Notes d'allocution prononcée par Sheridan Scott Commissaire de la concurrence

Bureau de la concurrence

Vers une plus grande concurrence dans les professions autoréglementées :
Une solution gagnante pour les consommateurs et l’économie

The Economic Club of Toronto
Toronto, Canada

Le 11 décembre 2007

(Vérifier au moment de l'allocution)

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Je vous remercie de votre présentation. C’est un plaisir d’être avec vous.

J’ai pensé commencer aujourd’hui par vous parler un peu du Bureau de la concurrence et de la façon dont nous voyons les marchés, avant de passer à notre étude sur les questions relatives à la concurrence dans certaines professions.

Bon nombre d’entre vous connaissent probablement le Bureau de la concurrence pour ses mesures d’application de la loi. Dernièrement, par exemple, nos enquêteurs ont perquisitionné les sièges sociaux de certains grands fabricants canadiens de produits de confiserie en chocolat dans le cadre d’une enquête sur les cartels. Nous avons également pris des mesures contre la société Lululemon Athletica, laquelle a accepté, à notre demande, de supprimer les réclames non fondées sur certaines de leurs étiquettes de vêtements. Cela fait partie d’une de nos activités, soit la surveillance des indications fausses ou trompeuses des entreprises.

À titre de commissaire de la concurrence, je suis tenue, par la loi, d’appliquer les lois fédérales contre les agissements anticoncurrentiels. Les affaires que je viens de vous citer ont fait les manchettes, pour des raisons évidentes sans doute. Toutefois, je veux que vous sachiez que tous les jours, dans toutes les grandes villes canadiennes, nos enquêteurs sur place donnent suite à des plaintes et s’assurent, par des règlements négociés ou des mesures judiciaires, que le marché procure les avantages d’une économie libre et ouverte. Au Bureau de la concurrence, nous contribuons à la prospérité des Canadiens en protégeant et en favorisant des marchés concurrentiels et en permettant aux consommateurs de faire des choix éclairés.

Ce qui est peut-être moins connu, c’est le rôle de défenseur de la concurrence que la loi nous confie. Or, nous ne traitons pas cet aspect de notre travail avec moins de sérieux ou moins d’ardeur. Durant les dernières décennies, alors que l’économie canadienne était beaucoup plus réglementée par le gouvernement, nos interventions ont souvent pris la forme de représentations auprès d’autres organismes gouvernementaux, que ce soit la Commission de l'énergie de l'Ontario ou le CRTC, où justement nous avons soutenu pendant des années que les consommateurs sortiraient gagnants d’une déréglementation des services téléphoniques interurbains et locaux. Ce travail très exigeant, qui a peu souvent fait les manchettes, en était un d’une importance notable, et nous pensons que bon nombre de nos suggestions ont, avec le temps, porter leurs fruits.

Je tiens à faire une dernière précision au sujet de notre travail avant d’entrer dans le vif du sujet d’aujourd’hui. Rarement, très rarement, trouverez-vous dans ces interventions au fil des ans, un plaidoyer en faveur d’une déréglementation intégrale, dépourvue de toute surveillance publique. Nous ne sommes pas des zélotes de la concurrence. Nous acceptons le rôle légitime de la réglementation, qu’elle soit exercée par le gouvernement ou un autre organisme, pour veiller au respect du bien public. Nous acceptons les objectifs légitimes que les gouvernements se fixent en matière de réglementation aux chapitres de la société, de la santé, de la culture, de la sécurité, etc. À notre avis, il nous incombe de veiller à ce que, dans la poursuite de ces objectifs, les coûts sur le plan de la réduction de la concurrence soient reconnus et, dans toute la mesure du possible, réduits au minimum.

