Présentation du commissaire de la concurrence

Devant le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes

Avis de consultation de télécom CRTC 2012-557-3
Code de conduite sur les services sans fil — Document de travail

Le 6 février 2013


1. Introduction

Le 11 octobre 2012, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC ») a annoncé une procédure visant à établir un code de conduite à l'intention des fournisseurs de services sans fil mobiles afin d'aborder les questions relatives à « la clarté et au contenu dans les ententes de services [sans fil] » (« Code sur les services sans fil »)Note de bas de page 1. Le 28 janvier 2013, le CRTC a publié un document de travail afin de « stimuler la discussion » en ce qui concerne le Code sur les services sans fil (« document de travail »)Note de bas de page 2. Conformément à l'article 125 de la Loi sur la concurrenceNote de bas de page 3, le Bureau de la concurrence (« Bureau ») est heureux de présenter ses observations en réponse au document de travail.

Avec près de 20 milliards de dollars de ventes annuellesNote de bas de page 4, le secteur du sans‑fil représente une partie importante de l'économie canadienne. En tant qu'élément important de l'infrastructure qui permet aux entreprises canadiennes de soutenir la concurrence internationale, l'industrie du sans‑fil est un élément important de l'économie numérique du Canada, et son évolution constante vers des vitesses plus élevées et une plus grande utilisation est essentielle au succès du Canada afin d'attirer les investissements étrangers et en tant que nation commerçante. De plus, les réseaux sans fil peuvent concurrencer les réseaux fixes qui ont toujours manqué de concurrenceNote de bas de page 5. En tant que tels, ils peuvent fournir une solution de rechange potentielle aux consommateursNote de bas de page 6 qui adoptent les appareils mobiles pour les communications vocales et de données.

Le Bureau a récemment entrepris des activités d'application de la loi importantes dans cette industrie. En 2010, le Bureau de la concurrence a intenté une procédure judiciaire à l'égard des indications fausses ou trompeuses données par Rogers Communications Inc. (« Rogers ») visant à promouvoir l'achat de services sans fil auprès de Chatr Wireless Inc.Note de bas de page 7, sa filiale. En 2011, le Bureau a conclu un accord avec Bell Canada (« Bell ») lui interdisant de diffuser des déclarations trompeuses sur les prix proposés pour ses services et l'obligeant à payer une sanction administrative pécuniaire de 10 millions de dollarsNote de bas de page 8. Plus récemment, en septembre 2012, le Bureau a intenté une procédure judiciaire alléguant que Bell, Rogers, TELUS Corporation (« TELUS ») et l'Association canadienne des télécommunications sans fil (« ACTS ») faisaient des publicités fausses ou trompeuses, et permettaient à d'autres de le faire, dans le but de faire la promotion des services de messagerie texte à tarif supplémentaire élevé, des services de contenu étoffé, et des produits sans filNote de bas de page 9.

Malgré cette activité d'application de la loi, certains obstacles continuent de diminuer l'effet des forces de la concurrence dans cette industrie. Premièrement, certaines pratiques de l'industrie ont eu tendance à imposer des coûts aux consommateurs qui désirent se prévaloir de solutions de rechange concurrentielles. Deuxièmement, les consommateurs ne reçoivent pas toujours des renseignements suffisants d'une manière suffisamment claire pour prendre des décisions d'achat éclairées. Ces caractéristiques peuvent priver les consommateurs, les concurrents, et l'économie canadienne des effets bénéfiques de la concurrence dans cette industrie, à savoir des prix moins élevés, un service de meilleure qualité et une plus grande innovation. Cette présentation fournit des recommandations sur la façon dont le Code sur les services sans fil peut minimiser l'effet de ces obstacles.

Cette présentation a été préparée en vertu du rôle du Bureau en tant que défenseur des avantages de la concurrence. Dans ce rôle, le Bureau préconise que les organismes de réglementation et les décideurs ne réglementent que si nécessaire, et qu'ils s'appuient sur les forces du marché autant que possible pour obtenir les avantages de la concurrence. Là où les forces du marché sont insuffisantes pour atteindre les objectifs en matière de politiques, le Bureau aide les organismes de réglementation à appliquer des politiques qui permettent d'atteindre leurs objectifs d'une manière moins intrusive.

