Les professions autoréglementées — Évaluation de l'incidence de l'étude

Introduction

En décembre 2007, le Bureau de la concurrence (le « Bureau ») a rendu publique l'étude intitulée Les professions autoréglementées — Atteindre l'équilibre entre la concurrence et la réglementation (l'« Étude sur les professions » ou l'« Étude »)Note de bas de page 1. En plus d'analyser les problèmes de concurrence et d'élaborer les principes généraux associés à l'interrelation entre l'offre concurrentielle de services professionnels et la réglementation, l'Étude sur les professions a examiné la réglementation de cinq professions autoréglementées (comptables, avocats, optométristes, pharmaciens et agents immobiliers), dans le but de cerner les mesures qui pourraient restreindre inutilement certains avantages de la concurrence dont pourraient profiter les Canadiens.

L'Étude sur les professions a permis de formuler 53 recommandations, qui ont été communiquées aux organismes d'autoréglementation des professions à l'échelle du pays concernant chaque profession couverte par l'Étude. On a demandé aux professions autoréglementées visées par l'Étude sur les professions de procéder au difficile examen des restrictions ciblées et de lever celles qui n'étaient pas clairement requises pour protéger l'intérêt public. L'objectif de la présente évaluation réalisée après l'Étude est d'analyser et de mesurer la progression de la mise en œuvre des recommandations de l'Étude sur les professions depuis qu'elle a été rendue publique en 2007.

Contexte

Le Bureau a amorcé l'Étude sur les professions eu égard à l'importance des services professionnels pour les Canadiens et pour donner suite aux études qui indiquent que les marchés des services professionnels pourraient ne pas donner le rendement escomptéNote de bas de page 2. Bien qu'il soit admis que la réglementation des professions peut jouer un rôle important dans la protection des intérêts des Canadiens relativement à la prestation des services professionnels, l'Étude sur les professions indiquait aussi comment une réglementation excessive peut restreindre la concurrence entre professionnels, ce qui n'est pas toujours nécessaire pour respecter les objectifs légitimes de la politique publique, et qui crée une situation où la prestation des services professionnels perd à la fois de l'innovation et de l'efficacité tout en faisant grimper les coûts. Par exemple, la réglementation des professions peut :

  • créer des restrictions à l'entrée en imposant des exigences excessives en matière de scolarité et de formation ou d'autres exigences pour la prestation d'un service professionnel, ou encore limiter directement ou indirectement le nombre de personnes qui peuvent exercer une profession;
  • restreindre inutilement la mobilité intergouvernementale des membres des professions;
  • exclure du champ d'activité d'une profession des services que ses membres ont le droit de dispenser et pour lesquels ils possèdent les compétences;
  • restreindre inutilement la publicité ou la commercialisation des services professionnels;
  • réglementer ou encourager l'utilisation de structures de prix ou de rémunération particulières;
  • restreindre inutilement les structures commerciales accessibles aux membres d'une profession.

L'Étude a aussi permis d'élaborer un ensemble de principes en matière de concurrence quant à l'élaboration des règlements sur les services professionnels.

À la publication de l'Étude sur les professions, le Bureau a indiqué qu'il évaluerait, dans les deux années suivantes, les progrès réalisés par les professions autoréglementées dans la mise en œuvre des recommandations de l'Étude. À cette fin, en décembre 2009, le Bureau a demandé à chacune des cinq professions de faire le point sur les mesures qui avaient été prises relativement aux recommandations formulées. Le Bureau souhaite remercier toutes les parties qui ont répondu à cette demande d'information.

Les évaluations des faits nouveaux énoncés ci‑dessous sont fondées sur l'information fournie dans les réponses à la demande de décembre 2009, d'autres interactions que le Bureau a eues avec des représentants des professions visées par l'Étude sur les professions ou tirées de la surveillance des faits nouveaux pertinents assurée par le personnel du Bureau.

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Évaluation des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations à l'égard de l'Étude sur les professions

L'un des objectifs principaux du Bureau pour la réalisation de l'Étude sur les professions était de sensibiliser davantage les membres desdites professions à l'importance d'éviter la mise en place de mesures restreignant inutilement la concurrence. L'Étude sur les professions a été efficace quant à l'accomplissement de cet objectif. En général, les représentants des professions visées par l'Étude ont reconnu que l'incidence sur la concurrence doit être prise en considération pendant l'élaboration et l'examen des règlements.

Le rôle qu'a joué l'Étude sur les professions pour susciter une prise de conscience à l'égard des problèmes de concurrence a dépassé les cinq professions susmentionnées. Depuis que l'Étude sur les professions a été rendue publique, le Bureau a donné des exposés auprès de représentants d'un certain nombre d'autres professions au sujet de la conciliation de la concurrence et de la réglementation, et il les a rencontrés ou consultés.

