Je vous remercie de cette présentation et de l'occasion qui m'est donnée de me joindre à vous.

Il s'agit de mon quatrième exposé devant le sommet canadien – mon troisième à titre de commissaire de la concurrence. Certains d'entre vous se souviennent peut-être qu'à mon premier exposé à titre de commissaire, en 2004, je me suis abstenue de formuler des commentaires sur certains aspects de la politique des télécommunications. Je venais d'arriver au Bureau après avoir fait carrière dans l'industrie des télécommunications, et j'avais un droit de réserve d'un an sur la plupart des questions de télécommunications.

J'avais toutefois profité de l'occasion pour parler du passage d'un contexte de marchés réglementés à un contexte de libre concurrence, et j'avais insisté sur la façon dont le Bureau de la concurrence et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes pourraient collaborer pour concrétiser ce passage.

Depuis, et cela ne fait que quelques années, la technologie a évolué, le marché a évolué et le contexte des politiques publiques a évolué. Cette puissante combinaison – l'innovation technologique et la demande des consommateurs – est un enjeu important.

Parallèlement à cette évolution, le débat se poursuit sur l'interaction entre les marchés et la règlementation.

Au cours des dernières années, de nombreuses voix se sont ajoutées au débat sur la question de savoir quel équilibre devrait être atteint entre le marché et la règlementation. En mars 2006, par exemple, le Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications a publié son rapport définitif. Parmi les thèmes du rapport, notons : il y devrait y avoir une présomption en faveur du marché et, lorsqu'une intervention gouvernementale s'impose, celle-ci devrait être bien ciblée en fonction de l'atteinte d'un objectif clairement défini de la manière la moins coûteuse et la moins invasive possible. Le gouvernement a réagi rapidement. À peine trois mois plus tard, il a déposé un projet d'instructions en matière de politique au CRTC pour faire part de son désir de voir les forces du marché guider les décisions du CRTC dans la plus grande mesure possible.

De plus, l'an dernier, le gouvernement a chargé le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence, présidé par Red Wilson, d'examiner la Loi sur la concurrence et la Loi sur Investissement Canada. Au cours de l'année écoulée, le groupe a reçu 148 mémoires, dont plusieurs émanaient d'entreprises de télécommunications. Le groupe doit remettre son rapport au ministre de l'Industrie d'ici la fin du mois. Je suis certaine que ce rapport fera progresser la discussion sur le rôle des marchés concurrentiels dans la croissance de la prospérité.

Lorsque je regarde les tendances des dernières années, je ne peux que me réjouir du fait que le gouvernement a décidé d'accorder une telle importance à la politique de la concurrence.

La discussion sur le recours aux forces du marché plutôt que la règlementation se poursuivra sur d'autres tribunes. Par exemple, récemment, le CRTC a annoncé qu'il commencera à étudier les questions relatives à l'application de la Loi sur la radiodiffusion sur les nouveaux médias. Le Conseil a également amorcé une audience sur un différend concurrentiel entre Bell Canada et des fournisseurs indépendants de services Internet. Il s'agit de savoir si Bell a le droit de répartir son trafic de gros de manière à décourager quelques abonnés de télécharger et de partager de gros fichiers, ce qui encombre la largeur de bande.

L'évolution de la situation pousse à l'avant-scène une question de politique publique qui est en plan depuis une décennie et même plus et à laquelle nous devons absolument nous attaquer maintenant : le gouvernement devrait-il réglementer Internet ?

Ni la concurrence ni le libre marché ne sont des buts ultimes en soi. Au contraire, ce sont des outils qui peuvent servir à l'atteinte d'autres objectifs, que ce soit le choix du consommateur, l'innovation, la prospérité ou les autres avantages qu'Adam Smith avait d'abord cernés lorsqu'il a constaté que la poursuite d'intérêts particuliers se traduit souvent par des gains sociaux généralisés.

Du point de vue du Bureau, la politique de la concurrence stimule la vigueur du marché, la concurrence stimule l'innovation et la productivité et la productivité stimule la prospérité des Canadiens.

Toutefois, comme je l'ai déjà dit à de nombreuses occasions, nous ne sommes pas des défenseurs aveugles de la concurrence.

En tant que pays, culture, civilisation, nous avons d'autres valeurs, outre l'efficience et la richesse, qui ne peuvent peut-être pas être véhiculées par le recours aux forces du marché. Par exemple, dans son récent livre intitulé Supercapitalism, Robert B. Reich souligne la façon dont les moyens des consommateurs et des investisseurs ont été multipliés grâce à la mondialisation des marchés. Toutefois, en tant que personnes, nous avons un rôle à jouer comme citoyens et, à ce titre, nous devons poursuivre des objectifs différents de ceux de simples consommateurs ou investisseurs. Une confiance aveugle dans le marché ne donnera peut-être pas les résultats que nous voulons à titre de citoyens. D'où le besoin des interventions sur le marché.

