Notes pour une allocution de John Pecman, commissaire de la concurrence par intérim

Norton Rose

Montréal (Québec)
Le 30 janvier 2013

(La version prononcée fait foi.)


Je suis heureux d'être ici parmi vous pour parler des activités et des priorités du Bureau à l'heure actuelle.

Après quatre mois en tant que commissaire par intérim, j'ai eu le temps de réfléchir sur la meilleure façon d'exécuter notre mandat à l'avenir. De cette réflexion se sont dégagées trois priorités pour le Bureau.

Les voici :

  • être utile aux Canadiens par une application ciblée de la loi et par des interventions réglementaires stratégiques;
  • appliquer la législation de la concurrence au Canada d'une manière transparente et prévisible;
  • instaurer la confiance par une collaboration accrue.

C'est en menant à bien ces priorités que nous continuerons d'assurer la prospérité des entreprises et des consommateurs canadiens dans un marché concurrentiel.

Mais, nous ne pouvons y arriver seuls.

C'est pourquoi la collaboration avec des gens comme vous, nos intervenants, est si essentielle.

Une collaboration réussie repose sur la confiance mutuelle, et la confiance doit être établie en maintenant la communication.

C'est pourquoi ma priorité pour le Bureau au cours des mois à venir est d'établir des liens de confiance au moyen de la collaboration entre le Bureau et l'ensemble des intervenants.

Je crois que la transparence, la certitude et la prévisibilité sont les pierres angulaires de notre succès futur. Tant les consommateurs que les gens d'affaires canadiens méritent de savoir ce qu'ils peuvent attendre du Bureau.

À cette fin, dans les prochains mois, nous travaillerons collectivement avec le Barreau conformément à notre initiative de collaboration mutuelle pour :

  • débattre des nouveaux enjeux liés à la production de documents électroniques;
  • élaborer des lignes directrices claires sur les dispositions relatives au maintien des prix;
  • mettre à jour les programmes d'immunité et de clémence, afin de tenir compte des éléments nouveaux et de répondre aux commentaires de nos intervenants au sujet de domaines qui ne sont pas clairs;
  • clarifier nos procédures d'enquête, un point que je vais aborder aujourd'hui.

Le recours aux ordonnances prévues à l'article 11

Il va sans dire que les organismes d'application de la loi doivent recourir à tous les instruments d'enquête dont ils disposent pour exécuter efficacement leur mandat.

C'est pourquoi, en tant qu'organisme d'application de la loi indépendant, le Bureau exécute son mandat à l'aide de tous les instruments d'enquête que le Parlement a mis à sa disposition dans la Loi sur la concurrence.

Cela signifie que pour faire progresser nos enquêtes rapidement, nous devons faire appel aux instruments de collecte d'éléments de preuve les plus efficaces.

Cela signifie également que pour les enquêtes officielles sur les affaires civiles non liées aux fusions, nous devons obtenir nos renseignements en invoquant l'article 11 de la Loi sur la concurrence. Cet article, comme vous le savez, nous autorise à obtenir des documents, des déclarations écrites et des dépositions orales sous serment.

Ça fait longtemps que nous invoquons l'article 11 pour recueillir des éléments de preuve. Pour ma part, en tant qu'enquêteur, je ne m'en suis pas privé. En revanche, il nous est arrivé récemment de faire en sorte qu'on nous fournisse ces renseignements volontairement, ce qui a compliqué et retardé nos enquêtes, de même que suscité de la confusion relativement à nos pratiques d'enquête.

En voici un exemple récent.

Durant mon mandat comme commissaire par intérim, nous avons obtenu des ordonnances en vertu de l'article 11 dans le cadre d'une enquête relative à un présumé cas d'abus de position dominante.

Nous avions communiqué avec l'avocat de l'entreprise visée par notre enquête afin de lui faire part de nos préoccupations et de lui soumettre une demande de renseignements fournis à titre volontaire.

Voici à quoi cette démarche a donné lieu.

  • Tout d'abord, l'entreprise nous a demandé de différer notre enquête.
  • Ensuite, elle a accepté de se conformer à notre demande sans toutefois se soumettre à un échéancier.
  • Un échéancier a finalement été fixé.
  • Les documents n'ont pas été remis aux dates prévues.
  • Enfin, l'entreprise a demandé que le Bureau mette un terme à son enquête et jugé que sa demande de renseignements était inutile.