Ainsi, comme vous êtes nombreux à le savoir, les gouvernements ont diminué leur réglementation dans plusieurs domaines depuis deux décennies, que ce soit l’investissement étranger, les transports ou encore les télécommunications. C’est pourquoi, depuis quelques années, nous avons commencé à axer également nos efforts de défense de la concurrence sur des domaines débordant le cadre gouvernemental traditionnel, mais où la présence d’obstacles majeures et inutiles à la concurrence nous paraît probable. C’était la raison d’être de notre étude sur l’établissement des prix des médicaments génériques, que nous avons publiée en octobre. Là, nous avons vu une industrie de la fabrication de médicaments génériques où, dans certains cas, une douzaine d’entreprises ou même plus se livraient concurrence pour obtenir une place sur les rayons des pharmacies. Or, des comparaisons établies entre divers pays laissaient entendre que les prix de détail suggérés au Canada étaient supérieurs à la moyenne.

Je ne vous énumérerai pas ici toutes nos observations. Vous pouvez les trouver sur notre site Web, et je vous assure que cette lecture vous intéressera. Ce qui est pertinent aujourd’hui, c’est la façon dont nous nous y sommes pris pour faire notre travail. Des comparaisons entre divers pays révélaient la possibilité d’un écart sur le plan de la concurrence. Nous avons donc chargé une équipe d’étudier cette question. Celle-ci a recueilli et analysé, dans une perspective de concurrence, des renseignements publics et des renseignements fournis volontairement durant une année. Nous avons ensuite publié un rapport dans lequel nous ne recommandons pas de démanteler le cadre réglementaire, mais nous relevons les failles du système et les points qui méritent une attention spéciale.

Il en est de même avec notre étude sur les professions réglementées au Canada. Nous avions déjà acquis passablement d’expérience dans le domaine de l’examen des professions de différents points de vue, et nous avons décidé de constituer une équipe et de la charger de faire un examen plus systématique. Nous ne pouvions être plus d’actualité.

En effet, dans sa récente étude intitulée « Objectif croissance 2007 »¹, l’OCDE énonce, pour chaque pays membre, cinq grandes politiques stratégiques les plus susceptibles de stimuler la croissance du PIB par habitant. La liste varie selon le pays, mais pour le Canada, l’un des cinq principaux moyens d’accroître la future prospérité du pays, selon l’OCDE, c’est de réduire la réglementation des professions. D'après l'OCDE, le Canada est l'un des pays où les régimes de réglementation des professions sont les plus lourds, ce qui peut avoir un effet négatif sur la croissance de notre économie et notre productivité.

Or, tout indique que c’est le cas.

Selon un rapport publié en 2006 par le Conference Board du Canada ², les professions se classent
dans le dernier quintile pour ce qui est de la productivité relative de la main-d’œuvre. La situation est encore pire lorsqu’on compare directement les professions au Canada avec celles de notre plus important partenaire commercial. La productivité des professionnels canadiens est à peu près la moitié moins élevée que celles de leurs collègues aux États-Unis.

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Étant donné que le secteur des services compte pour pas moins de 70 p. 100 de l’ensemble de l’économie canadienne et que les professions représentent une part importante de ce pourcentage, la question est inquiétante.

De toute évidence, ces renseignements fournissent le fondement économique nécessaire à un examen des professions au Canada. Toutefois, il existe des douzaines de telles associations au Canada, et nos ressources étant limitées, nous avons décidé de nous concentrer sur cinq professions. Nos raisons pour choisir ces professions sont assez simples. Chacune d’elles représente un important groupe de professionnels dont les services sont fort utiles au public; le Bureau possède déjà une expérience considérable pour ce qui est de faire affaire avec la plupart d’entre elles; chacune représente l’un des plus importants groupes de professionnels.

Nous nous sommes posés, et nous leur avons posé, une question fondamentale : en quoi consistent vos pratiques de réglementation, et certaines d’entre elles nuisent-elles à la compétitivité sans protéger pour autant un intérêt public clair?

Je suis ici aujourd’hui pour annoncer publiquement les résultats de notre étude en ce qui concerne les répercussions concurrentielles des régimes d’auto-réglementation des avocats, des agents immobiliers, des comptables, des optométristes et des pharmaciens.