Ma réponse à cette idée est l'essence même du message que je veux vous transmettre cet après-midi : les décideurs doivent préciser très clairement le but visé des interventions. Autrement dit, quel est l'objectif précis du « citoyen »? Et selon Reich – le citoyen s'entend du citoyen en chair et en os, pas des lobbyistes ou des groupes d'intérêt qui prétendent défendre l'intérêt public.

Le Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications a aussi recommandé que l'intervention de l'État devrait toujours être fondée sur des objectifs explicites. Par conséquent, si l'objectif du gouvernement est de protéger les nouveaux venus sur le marché – ou les titulaires, dites-le – et expliquez pourquoi une intervention est nécessaire. Si votre objectif est de protéger les consommateurs, alors expliquez très clairement pourquoi le fait de laisser les capitaines de l'industrie serrer le port plutôt que de naviguer en haute mer profite aux consommateurs.

Lorsque Industrie Canada a publié sa troisième version du Cadre de la politique canadienne du spectre, par exemple, le ministre de l'Industrie a annoncé que des fréquences seraient mises de côté pour des enchères. Il a pris soin de souligner qu'en garantissant l'usage d'une partie du spectre à d'autres fournisseurs, il voulait voir la réalisation de certains objectifs de politique publique. Il les a d'ailleurs précisés : une plus grande concurrence, davantage d'innovation, un meilleur service et un plus grand choix.

Le but d'une intervention sur le marché ne devrait pas être aussi vague que « pour trouver un équilibre approprié ». Quel équilibre? Pourquoi cet équilibre ne peut-il pas être atteint par les forces du marché? Souvent, la poursuite de l'« équilibre » n'est en fait que le maintien du statu quo. Ceux qui profitent d'un avantage sur le marché diront qu'un juste équilibre a été atteint. Ils ne veulent pas davantage de réglementation, mais ils ne veulent pas non plus de déréglementation, qui ouvrirait le marché à de nouveaux concurrents. Le maintien du statu quo est-il le meilleur moyen d'accroître l'innovation et la prospérité? Si c'est ce que vous pensez, dites-le, et nous en discuterons.

L'expérience du Bureau en matière de télécommunications et de radiodiffusion nous en a appris beaucoup sur la réglementation et d'autres formes d'intervention sur le plan des politiques publiques. Nous savons qu'il y a des avantages, mais nous savons aussi qu'il y a toujours des coûts : formalités administratives, distorsions imprévisibles et, de plus en plus, retard sur le rythme de l'innovation technologique. Les décideurs doivent évaluer ces facteurs avec beaucoup d'attention.

La tentation est souvent forte d'intervenir pour équilibrer plusieurs objectifs différents en même temps. C'est souvent le meilleur moyen de rater tous les objectifs fixés et de subir des conséquences non voulues.

Encore une fois, comme le groupe d'étude l'a avancé, toute mesure interventionniste devrait être l'option la moins invasive possible. Parfois, il peut s'agir d'un mécanisme qui influe sur le prix, tel qu'une taxe ou une subvention. Parfois, il peut être nécessaire d'imposer une restriction concernant la quantité ou la concentration, par exemple un plafond en matière de fréquences du spectre. Enfin, parfois, lorsque des préoccupations relatives à une position dominante sur le marché persistent, il peut être nécessaire d'appliquer une réglementation économique complète. À mon avis, toutefois, la réglementation ne devrait être utilisée qu'en dernier recours. Il faut réglementer lorsque cela est nécessaire, mais il ne faut pas nécessairement réglementer. Et chaque intervention sur le marché devrait être régulièrement assujettie à un examen devant déterminer si les objectifs établis demeurent valides et s'il existe des solutions plus en harmonie avec le marché.

J'ai été témoin de mesures de règlementation du point de vue tant du secteur public que du secteur privé. D'après mon expérience, ni l'un ni l'autre n'a le monopole de la sagesse et des bonnes solutions. Cependant, à l'ère de l'économie mondiale, dont le rythme déjà rapide est accéléré par la déréglementation et le progrès technologique, je ferais de plus en plus confiance au marché.

Le cas de la politique de télécommunications nous donne un bel exemple des avantages qui existent. Bon nombre d'entre nous se rappellent des craintes qu'avait soulevées, il y a 15 ans, la déréglementation des marchés qui avaient longtemps joui d'une situation de monopole naturel. Or, la valeur de l'ouverture à la concurrence est difficile à nier.