Bref, après plusieurs semaines de retard et une tentative pour négocier les modalités de la demande de renseignements, l'entreprise s'est montrée encore plus réticente à se plier à la demande, prétextant que nous devrions abandonner notre enquête.

Malheureusement, il s'agit là d'un simple exemple où des parties ont utilisé le processus de demande de renseignements fournis à titre volontaire pour servir leurs propres intérêts stratégiques, ce qui a entraîné des retards indus dans l'obtention des renseignements.

Si nous ne parvenons pas obtenir tous les renseignements demandés dans les délais prescrits, c'est l'intégrité de notre processus d'enquête qui est menacée.

Trop souvent, les parties se disent prêtes à se conformer à nos demandes de renseignements pour ensuite se rétracter et contester le bien-fondé de nos enquêtes lorsqu'elles sont talonnées par les échéances. Ces tractations peuvent entraîner des retards de plusieurs mois et compromettre nos enquêtes, ce qui est inacceptable.

Mais il y a bien pire que les retards dans les enquêtes. En l'absence d'ordonnances judiciaires, les parties sont susceptibles de fournir des réponses incomplètes à nos demandes de renseignements fournis à titre volontaire.

C'est ce que nous avons constaté lorsque nous avons obtenu auprès d'autres organismes d'application de la loi des renseignements essentiels à notre enquête qui auraient dû nous être fournis par les parties, et ce, bien que celles-ci aient prétendu s'être pleinement conformées à nos demandes de renseignements.

Il n'y a donc rien de surprenant à ce que, dans une enquête récente, après avoir fourni les documents demandés par le Bureau, les parties aient refusé de certifier qu'elles avaient fourni tous les documents utiles à l'enquête.

Einstein ne pratiquait pas le droit antitrust mais, dans ce contexte, je pense que le Bureau doit tenir compte de l'observation pénétrante qui lui est généralement attribuée. Selon lui, la folie se définirait comme le fait de répéter sans cesse une même opération en espérant qu'elle produise chaque fois des résultats différents.

Les réponses inefficaces, incomplètes et tardives ont pour effet de compromettre les enquêtes et d'empêcher le Bureau d'exécuter son mandat.

À l'avenir, afin d'obtenir des renseignements auprès des entreprises visées par les enquêtes officielles sur des affaires civiles non liées aux fusions, le Bureau devra, dans tous les cas, sauf exception, se faire une priorité d'obtenir des ordonnances judiciaires contraignantes en vertu de l'article 11.

Nous continuerons à faire usage des instruments que nous a confiés le Parlement, notamment l'article 11, pour mener à bien nos enquêtes de la façon la plus rigoureuse possible et pour éviter les problèmes liés aux demandes de renseignements fournis à titre volontaire.

Les ordonnances prévues à l'article 11 ne devraient pas être considérées comme une forme de punition et ne devraient pas être utilisées comme telle. Pour le dire simplement, l'objectif est de mener les enquêtes de la façon la plus rigoureuse et efficace possible conformément à la loi.

Je l'ai mentionné plus tôt et je tiens à le répéter : je me suis engagé à assurer la transparence, la certitude et la prévisibilité dans le cadre des interventions du Bureau auprès de ses intervenants.

C'est pourquoi je tenais à profiter de cette occasion pour fournir des éclaircissements et lever toute ambiguïté en ce qui concerne l'importance que nous accordons à l'article 11 comme instrument d'enquête dans les affaires civiles non liées aux fusions.

Dans ce contexte, les ordonnances prévues à l'article 11 contribuent à augmenter la transparence et la certitude en fournissant un cadre, des échéanciers et des règles tant pour le Bureau que pour les entreprises visées par des enquêtes.

Le cas que j'ai mentionné plus tôt souligne l'existence de ce problème récurrent et la nécessité de se faire une règle d'invoquer l'article 11 afin d'obtenir des renseignements auprès des entreprises visées par les enquêtes.

Lorsqu'il a autorisé notre demande de renseignements en vertu de l'article 11 dans cette affaire, demande qui a été contestée par l'entreprise visée, le tribunal a tenu à faire remarquer que le commissaire n'avait pas agi de façon injuste.