Avant de vous faire part de nos constatations, permettez-moi de préciser encore une fois que le Bureau de la concurrence ne met pas en question la valeur fondamentale de la réglementation, ou même de l’auto-réglementation. En fait, je suis fermement convaincue que la réglementation peut jouer un rôle important pour ce qui est d’aider les gouvernements à atteindre leurs objectifs,
notamment pour protéger la santé et la sécurité des citoyens. Et dans bon nombre de cas, ce sont les professions elles-mêmes qui sont le mieux en mesure de déterminer les règles que leurs membres devraient suivre.

Néanmoins, il est sûrement pertinent de se demander si toutes les règles sont nécessaires, s’il y en a qui sont justifiées davantage par l’intérêt de la profession que par l’intérêt public et si la modification ou l’abandon de certaines de ces règles ne serait pas, en fin de compte, avantageux à la fois pour l’ensemble de l’économie et pour chaque consommateur.

Selon notre étude, les règles qui ont pour effet de limiter la publicité, d’établir les prix des services et de déterminer ceux qui peuvent offrir des services professionnels vont peut-être plus loin qu’il n’est nécessaire pour protéger l’intérêt public. De plus, ces règles peuvent avoir pour conséquences des prix plus élevés, un choix plus limité et un accès restreint au type de renseignements dont le consommateur a besoin pour prendre ses décisions.

Nous avons relevé de nombreux exemples de règles que les organismes de réglementation devraient envisager de revoir ou d’abolir en vue de favoriser l’intensification de la concurrence, de mieux servir les consommateurs et d’améliorer la productivité.

Examinons la situation d’un peu plus près. Habituellement, dans les professions, on justifie la réglementation en affirmant qu’elle vise à protéger les consommateurs. Le problème, c’est que, dans bon nombre de cas, la réglementation visant à protéger les consommateurs peut avoir l’effet opposé. Elle peut limiter les renseignements qu’ils ont pour prendre des décisions d’achat éclairées, augmenter les prix qu’ils doivent payer et restreindre leurs choix de fournisseurs de services.

Permettez-moi de prendre quelques minutes maintenant pour aborder deux domaines où, à notre avis, la situation pourrait vraiment être mieux.

En tête de liste figurent les nombreuses restrictions que nous avons relevées dans le domaine de la publicité – allant des restrictions relatives à la taille et au contenu des annonces à l’interdiction complète des annonces visant à comparer les services et les prix.

Ces règlements sont une source de préoccupation considérable parce qu’ils privent les consommateurs de renseignements précieux dont ils ont besoin pour prendre des décisions d’achat éclairées.

L’interdiction de la publicité comparative dans un certain nombre de professions pose particulièrement problème. Lorsque des professionnels comparent leurs prix à ceux de leurs concurrents, les consommateurs peuvent vérifier la véracité de ces allégations. Il n’est donc pas nécessaire d’interdire la publicité comparative.

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Nous sommes d’avis que les professions auto-réglementées devraient éviter de restreindre la publicité. Certes, il est légitime de se préoccuper de la publicité fausse ou trompeuse, et les consommateurs doivent en être protégés. Mais il existe déjà une loi efficace pour lutter contre la publicité malhonnête. C’est la Loi sur la concurrence, qui est complétée par les lois provinciales sur la protection des consommateurs. Dans ce contexte, les exigences additionnelles, particulièrement les restrictions ayant une portée générale, devraient être mises en question.

Les restrictions sur la publicité sont particulièrement strictes pour les avocats, même au point d’interdire que les noms de juges à la retraite fassent partie de la dénomination sociale des cabinets d’avocats. À moins que les ordres professionnels de juristes puissent montrer que cette restriction et un nombre incalculable d’autres restrictions visent à protéger le public contre un préjudice grave, je les encourage fortement à les abolir.