Vous souvenez-nous du coût d'un appel interurbain moyen au Canada en 1992? C'était autour des 25-30 cents la minute. Depuis, presque tous les prix ont augmenté avec l'inflation. Combien d'entre nous aimeraient faire le plein d'essence aux prix de 1992? Dans le cas des appels interurbains? Quelques cents la minute. Gratuits, dans certains cas.

Les avantages pour les consommateurs sont nombreux. Il y a eu à la fois baisse des prix et augmentation de l'utilisation. La tarte s'est agrandie. Le choix qui s'offre maintenant aux consommateurs est vaste : compagnies de télécommunications, concurrents, fournisseurs de services VoIP, services de contournement, cartes téléphoniques et j'en passe.

Qu'est-il arrivé? Le régime de concurrence a fonctionné. Évidemment, de nombreuses entreprises ont changé de propriétaire ou ont été restructurées; de nombreuses entreprises sont complètement disparues du marché alors que d'autres ont émergé des cendres. Cela montre tout simplement que la concurrence est dynamique. Ce qui m'amène à vous parler du rôle du Bureau de la concurrence sur le marché. Nous protégeons la concurrence et non les concurrents. Nous nous assurons que le régime de concurrence fonctionne bien et que les forces du marché sont suffisantes pour la protection des consommateurs. Toutefois, nous ne choisissons pas les gagnants et les perdants.

L'élaboration de la réglementation devrait suivre le même principe : protéger les consommateurs et l'intérêt des citoyens, mais sans se préoccuper de la viabilité des intervenants particuliers. L'important, c'est de croire que le marché réussit habituellement à créer un bon équilibre, même si certains participants n'aiment peut-être pas la réalité. Certains prétendront que le ciel va nous tomber sur la tête et que le soleil ne se lèvera plus. Au fil des ans, nous avons entendu des prédictions au sujet de reconquêtes, de prix ciblés et même de la mort de la radiodiffusion canadienne. Pourtant, le ciel est toujours au-dessus de nos têtes, et le soleil continue de se lever.

Nous sommes confrontés de nouveau à certaines de ces questions avec l'avènement de la déréglementation des marchés de la téléphonie locale. Il y a deux ans, les entreprises de télédistribution soutenaient que l'offre de prix ciblés par les entreprises titulaires allaient les faire sortir du marché de la téléphonie locale. Cela ne s'est pas produit. Au contraire, nous avons observé d'importants changements à mesure que les consommateurs changeaient de fournisseurs. La concurrence dans des villes comme Montréal est devenue particulièrement intense lorsque l'entreprise de télédistribution a commencé à offrir le service local à environ 16 $ par mois. Libérée des restrictions sur le marché, la compagnie de téléphone a réagi, et les consommateurs en ont profité.

Je pense qu'il sera de plus en plus facile de démontrer le bien-fondé du recours à la loi de l'offre et de la demande. En effet, chaque réussite renforce le bien-fondé de la démarche.

Or, nous sommes de plus en plus en mesure de prévoir ce qui va arriver, car notre capacité d'établir des projections basées sur des faits s'améliore, tout comme notre capacité d'analyser l'efficacité des mesures prises par le passé. Cela est attribuable, en partie, à l'effet de deux autres lois que vous connaissez probablement : la loi Moore – la capacité de traitement des ordinateurs double aux 18 mois – et ce qu'on appelle parfois la loi Kryder – la capacité de stockage des ordinateurs double aux deux ans. Comme le fait remarquer Ian Ayres dans son livre intitulé Super Crunching :

[Traduction] «… Nous vivons à une période historique, où la concurrence n'est plus du tout ce qu'elle était et où le savoir-faire par intuition ou expérience perd constamment du terrain face à la grande puissance numérique. »

Son étude est très dérangeante pour ceux d'entre nous qui estiment fièrement avoir l'intelligence et l'expérience nécessaires pour prévoir exactement ce qui va arriver dans leurs domaines de compétence.

Vous pensez avoir des notions sur la dégustation de vin, par exemple? Des gens comme Robert Parker en ont certainement. Si vous enseignez le droit, pensez-vous pouvoir prévoir avec assez d'exactitude l'issue d'une affaire dont est saisie la Cour suprême? Si vous êtes médecin, pensez-vous réussir mieux qu'un ordinateur à établir un diagnostic? Ayres nous montre que, dans chacun de ces cas, l'exploration informatisée de données donne des résultats plus exacts que l'opinion d'experts qui sont très au fait des questions étudiées.

Voilà un message d'humilité pour ceux d'entre nous qui pensent pouvoir prévoir comment la concurrence ou la règlementation peut toucher le marché. Et un rappel des outils de pointe dont nous disposons pour évaluer le passé. Nous devons faire un meilleur usage des données disponibles. Avant d'intervenir sur un marché en nous fondant sur notre savoir-faire et notre expérience, nous devrions nous assurer de ne pas sous-estimer toute la puissance et l'exactitude que possède l'analyse quantitative d'aujourd'hui.