Le retrait des restrictions inutiles à la concurrence a fait d'importants progrès dans un certain nombre de secteurs relevés dans l'Étude sur les professions.

L'un des secteurs où les progrès ont été remarquables est celui de la mobilité des professionnels entre les provinces et territoires (« mobilité interprovinciale »). À cet égard, les modifications apportées en 2009 aux dispositions concernant la mobilité de la main‑d'œuvre du chapitre 7 de l'Accord sur le commerce intérieur ont représenté un jalon important. En vertu des dispositions modifiées, tout travailleur accrédité pour l'exercice d'un métier ou d'une profession par un organisme de réglementation d'une province ou d'un territoire a normalement le droit d'être accrédité pour l'exercice de ce métier ou de cette profession lorsqu'il en fait la demande à l'organisme de réglementation compétent d'une autre province ou d'un autre territoireNote de bas de page 3. Même si les provinces et territoires peuvent encore adopter leurs propres normes professionnelles, ils ont convenu d'examiner leurs normes dans le but de réduire et d'éliminer les obstacles à la mobilité de la main‑d'œuvre et, lorsqu'ils modifient ou créent une nouvelle norme, d'adopter des normes provinciales communes ou des normes qui sont favorables, dans la mesure du possible, à la mobilité de la main‑d'œuvre. La nécessité de toute exception à la mobilité de la main d'œuvre doit être clairement justifiée comme requise pour atteindre un objectif légitime (p. ex. la santé ou la sécurité), et le gouvernement qui conserve une exception en vigueur doit l'approuver et veiller à ce qu'elle ne soit pas plus restrictive qu'il ne le faut et qu'elle ne soit pas une restriction déguisée à la mobilité de la main‑d'œuvre. Sous réserve des exceptions mentionnées ci‑dessous, toutes les professions examinées dans l'Étude sur les professions sont conformes aux dispositions modifiées de l'Accord sur le commerce intérieur ou sont en train de mettre en place des mesures pour s'y conformer.

Cependant, la comptabilité publique demeure une exception à la mobilité professionnelle interprovincialeNote de bas de page 4. Dans la province de l'Ontario, on estime qu'il existe d'importantes différences entre les provinces et les territoires relativement aux compétences et aux normes établies pour l'obtention d'un permis ou d'une autorisation d'exercer en tant qu'expert‑comptable. En général, les comptables généraux licenciés (CGA) et les comptables en management accrédités (CMA) de toutes les provinces sont considérés comme n'ayant pas les compétences nécessaires pour exercer la comptabilité publique en Ontario. Les comptables agréés qui ont le droit de fournir des services de comptabilité publique ailleurs au Canada devraient également pouvoir offrir ces services en Ontario, mais ils doivent subir une évaluation individuelle de l'Institut des comptables agréés de l'Ontario avant d'exercer la comptabilité publique en OntarioNote de bas de page 5.

Les services juridiques sont un autre secteur où demeurent d'importantes exceptions à la mobilité de la main‑d'œuvre interprovinciale. En raison des différences fondamentales qui existent entre le système juridique du Québec, qui est fondé sur les principes du droit civil, et les systèmes des autres provinces, qui sont fondés sur la common law, les avocats agréés au Québec ne peuvent généralement exercer dans les autres provinces tandis que les avocats d'autres provinces ne peuvent généralement exercer au QuébecNote de bas de page 6.

Toutefois, malgré les différences sous‑jacentes des systèmes juridiques, certaines avancées ont été réalisées depuis la sortie de l'Étude sur les professions, afin de promouvoir la mobilité interprovinciale des avocats. En 2008, le Québec a adopté un règlement permettant aux avocats en règle d'une autre province ou d'un territoire d'obtenir un « permis spécial de conseiller juridique canadien ». Ce permis permet aux avocats d'autres parties du pays de donner des consultations et des avis d'ordre juridique sur des sujets liés au droit de la province ou du territoire du Canada où ils sont légalement autorisés à exercer la profession d'avocat et sur les matières de compétence fédérale ou ayant trait au droit public internationalNote de bas de page 7. En mars 2010, les barreaux de tous les gouvernements canadiens régis par la common law et le Barreau du Québec ont signé l'Accord de libre circulation du Québec (« ALCQ »). En vertu de l'ALCQ, les barreaux des autres provinces et territoires ont convenu de conclure une entente avec le Barreau du Québec pour faciliter la libre circulation réciproque de ses membres et de ceux d'autres provinces et territoiresNote de bas de page 8.