Une seconde importante source de préoccupation relevée par le Bureau a trait aux prix des services professionnels. Le coût d’un service intéresse toujours les consommateurs. Dans notre étude, nous avons porté une attention particulière à la façon dont les organismes de réglementation interviennent dans l’établissement des honoraires demandés par les professionnels. Nous sommes d’avis que les honoraires devraient être établis avec le moins d’intervention extérieure possible - idéalement, sans aucune intervention. Il devrait appartenir au marché de les justifier ou de les rejeter.

Le Bureau se préoccupe donc de la situation lorsqu’il constate que sont proposés des barèmes d’honoraires ou des prix minimums ou maximums, particulièrement quand des règlements restreignent la façon dont les professionnels peuvent annoncer leurs prix ou les comparer à ceux d’autres fournisseurs de services. Les prix « minimums proposés » peuvent dissuader les gens de demander moins, alors que les prix « maximums suggérés » risquent vraiment d’entraîner la hausse des prix vers le maximum.

Heureusement, nous n’avons pas relevé de cas de prix minimums réglementés. Toutefois, nous avons bel et bien trouvé des exemples de barèmes d’honoraires proposés. Certains recommandent, en effet, des prix pour les services des pharmaciens autres que pour l’exécution des ordonnances de médicaments, lesquels devraient, à notre avis, être abolis, surtout lorsqu’ils sont jumelés à des restrictions sur la publicité des prix.

Ce qui nous a fait sourciller concernant les prix, c’est la restriction imposée aux agents immobiliers pour ce qui touche la façon dont ils peuvent structurer leurs honoraires.

Si vous avez déjà vendu une maison, vous savez que l’agent immobilier obtient une commission égale à un pourcentage du prix de vente. Essentiellement, ces tarifs sont établis par la concurrence, ce qui est une bonne chose, vu que généralement les consommateurs paient moins pour des services lorsque les professionnels se font concurrence dans les prix.

Cependant, il y a des règlements en Ontario qui limitent la concurrence dans les prix. Il n’est donc pas possible de choisir parmi une gamme de services ou de payer un prix forfaitaire pour certains services et une commission sur le prix de vente, ce qui inciterait l’agent à tenter d’obtenir le prix le plus élevé possible. Le Bureau recommande que les organismes de réglementation du secteur de l’immobilier lèvent cette restriction.

Si j’avais plus de temps, je pourrais vous faire part de nombreux autres exemples instructifs. En effet, outre la publicité et l’établissement des prix, notre étude a porté sur :

• les limites imposées à la prestation de certains services professionnels, ce qui soulève une préoccupation, par exemple, pour la prestation de services d’optométrie et de comptabilité dans certaines provinces;
• les restrictions sur la création de sociétés par des professionnels de différents domaines qui privent les consommateurs du caractère pratique des entreprises multi-services et d’économies possibles;
• le manque d’uniformité en matière de réglementation professionnelle au pays, ce qui limite le nombre de professionnels et les empêchent de se déplacer là où leurs services sont en demande.

Mais comme le temps dont je dispose achève, je vais laisser le reste de l’étude parler d’elle-même. Elle sera disponible à compter d’aujourd’hui sur notre site Web. Vous y trouverez non seulement un chapitre sur chacune des cinq professions que nous avons examinées, mais aussi un chapitre exposant le type d’analyse concurrentielle que devrait effectuer chaque profession auto-réglementée, selon nous. C’est une démarche permettant d’enlever l’intérêt personnel de l’auto-réglementation et de faire en sorte que prévale le véritable intérêt public.

Je vais terminer en faisant observer que nous ne sommes pas les seuls à nous pencher sur ces questions. Il y a six ans, notre organisation soeur en Grande-Bretagne, l’Office for Fair Trading, a publié un rapport faisant état de nombreuses restrictions dans les professions. Depuis, des organisations auto-réglementées en Grande-Bretagne ont aboli ou modifié nombre d’entre elles, dans des domaines comme la publicité comparative.³

Toujours en Grande-Bretagne, Sir David Clementi, ancien sous-gouverneur de la Banque d’Angleterre, s’est vu confier le mandat d’examiner l’auto-réglementation précisément dans la profession d’avocat. Dans son rapport présenté il y a trois ans, il a proposé des réformes très intéressantes qu’il a résumées en affirmant que le régime de réglementation actuel est axé sur ceux qui offrent les services juridiques et que le nouveau cadre placera plutôt les intérêts des consommateurs au centre. À notre avis, cela semble être un bon point de départ.