Dernièrement, une foule de données ont été colligées lors des instances sur le cadre de réglementation concernant les services de gros. Cette mine de renseignements est très utile quand vient le temps de trouver des réponses à des questions clés, notamment : les objectifs du régime de gros sont-ils atteints? L'accès au régime de gros favorise-t-il l'investissement dans les nouvelles installations? Les consommateurs jugent-ils que les choix fondés sur le régime de gros ou de revente constituent une concurrence efficace? Il n'est pas clair si cette analyse a eu lieu, mais la possibilité d'un processus décisionnel fondé sur des preuves est certes manifeste.

En somme, avant de recourir à la règlementation, il est essentiel que nous nous posions des questions difficiles sur l'objectif que nous poursuivons, que nous recueillions constamment des données pertinentes et que nous trouvions le moyen qui convient le mieux pour atteindre nos objectifs, tout en gardant en tête les avantages liés à la concurrence.

La concurrence et les nouveaux médias. Nous avons fait beaucoup de progrès en appliquant cette approche aux télécommunications. Cependant, les télécommunications ont changé. Tout comme la radiodiffusion, les télécommunications commencent à converger vers une plateforme IP unique. Lorsque Internet entre en jeu, la nécessité d'élaborer des politiques publiques fructueuses devient un défi encore plus difficile à relever.

Je n'ai pas besoin de vous rappeler la puissance d'Internet ni de vous expliquer la rapidité à laquelle Internet est en train de devenir le principal mode de prestation des services des compagnies de téléphone et de câblodistribution. Internet est le plus grand réseau parmi l'ensemble des réseaux, et l'accès aux vitesses des réseaux de prochaine génération sera essentiel à la prospérité des Canadiens dans des domaines comme l'éducation, la santé, le divertissement, les communications et le commerce électronique. Mais au moment où les réseaux de télécommunication et de télédiffusion, qui ont depuis toujours été assujettis à des formes de réglementation fort diverses, commencent à être engloutis par Internet, nous devons nous poser la question suivante : la réglementation estelle l'approche appropriée pour Internet?

Il sera plus facile de répondre à cette question en se basant sur les principes de réglementation intelligente dont j'ai parlé aujourd'hui. Quel est l'objectif en matière de politique publique qui n'a pas été atteint au moyen des forces du marché? S'agitil de l'investissement dans les réseaux de prochaine génération? S'agitil de la protection de la culture? Quelle est la preuve empirique qui démontre que le marché atteindra ou n'atteindra pas cet objectif? La convergence ne donne pas carte blanche en ce qui concerne la réglementation traditionnelle. La convergence devrait plutôt être perçue comme l'occasion de faire les choses correctement la première fois, en fonction de ce que nous avons appris.

La convergence offre tout d'abord l'occasion d'établir des politiques publiques basées sur la preuve. Au cours de la prochaine année, le CRTC tranchera d'importantes questions à cet égard, à commencer dans le cadre de son examen du ralentissement du trafic de la vente en gros et de son instance sur les nouveaux médias l'an prochain. Il ne fait aucun doute que ces deux dossiers soulèvent les passions. C'est la raison pour laquelle il est plus important que jamais de se baser sur des faits objectifs et des analyses pour déterminer s'il faut intervenir. Au cours des dix dernières années, Internet a subi une croissance exponentielle et de nouveaux services sont offerts presque quotidiennement sans qu'ils ne soient assujettis à une réglementation. Si nous choisissons de changer ce système maintenant, nous devons nous fixer un objectif clair et déterminer les effets de notre intervention. Toute initiative réglementaire qui pourrait restreindre l'accès des consommateurs au contenu ou faire obstacle à l'investissement dans les réseaux de prochaine génération devra être examinée très attentivement.

Il est important que le Canada continue à miser davantage sur les forces du marché. Nous devons résister à la tentation de réduire à néant les progrès réalisés au cours des dernières années parce que nous avons peur des changements technologiques rapides. Les changements sont le résultat d'un marché libre et ne le menacent en aucune façon. Nous devons faire en sorte que le marché attire des investissements, favorise l'innovation et contribue à la prospérité. Nous devrions seulement restreindre le marché s'il ne nous permet pas d'atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés en tant que citoyens.

Toute décision concernant l'échec du marché devrait être basée non pas sur des intérêts directs de longue date hypothétiques, mais plutôt sur une analyse approfondie des données – les analyses statistiques chères à Ian Ayres – que les changements technologiques permettent rapidement de réaliser. Je crois qu'en adoptant cette approche, nous trouverons la meilleure manière – en tant que consommateurs, investisseurs et citoyens – de relever les défis en matière de politiques propres à Internet.