Depuis la publication de l'Étude sur les professions, les secteurs de la comptabilité et des services juridiques ont fait d'importants progrès en faveur de la concurrence concernant les restrictions imposées sur la commercialisation et la publicité. Des modifications ont été apportées en 2009 aux règles de conduite professionnelle types de l'Institut Canadien des Comptables Agréés concernant les comptables agréés, qui renforcent la publicité et la promotion des services comptables. Des changements importants ont également été apportés aux règles professionnelles concernant la commercialisation des services juridiques. En octobre 2009, la Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada a adopté son code type de déontologie professionnelle dans lequel elle établit des règles concernant la commercialisation qui prennent en compte les recommandations de l'Étude sur les professions.

Depuis 2007, des progrès importants ont été accomplis quant à l'élimination des restrictions à la concurrence dans les domaines suivants :

  • Les restrictions en matière de pratique relatives au champ d'activité des optométristes ont été réduites ou sont en train de l'être en Colombie‑Britannique, en Ontario, en Nouvelle‑Écosse et dans l'Île‑du‑Prince‑Édouard, pour accorder aux optométristes de nouveaux pouvoirs de prescription de produits pharmaceutiques pour certaines maladies oculaires qu'ils sont habilités à traiter.
  • Les opticiens de la Colombie‑Britannique sont autorisés à effectuer des examens de la vue pour certaines personnes, pourvu qu'ils soient accrédités pour effectuer ce type de test et qu'ils observent une procédure de dépistage pour repérer les personnes qui ont besoin d'une évaluation plus approfondie qui sera effectuée par un optométriste.
  • Un certain nombre de provinces ont lancé un projet pour créer la désignation de technicien en pharmacie qui permettrait à ces techniciens d'exécuter des tâches liées à l'exécution d'ordonnances réservées exclusivement aux pharmaciens.

Bien que d'importants progrès aient été réalisés au cours des trois dernières années visant la révision et l'élimination des obstacles inutiles à la concurrence dans les professions visées par l'Étude sur les professions, il est également évident que beaucoup plus peut être fait par les professionnels mêmes ainsi que leurs gouvernements respectifs afin de trouver le bon équilibre entre concurrence et réglementation. Les organismes d'autoréglementation professionnels n'accordent pas toujours l'importance qui serait nécessaire aux divers enjeux de la concurrence dans l'élaboration et dans l'examen de leurs règlements. De plus, dans plusieurs cas où aucun progrès n'a été réalisé, les organismes d'autoréglementation pouvaient, et en fait ont souligné des restrictions qui sont régies par la loi ou par règlement. Toute modification à ces restrictions ne peut être apportée que par les autorités gouvernementales respectives concernées, et exigerait donc leur engagement.

Enfin, l'incidence sur la concurrence des restrictions professionnelles dépend souvent de l'optique dans laquelle on choisit de les interpréter et de les appliquer. Des restrictions qui semblent avoir été conçues pour protéger l'intérêt public peuvent néanmoins être appliquées d'une manière qui restreint inutilement la concurrence. Bien que l'examen de l'interprétation et de l'application des restrictions professionnelles ne faisait pas partie du cadre de l'Étude sur les professions, il est essentiel, pour faire en sorte que les Canadiens et les Canadiennes aient accès à des services professionnels novateurs, abordables et de haute qualité, que les organismes d'autoréglementation et les compétences gouvernementales respectives veillent à ce que les restrictions professionnelles soient élaborées et mises en application d'une manière qui favorise la concurrence.

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Conclusion

L'accès à des services professionnels novateurs, à faible coût et de grande qualité est important pour le bien‑être de tous les Canadiens. La concurrence entre les membres d'une profession, et dans la mesure du possible, entre les professions, est un important moteur pour promouvoir la prestation de ces services. Par conséquent, toute restriction portant sur la prestation concurrentielle des services professionnels devrait être évitée à moins qu'elle ne soit nécessaire en vue de réaliser un objectif de politique publique légitime.

L'Étude sur les professions réalisée par le Bureau a examiné les restrictions réglementaires imposées pour cinq professions dans le but de cibler et de rehausser la sensibilisation aux règlements qui pourraient restreindre la concurrence plus qu'il ne convient. Bien que certains organismes d'autoréglementation des professions ont réalisé d'importants progrès dans l'examen des règlements ciblés dans l'Étude sur les professions et, dans certains cas, ont modifié les règlements ou les règles afin d'éliminer les restrictions inutiles, il reste encore beaucoup de travail à faire. Pour tirer le meilleur parti des avantages de la concurrence dans les professions examinées dans l'Étude sur les professions, il est essentiel que les organismes d'autoréglementation des professions et les compétences gouvernementales respectives continuent à examiner et à évaluer la réglementation des professions afin de trouver le meilleur équilibre entre concurrence et réglementation pour la population canadienne.


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