En plus de ce rôle de défenseur, le Bureau, en tant qu'organisme d'application de la loi indépendant, veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur. Dans le cadre de son mandat, le Bureau administre et applique la loi, y compris la Loi sur la concurrence et des lois connexes comme la Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation, à l'échelle de l'économie canadienne.

2. Les frais de changement de fournisseur empêchent la concurrence

Le Bureau encourage les marchés concurrentiels en interdisant notamment les fusions et autres comportements anticoncurrentiels qui empêchent ou diminuent sensiblement la concurrence. En vertu de ces dispositions de la Loi sur la concurrence, des contrats restrictifs à long terme ont soulevé des préoccupations quand ils occasionnent des frais de changement de fournisseur qui nuisent à la capacité des entreprises de pénétrer les marchés ou de les élargirNote de bas de page 10. Dans des affaires antérieures, le Tribunal de la concurrence a rendu des ordonnances limitant ces contrats, dans un cas les limitant à un anNote de bas de page 11 et dans un autre les interdisant complètementNote de bas de page 12.

Les contrats restrictifs à long terme utilisés par les fournisseurs de services mobiles existants peuvent imposer des frais de changement de fournisseur aux consommateurs. Il y a une vaste documentation économique sur ces frais de changement de fournisseur qui démontre comment ces frais nuisent à la concurrence et réduisent le bien‑être des consommateursNote de bas de page 13. En règle générale, les frais de changement de fournisseur peuvent entraver la concurrence. Voici de quelle façon.

  • Contrer les efforts déployés par de nouvelles entreprises de télécommunications ou des entreprises récemment établies à attirer les clients. Sur les marchés canadiens des services sans fil mobiles, où un petit nombre de grands fournisseurs de services établis ont créé des frais de changement de fournisseur pour une grande majorité de consommateurs, les nouveaux fournisseurs de services sont obligés de fournir une offre compétitive qui indemnise les clients de ces frais de changement de fournisseur afin de les attirer. Cela peut rendre la participation à ces marchés moins rentable, et potentiellement déficitaire, pour ces fournisseurs de services.
  • Réduire l'incitation pour les fournisseurs de services établis d'offrir au rabais leurs prix et d'innover. La pression sur les fournisseurs de services d'offrir de meilleurs prix ou d'innover est fonction de la mobilité des consommateurs. Si les consommateurs ne peuvent pas changer de fournisseur, alors les efforts des fournisseurs de services pour réduire les prix afin d'attirer de nouveaux clients sont susceptibles de connaître moins de succès. Si seulement une petite partie des consommateurs de services sans fil ont la possibilité de changer d'entreprise de télécommunications à un moment donné dans le temps, alors une stratégie de réduction des prixNote de bas de page 14, l'innovation, ou le lancement de la concurrence sur le marché peuvent être moins rentables que dans une situation où le fournisseur de services faisant une promotion peut attirer un plus grand nombre de clients.
  • Augmenter les coûts des concurrents. Étant donné que les coûts fixes d'entrée sur les marchés canadiens du sans‑fil peuvent être importants, les nouveaux venus peuvent avoir besoin d'attirer un nombre important de clients afin d'atteindre une échelle et une portée de production nécessaire pour concurrencer les fournisseurs de services établis. Si les nouveaux venus ne peuvent pas attirer les clients en raison des frais de changement de fournisseur, ces nouveaux venus ne peuvent pas être en mesure de devenir des concurrents efficaces.

Le document de travail mentionne expressément deux caractéristiques des contrats de service sans fil qui peuvent engendrer des frais de changement de fournisseur, à savoir le verrouillage d'appareil et les frais de résiliation excessifs. Il y a une caractéristique supplémentaire de ces contrats qui peut engendrer des frais de changement de fournisseur, soit la durée du contrat, qui n'est pas abordée dans le document de travail. Chacun de ces trois thèmes est abordé plus en détail ci‑dessous.