De plus, il a également fait remarquer que les circonstances dans lesquelles nous avons demandé l'ordonnance en vertu de l'article 11 ne constituaient pas un abus de procédure.

Les ordonnances prévues à l'article 11 ont été créées par le Parlement et enchâssées dans la Loi sur la concurrence expressément pour faciliter les enquêtes.

Le Bureau croit fermement que ces ordonnances doivent être utilisées à cette fin, et nous continuerons à invoquer l'article 11.

La décision du tribunal d'autoriser notre demande a pour effet de renforcer la confiance envers le Bureau et à l'égard de son approche en matière d'ordonnances. Et surtout, elle témoigne de la volonté du tribunal de donner suite à ce genre de demande, ce qui montre que cette approche est nécessaire et juste.

Si j'aborde ce sujet aujourd'hui, c'est pour tenir mes engagements et faire en sorte que le Bureau agisse de la façon la plus transparente possible.

Transparence

J'ai aussi mentionné plus tôt mon attachement à la collaboration avec le Bureau — et je suis tout à fait convaincu qu'il s'agit de la pierre angulaire de notre future réussite. Alliée à la transparence et à la certitude, cette collaboration guidera le Bureau dans ses interventions à l'avenir.

Nous sommes conscients qu'une bonne compréhension de la façon dont le Bureau exécute son mandat est essentielle. C'est cette compréhension qui permet aux avocats et aux entreprises de formuler des conseils judicieux et de prendre des décisions éclairées.

Il ne fait aucun doute que les gens d'affaires, la communauté juridique et les consommateurs au pays méritent une certaine certitude et qu'ils doivent pouvoir savoir à quoi s'attendre de la part du Bureau. À mon avis, la certitude découle de l'adoption d'une approche cohérente et transparente. C'est pourquoi le Bureau a déployé des efforts considérables dans le cadre d'un certain nombre d'initiatives visant à accroître la transparence, notamment par la mise à jour de ses documents d'orientation ainsi que par la publication accrue d'énoncés de position. Mais je crois qu'il nous reste encore du travail à faire en ce qui concerne notre devoir d'ouverture envers nos intervenants.

En conséquence, vous pouvez vous attendre à ce que cette pratique se poursuive puisque nous continuerons à publier des énoncés de position présentant l'analyse du Bureau relative aux cas de fusions complexes.

Ces énoncés donnent un aperçu de l'analyse des fusions proposées et résument les conclusions du Bureau. Et surtout, ils assureront la transparence de notre approche auprès de la communauté antitrust et des intervenants de l'industrie.

Actuellement, nous déterminons s'il y a lieu de publier un énoncé de position au sujet d'une transaction proposée en fonction de divers facteurs, dont la complexité et l'importance des problèmes signalés lors de l'examen, l'intérêt que suscite le dossier et le fait que l'examen fait intervenir de nouvelles méthodes d'analyse ou apporte des résultats.

J'ai demandé à la Direction générale des fusions d'examiner nos pratiques en vigueur en matière de publication d'énoncés de position afin d'améliorer la prévisibilité et le contenu, en consultation avec nos intervenants dans le cadre de notre projet de procédures d'enquête.

La première année d'utilisation du registre des fusions en ligne tire à sa fin. Ce registre dresse la liste de tous les examens de fusions terminés. Mis à jour mensuellement, le registre mentionne le nom des parties aux transactions, les secteurs économiques concernés ainsi que le résultat des examens du Bureau.

Tous ces outils continueront à être utilisés conjointement afin de fournir davantage de transparence relativement aux examens des transactions proposées.

Activités d'application de la loi en cours

J'ai clairement indiqué que notre objectif est de resserrer nos relations. Cependant, je me dois de faire savoir sans équivoque que, pour atteindre cet objectif, nous ne ferons aucune concession sur notre mandat premier qui est d'assurer l'application de la loi.

Comptant près de 30 ans d'expérience au Bureau comme agent d'application de la loi, je suis convaincu que mon attachement à une application rigoureuse de la loi influence profondément ma façon de diriger cet organisme.

Le respect de la Loi sur la concurrence, qui vise à protéger et à promouvoir la concurrence sur les marchés, est essentiel à l'innovation et à la productivité au sein de l'économie canadienne. La concurrence profite à tous les Canadiens en leur donnant un choix de produits à des prix abordables. Lorsqu'elles subissent les forces de la concurrence, les entreprises se doivent d'innover pour demeurer concurrentielles.

