrait considérer ce comportement discriminatoire ou préférentiel comme une situation de discrimination injuste ou de préférence indue. Comme il est décrit plus haut, imposer aux concurrents directs des tarifs d’itinérance maximisant le surprofit peut mener à l’élimination de ces concurrents qui limitent de façon efficace les fournisseurs de services titulaires, soit par l’exclusion complète de ces nouveaux venus du marché, soit par une hausse telle de leurs coûts que l’effet de leur entrée sur le marché ne peut pas entièrement se faire sentirNote de bas de page 20. Comme elle nuit à l’entrée de concurrents sur le marché, et par conséquent prive les consommateurs des avantages de la concurrence, l’imposition de clauses contractuelles restrictives et de tarifs d’itinérance élevés n’est pas dans l’intérêt public et devrait être considérée comme une situation de discrimination injuste ou de préférence indueNote de bas de page 21.

V. Solution

  1. L’appel d’observations du CRTC vise aussi à obtenir des suggestions de solutions appropriées dans l’éventualité où il conclurait que les fournisseurs de services canadiens font l’objet d’une situation de discrimination injuste ou de préférence indue. Selon le Bureau, une bonne solution permettrait aux nouveaux fournisseurs de services d’avoir accès aux services d’itinérance selon des conditions ne reproduisant pas la situation actuelle d’interaction stratégique, de sorte que toute discrimination ou préférence ne pourra plus être considérée comme injuste ou indue. Si le CRTC, au moment de décider d’une solution appropriée, doit choisir entre une solution qui va au‑delà de ce qui est strictement nécessaire pour éliminer une situation de discrimination injuste ou de préférence indue et une solution qui ne va pas assez loin, alors c’est la première qui devrait être préférée selon le BureauNote de bas de page 22.

VI. Conclusion

  1. Le Bureau est heureux de répondre à l’appel d’observations. Pour permettre aux Canadiens de tirer profit d’un renforcement de la concurrence sur les marchés des services sans fil mobiles, qui se traduirait par des prix inférieurs, un service de meilleure qualité et une innovation accrue, il faut décourager les comportements stratégiques menant à une situation de discrimination injuste ou de préférence indue et nettement favoriser la fourniture de services d’itinérance aux nouveaux fournisseurs.

VII. Questions de procédure

  1. Le commissaire de la concurrence, ou son représentant autorisé, est disposé à assister en personne à toute audience du CRTC s’il y est convié.
  2. Aux fins de la présente procédure, la représentante désignée du commissaire de la concurrence est :

    Martine Dagenais
    Sous‑commissaire de la concurrence, Politiques économiques et mise en application
    Bureau de la concurrence
    50, rue Victoria, 15e étage
    Gatineau (Québec)  K1A 0C9
    Martine.Dagenais@canada.ca
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