A. Les contrats de service sans fil doivent être limités dans le temps

Comme il est indiqué dans les réponses reçues par le CRTC en ce qui concerne le Code sur les services sans fil, les contrats offerts par les fournisseurs de services canadiens ont souvent une durée fixe de 12, 24 ou 36 mois, avec possibilité de renouvellement sur une base mensuelleNote de bas de page 15. Les contrats à long terme peuvent nuire à la concurrence parce qu'ils restreignent l'accès aux consommateurs pour les fournisseurs de services rivauxNote de bas de page 16. Afin de maximiser les forces de la concurrence dans un marché, les consommateurs doivent être en mesure de facilement passer d'un fournisseur de services à un autre. Toutefois, limiter la durée du contrat peut également réduire l'incitation pour les entreprises de télécommunications à proposer des appareils de haute qualité à des prix accrocheurs, ou d'offrir des prix contractuels peu élevésNote de bas de page 17. La présentation du Bureau a examiné ces deux questions.

Le Canada est l'un des seuls pays au monde où une grande proportion des contrats sans fil est d'une durée de trois ans. Par exemple, aux États‑Unis, les contrats ont régulièrement une durée de deux ans, et en Europe, la loi interdit aux fournisseurs de services d'exiger des contrats sans fil au‑delà de 24 moisNote de bas de page 18.

Cependant, le document de travail ne contient pas de limite suggérée sur la durée du contrat et, en fait, envisage explicitement la poursuite des contrats de trois ansNote de bas de page 19. Le Bureau appuie les mesures visant à limiter la durée du contrat et à veiller à ce que les consommateurs conservent la capacité de passer d'un fournisseur de services à un autre. Toutefois, si la durée des contrats n'est pas limitée par le Code sur les services sans fil, il est particulièrement important que les clauses contractuelles et les frais de résiliation soient clairs et non inutilement contraignants, afin que les clients ne soient pas liés par ces contrats d'une manière qui pourrait nuire à la concurrence.

B. Il faudrait interdire le « verrouillage d'appareil »

Au Canada, les fournisseurs de services sans fil « verrouillent » régulièrement les nouveaux appareils de manière qu'ils soient utilisables uniquement sur leurs propres réseaux sans fil. En conséquence, il peut se révéler difficile, coûteux ou impossible de transférer un appareil sans fil sur un réseau rival compatible, que le consommateur soit propriétaire ou non de cet appareil.

La section D7.1 du document de travail présente deux options pour remédier au verrouillage de l'appareil. L'option 1 est ainsi libellée :

Si le fournisseur de services fournit au consommateur un appareil sans fil verrouillé, il doit offrir au consommateur la possibilité de déverrouiller l'appareil après au plus 30 jours de service, moyennant un tarif précisé dans le contrat et dans le résumé personnalisé de l'informationNote de bas de page 20.

Par contre, l'option 2 de la section D7.1 établit une distinction entre le cas où le fournisseur de service subventionne l'appareil — celui‑ci ne pouvant alors être déverrouillé que 30 jours après l'achat — et le cas où l'appareil n'a pas été subventionné, le consommateur devant alors recevoir les outils nécessaires pour déverrouiller l'appareil immédiatement après l'achat.

Pour le consommateur qui souhaite changer de fournisseur, un appareil verrouillé est un obstacle de taille. Le Bureau est d'avis que ce verrouillage devrait être interdit sur le marché, et qu'on devrait obliger les fournisseurs à déverrouiller gratuitement tout appareil verrouillé précédemment. Le Bureau recommande donc l'adoption, dans le Code sur les services sans fil, de l'option 1 à la section D7.1, mais sans frais de déverrouillage, car de tels frais engendrent des coûts de transfert susceptibles de nuire à la concurrence.

C. Il faut réduire les frais de résiliation

Même si le consommateur est libre de résilier son contrat de sans‑fil, et même si l'on interdit le verrouillage de l'appareil, des frais de résiliation excessifs peuvent donner lieu à d'importants frais de transfert.