Je précise que nous n'avons aucunement négligé notre mandat d'application de la loi. D'ailleurs, le Bureau demeure un foyer d'activité intense.

Permettez-moi de vous donner quelques exemples récents.

Le mois dernier, le Bureau de la concurrence a engagé des poursuites pour abus de position dominante contre deux acteurs de l'industrie des chauffe-eau résidentiels, soit Direct Energy Marketing Limited (Direct Energy) et Reliance Comfort Limited Partnership (Reliance).

Au terme d'une enquête approfondie, nous avons conclu que ces acteurs se sont livrés à des pratiques qui visaient sciemment à supprimer la concurrence et à restreindre le choix offert aux consommateurs.

À l'heure actuelle, lorsque les clients de Direct Energy ou de Reliance souhaitent se tourner vers d'autres fournisseurs, ils doivent composer avec des pratiques anticoncurrentielles présumées qui ont pour effet de les en dissuader.

Il va sans dire que ce genre de comportement serait désavantageux pour les consommateurs et qu'il aurait un impact sur les entreprises vouées à la fois à la location et à la vente de chauffe-eau.

Dans le cas de Direct Energy, ce comportement a recommencé après l'expiration d'un consentement signé pour une période de dix afin de faire cesser des pratiques anticoncurrentielles semblables.

Soyons clairs, l'expiration du consentement ne saurait constituer une autorisation de se livrer à nouveau aux comportements anticoncurrentiels reprochés.

S'agissant des consentements, nous avons récemment signé un consentement avec Air Canada et United qui remédie à nos préoccupations relatives à leur décision de former une coentreprise sur 14 liaisons aériennes très achalandées entre le Canada et les États-Unis, ce qui aurait équivalu à fusionner leurs activités aériennes sur ces liaisons.

Le consentement aura pour effet de préserver les passagers de la hausse de prix et de la diminution dans le choix des liaisons aériennes à forte affluence qu'aurait occasionné un accord stratégique entre ces concurrents. Cela signifie que sur ces 14 liaisons aériennes à forte affluence entre le Canada et les États-Unis, les compagnies aériennes se verront interdire de coordonner leur tarification, de coordonner le nombre de places disponibles selon leur tarification, de mettre en commun leurs revenus et leurs dépenses et d'échanger de l'information commerciale sensible. Un contrôleur indépendant nommé par le Bureau sera chargé de vérifier que les parties respectent les modalités du consentement.

Les poursuites que nous avons engagées contre Bell, Rogers, Telus et l'Association canadienne des télécommunications sans fil sont toujours en cours relativement à la publicité trompeuse annonçant leurs services de messagerie texte à tarif supplémentaire très coûteux.

Ces poursuites font suite à une enquête qui a permis de conclure que les parties ont facilité la vente de certains contenus numériques à tarif supplémentaire, notamment des sonneries d'appel, des messages, des images, sans faire clairement mention des frais afférents.

Les consommateurs ont été amenés à croire que ce contenu était gratuit alors que ce n'était pas le cas. Et, s'agissant de Rogers, Bell et Telus, ces sociétés ont empoché une partie des recettes.

Pour aggraver la situation, elles ont laissé croire à leurs clients que des mesures avaient été prises pour empêcher l'imposition de ces frais indésirables dès le départ.

La publicité trompeuse est une grave infraction et, dans ce cas-ci, elle avait sur les consommateurs d'importantes répercussions financières pouvant aller jusqu'à 10 $ par transaction. Des transactions, faut-il le rappeler, que les consommateurs ont effectuées en pensant qu'elles étaient sans frais.

Outre la publication d'avis correctifs et l'interruption de la publicité trompeuse, nous réclamons le remboursement intégral des clients ainsi que des sanctions administratives pécuniaires de 10 millions de dollars pour chacune de ces entreprises et de 1 million de dollars pour l'Association canadienne des télécommunications sans fil.

L'enquête qu'a menée le Bureau dans le secteur de la vente d'essence au détail au Québec est l'une des enquêtes dont je suis le plus fier. Cette enquête, l'une des plus importantes et des plus approfondies de l'histoire du Bureau, a conduit au dépôt d'accusations criminelles de fixation des prix contre 39 personnes et 15 entreprises.