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Plus près de nous, et il y a peine un mois, on pouvait lire à la première page d’un des principaux journaux pour avocats au Canada le grand titre suivant : « L’auto-réglementation des avocats est-elle un anachronisme canadien? » [Traduction] L’auteur de l’article poursuivait en citant le vice-doyen de la Dalhousie Law School, Richard Devlin, selon lequel, il semble naïf ou obtus de suggérer qu’il n’est pas nécessaire d’étudier la situation de l’auto-réglementation au Canada. Toujours selon ce dernier, presque toutes les autres administrations dans le monde, dans une situation similaire, ont déjà commencé à étudier d’autres options et certaines sont même en train de revoir leurs régimes de réglementation.

Nous laissons, bien sûr, à la profession le soin de déterminer la portée de son introspection, mais, pour nous, la situation est claire : il est temps de reconsidérer certaines politiques établies depuis longtemps.

Un dernier exemple, cette fois du changement en cours dans une autre profession. Les hygiénistes dentaires, soutenus par des mémoires du Bureau de la concurrence, font du lobbying auprès de leurs gouvernements provinciaux pour être autorisés à pratiquer indépendamment des dentistes. Vous êtes-vous déjà demandé pourquoi vous devez vous rendre chez le dentiste pour vous faire nettoyer les dents? Nous, nous nous sommes posés la question. En fait, dans le cadre de notre étude, nous nous sommes demandés quels objectifs étaient poursuivis en restreignant la capacité des hygiénistes de pratiquer indépendamment, et si ces objectifs pouvaient être atteints dans un contexte plus favorable à la concurrence. De plus en plus, les législatures provinciales sont d’accord avec les hygiénistes, et avec nous.

D’ailleurs, le mois dernier, la Nouvelle-Écosse est devenue la troisième province, après l’Ontario et l’Alberta, soit à proposer soit à promulguer une loi accordant aux hygiénistes plus de liberté pour établir leur propre pratique.

Nous sommes fiers d’avoir joué un rôle dans ce changement. Nous souhaitons maintenant que cette avancée entraîne une mer de petits changements aux règles et aux règlements, chacun d’eux minutieusement considéré mais chacun d’eux menant à plus de choix pour les consommateurs et à une économie plus efficiente.

Si vous pensez que l’argument économique est au mieux théorique, permettez-moi de vous rappeler les enjeux. L’universitaire Roger Martin, dans son sixième rapport annuel sur la productivité de l’Ontario, estime que l’écart de prospérité entre l’Ontario et d’autres administrations des États-Unis s’élève à 8 600 $ par ménage, attribuable en majeure partie à une productivité plus faible. Comme les professions se classent dans le dernier quintile au Canada pour ce qui est de la productivité, il n’est pas nécessaire de faire preuve de beaucoup d’imagination pour voir le lien.

Nous sommes d’avis que certains règlements nuisent à l’intérêt public, en limitant le choix des consommateurs, en réduisant la concurrence dans les prix et en affaiblissant l’économie canadienne.

Nous exhortons les professions, d’un bout à l’autre du Canada, à réexaminer leurs règlements à la lumière de notre étude et de la simple question fondamentale qu’elle pose : chacune de vos règles qui limitent la concurrence sert-elle véritablement l’intérêt public?

Merci pour votre temps et attention.

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Notes

¹http://www.oecd.org/document/
45/0,3343,fr_2649_201185_38086747_1_1_1_1,00.html

² http://www.conferenceboard.ca/documents.asp?rnext=1886 (*disponible en anglais seulement )

³ http://www.oft.gov.uk/news/press/2002/21-02 (*disponible en anglais seulement)