Il est bien connu que les fournisseurs de services offrent souvent aux consommateurs le choix d'obtenir un appareil à une fraction de son prix de détail, moyennant la signature d'un contrat de service à durée fixe. Le fournisseur se fait rembourser le prix de l'appareil par le consommateur au moyen d'un paiement mensuel échelonné sur une durée fixe. Dans cette relation financière, le fournisseur accorde en fait une « subvention »Note de bas de page 21 qui permet au consommateur de se procurer des appareils coûteux et d'en amortir le coût sur la durée du contrat. Si un consommateur résilie son contrat de service avant l'échéance prévue, le fournisseur peut le contraindre à rembourser toute « subvention » impayée, dans le cadre de frais de résiliation.

La section D3.3 du document de travail présente deux options relatives aux frais de résiliation. La première limite expressément les frais de résiliation à toute « subvention » restante que le client doit au fournisseur pour l'appareil en question. La deuxième option autorise l'inclusion, dans les coûts de résiliation, des frais qui dépassent les « subventions » fournies pour l'appareil.

Des frais de résiliation qui dépassent le restant de la « subvention » pour l'appareil sont une forme de frais de transfert imposée aux consommateursNote de bas de page 22. Il faudrait donc interdire aux fournisseurs de sans‑fil de facturer de tels frais excédentaires. En conséquence, le Bureau recommande l'adoption de l'option 1 de la section D3.3 dans le Code sur les services sans fil.

Selon le Bureau, le Code sur les services sans fil devrait dans les faits aller plus loin en interdisant explicitement les contrats de services sans fil incluant des modalités pour les appareils subventionnés. En d'autres termes, ces modalités financières de type « subvention » devraient pouvoir se poursuivre après qu'un consommateur soit passé à un fournisseur de services concurrent, c'est‑à‑dire que les versements mensuels au premier fournisseur demeureraient inchangés. Aussi, le consommateur devrait avoir le choix de dicter comment et quand rembourser ces « subventions »; on devrait par exemple l'autoriser à verser des avances à valoir sur les « subventions » de l'appareil, à l'image des avances qu'un propriétaire peut faire valoir sur le solde de son hypothèque, au lieu d'être obligé de faire des versements mensuels normalisés. Le Bureau est en faveur de méthodes qui ajoutent de la souplesse au remboursement des « subventions » sur un appareil.

D. Conclusion concernant les frais de transfert

La possibilité de choisir parmi une multitude de concurrents est un ingrédient indispensable d'un marché concurrentiel. La réduction des frais de transfert contenus dans certains des contrats de service sans fil actuels offre au consommateur la capacité de choisir librement le fournisseur dont les services correspondent de plus près à ses besoins.

3. Le consommateur a besoin d'une information exacte pour faire un choix éclairé

Le Bureau privilégie une publicité qui soit vraie en décourageant les pratiques commerciales trompeuses et en encourageant l'offre d'une information suffisante afin de permettre au consommateur de faire des choix éclairés. Les indications fausses ou trompeuses et les pratiques commerciales trompeuses peuvent avoir de graves conséquences sur le plan économique, en particulier quand elles s'adressent à un vaste public ou si elles sont en vigueur durant de longues périodes. Elles peuvent nuire tant aux entreprises concurrentes qui font une publicité honnête qu'aux consommateurs.

Les dépenses publicitaires mondiales semblent grimper plus rapidement dans le secteur des télécommunications que dans tout autre secteurNote de bas de page 23. Le Bureau applaudit les efforts du CRTC visant à apporter plus de clarté et de transparence aux contrats de services sans fil, et il appuie aussi la création du Code sur les services sans fil, comme moyen d'améliorer le fonctionnement du marché du sans‑fil. Mais il faut veiller en même temps à ce que ce code ne restreigne pas outre mesure le contenu de la publicité ou les autres pratiques commerciales. Les publicités, promotions et ententes qui ne sont ni fausses ni trompeuses mènent à des consommateurs plus avertis, qui disposent de plus de choix, et constituent pour les fournisseurs de service une importante méthode de concurrence. L'imposition de restrictions inutiles sur de tels contrats ou activités risque d'avoir des répercussions imprévues sur le bon fonctionnement du marché.