Jusqu'à présent, 30 personnes et sept entreprises ont plaidé coupables et ont écopé d'amendes totalisant plus de trois millions de dollars. Des 30 personnes qui ont plaidé coupables, six se sont vu imposer des peines d'emprisonnement correspondant en tout à 54 mois. Cette enquête témoigne de l'engagement inébranlable qu'a pris le Bureau à l'égard de la lutte contre les cartels qui escroquent l'argent que les contribuables ont durement gagné.

Enfin, nous prévoyons que le Tribunal de la concurrence rendra sous peu sa décision relativement à notre demande en vue d'abolir les règles contraignantes et anticoncurrentielles imposées par Visa et MasterCard aux commerçants qui acceptent leurs cartes de crédit comme mode de paiement.

Partenariats au Québec

Au tout début de mon allocution tout à l'heure, j'ai dit que tous les organismes d'application de la loi doivent utiliser tous les instruments d'enquête à leur disposition pour remplir efficacement leur mandat.

Le Bureau est légalement tenu d'exécuter efficacement son mandat pour les consommateurs canadiens. Pour ce faire, nous entendons recourir à tous les instruments dont nous disposons.

J'ai parlé tout à l'heure des instruments que la loi met à notre disposition. Maintenant, j'aimerais parler d'un instrument qui ne découle pas de la loi, mais qui nous aide à exécuter notre mandat, et je veux parler de la collaboration, en particulier de notre collaboration avec nos partenaires responsables de l'application de la loi, ici au Québec.

Les efforts que nous avons déployés conjointement avec l'Unité permanente anticorruption, mieux connue sous l'appellation d'UPAC, constituent un excellent exemple de résultats qui peuvent être obtenus grâce à la collaboration.

Le 21 juin dernier, l'UPAC et le Bureau ont mis un terme à une enquête de deux ans sur un stratagème de collusion sophistiqué qui faisait intervenir des contrats visant principalement des projets d'infrastructures dans la région de Saint-Jean-sur-Richelieu.

Ce stratagème a eu pour effet de diminuer la concurrence et, naturellement, d'augmenter considérablement les dépenses des villes et des contribuables concernés.

Grâce à cette collaboration et à des efforts acharnés, cette opération mixte a donné lieu au dépôt de 77 accusations contre 11 personnes et neuf entreprises dans l'industrie de la construction.

Je ne crois pas me tromper en affirmant que cet excellent résultat n'aurait jamais pu être obtenu sans collaboration. La réussite de cette opération témoigne clairement de l'utilité des partenariats entre organismes d'application de la loi.

Mais la collaboration ne se limite pas qu'aux enquêtes. En effet, si nous souhaitons approfondir nos efforts de sensibilisation et de rayonnement, il me paraît évident que nous nous devons de collaborer avec nos homologues régionaux.

Ici au Québec, les représentants du Bureau et de l'escouade Marteau se sont employés à donner des exposés de sensibilisation axés sur la prévention.

Tout cela indique une intensification de la communication entre le Bureau et ses partenaires au Québec.

Nous poursuivons aussi nos enquêtes au Québec par nos propres moyens et en marge de nos partenariats. Notre enquête sur le truquage des offres relatives aux services d'égouts en est un bon exemple.

Le 20 décembre 2012, d'autres accusations criminelles en vertu de l'article 47 de la Loi sur la concurrence ont été portées contre une entreprise et des personnes pour leur participation ininterrompue à un complot de truquage des offres en vue d'obtenir des contrats de services d'égouts municipaux dans la région métropolitaine de Montréal.

Dans le cadre de cette même enquête, des accusations criminelles avaient précédemment été déposées en novembre 2011 contre six entreprises et cinq personnes. Jusqu'à présent trois entreprises et une personne ont plaidé coupables.

Conclusion

En guise de conclusion, j'aimerais dire que le Bureau est fermement déterminé à faire en sorte que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur.

C'est ce que nous continuerons à faire dans le cadre d'une application de la Loi ciblée et raisonnée et à l'aide d'interventions stratégiques en matière de réglementation. Le tout se fera en appliquant la législation de la concurrence canadienne de façon transparente et prévisible et en renforçant la confiance par une collaboration accrue.

Et maintenant, je me ferai un plaisir de répondre à vos questions.

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