Le Bureau est conscient que le CRTC a préparé des énoncés sur des sujets précis, et que les commentateurs peuvent fournir une rétroaction à leur sujet. Le Bureau estime que deux aspects du document de travail risquent de permettre aux fournisseurs de mener des pratiques trompeuses de nature à tromper le consommateur. Chacun de ces deux aspects est abordé plus en détails ci‑après.

A. Les prix annoncés devraient indiquer tous les frais imposés

La section D4.1 du document de travail est ainsi libellée :

Toute publicité intégrée par renvoi dans un contrat doit préciser le montant mensuel total que le consommateur doit payer. La publicité doit indiquer si le prix annoncé comprend la taxe de vente et les frais imposés par le gouvernementNote de bas de page 24.

Un fournisseur qui annonce un prix devrait clairement divulguer aux consommateurs les frais supplémentaires imposés, au lieu de les enfouir dans des avertissements en petits caractères. La Loi sur la concurrence veut qu'un prix offert aux consommateurs ne soit ni faux, ni trompeur. Le Bureau a pour position que la simple inclusion d'un avertissement en petits caractères ne donne pas le droit d'annoncer des prix qui ne sont pas vraiment offerts. Le Bureau appuie donc une modification du texte, à la section D4.1 du document de travail, exigeant que toute publicité indique le montant total et précise tous les frais obligatoiresNote de bas de page 25.

B. Un forfait limité ne devrait pas être présenté comme un forfait « illimité »

La section D4.3 du document de travail est ainsi libellée :

Un fournisseur de services qui offre un « forfait illimité » doit expliquer, au moment de la vente et dans le résumé personnalisé de l'information, si des limites s'appliquent au « forfait illimité » et si le fournisseur de services se réserve le droit de transférer le consommateur vers un « forfait limité » si le consommateur dépasse ces limites d'utilisation. Le fournisseur de services doit aussi expliquer clairement dans ses politiques d'utilisation équitable quel niveau d'utilisation entraînera l'application de la politique, décrire les conséquences de cette application pour le consommateur et mettre en œuvre des politiques internes et tenir des dossiers pour être en mesure de démontrer qu'il a appliqué ses politiques d'utilisation équitable de manière raisonnableNote de bas de page 26.

Comme le Bureau estime qu'on pourrait considérer trompeuse l'affirmation qu'un forfait de service est « illimité » si ce forfait est en réalité limité de façon appréciable, il recommande que le Code sur les services sans fil s'abstienne d'accepter qu'un forfait soit présenté comme « illimité » alors qu'il est en fait sensiblement limité d'une façon ou d'une autre.

C. Conclusion concernant le choix éclairé de la part du consommateur

Si les recommandations du Bureau sur ces deux sujets étaient adoptées, le consommateur bénéficierait d'une meilleure information qui lui permettrait de faire un choix éclairé. Le marché du sans‑fil fonctionnera mieux une fois que le consommateur disposera de l'information voulue pour comprendre ce qu'il achète.

4. Il faudrait réexaminer le Code sur les services sans fil après une période de trois ans

À la lumière de la rapidité de l'évolution technologique, de la probabilité d'une convergence dans l'industrie du sans‑fil et de progrès parallèles, comme les paiements mobiles, il conviendrait de réexaminer l'efficacité du Code sur les services sans fil après une période d'au plus trois ans.

5. Conclusion

Le Bureau est ravi de prendre part à la consultation concernant le Code sur les services sans fil. Décourager l'imposition de frais de changement de fournisseur qui tendent à réduire la mobilité des clients, et encourager les fournisseurs à vraiment fournir des renseignements suffisants pour que les consommateurs puissent faire des choix éclairés, permettra aux Canadiens de profiter des effets bénéfiques de forces concurrentielles accrues dans les marchés des services sans fil, y compris des prix moins élevés, un service de meilleure qualité et une plus grande innovation.

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