Les professions autoréglementées

Précédent | Table des matières | Suivant

---

Introduction

C'est à titre de promoteur de la concurrence que le Bureau de la concurrence s'est lancé dans cette étude des professions autoréglementées—c'est-à-dire les professions régies en partie par le gouvernement et en partie par des organisations ayant reçu des pouvoirs d'autoréglementation. Cette étude vise à déterminer quelles sont les restrictions à l'accès qui sont imposées aux membres éventuels de ces professions autoréglementées et comment les personnes déjà membres exercent leur profession d'une façon qui pourrait nuire inutilement à la concurrence. Le Bureau espère aussi contribuer à la discussion sur le meilleur moyen de réglementer ces professions, et d'autres professions, d'une manière qui procure à la fois les avantages de la réglementation et ceux de la concurrence.

L'étude ne vise pas à insister pour que les professions se déréglementent. Elle vise plutôt à promouvoir une réglementation solide, efficace, en utilisant une analyse de la concurrence, pour ce secteur vital de l'économie. Ainsi, le Bureau invite les organismes de réglementation—à savoir les gouvernements des provinces et des territoires, ainsi que les organisations autoréglementées—à tenir compte de la concurrence au moment de formuler, d'édicter et de revoir la réglementation, les règles et les politiques.

Première tentative visant à déterminer ce qui nuit à la concurrence dans les professions autoréglementées, l'étude se concentre sur cinq groupes de professionnels : comptables, avocats, optométristes, pharmaciens et agents immobiliers. Ce choix ne signifie aucunement qu'il s'agit nécessairement des professions les plus réglementées. Le Bureau a plutôt choisi ces groupes d'après le volume de commerce et le volume des plaintes à l'égard d'un comportement anticoncurrentiel, de la part du public et de la part de la profession, ce qui lui a donné une bonne raison de croire que la réglementation existante pourrait être à l'origine de ce comportement anticoncurrentiel. Les constatations du Bureau peuvent toutefois s'appliquer à d'autres professions puisqu'on peut raisonnablement s'attendre à ce que le type de réglementation applicable à ces professions existe généralement dans le cas d'autres professions ayant des pouvoirs d'autoréglementation.

Le Bureau a approché cette étude, non pas comme un observateur impartial, mais comme promoteur de la concurrence et du libre jeu du marché, dans la mesure du possible. Le Bureau est en faveur de la réglementation seulement lorsqu'elle est nécessaire et seulement avec le minimum nécessaire pour atteindre des objectifs d'ordre politique. L'étude repose sur la conviction du Bureau que la concurrence est généralement le meilleur moyen de veiller à ce que les consommateurs profitent de produits peu coûteux, diversifiés et des nombreux autres avantages d'un paysage dynamique, concurrentiel.

Importance des professions pour les Canadiens

À titre de fournisseurs de services très importants pour le public canadien, les cinq professions sur lesquelles porte l'étude jouent un rôle majeur dans la société et dans l'économie. Dans un monde de plus en plus intégré et qui bouge rapidement, il est de plus en plus important d'avoir accès à des professionnels perfectionnés, innovateurs et compétitifs; les consommateurs et les entreprises clientes dépendent beaucoup d'eux, tous les jours. En fait, de nombreux services professionnels sont au cœur de l'économie actuelle, fondée sur la connaissance, ce qui signifie que la réussite des professions fait partie intégrante de la réussite de l'ensemble de l'économie canadienne.

Les professions influent sur le coût de nombreux autres services, ainsi que sur la plupart des biens, y compris celui des biens de consommation essentiels. Le prix des légumes et des céréales pour petit déjeuner que les consommateurs achètent au magasin d'alimentation comprend par exemple le coût des services juridiques, comptables et immobiliers de la chaîne d'alimentation. Si la chaîne offre à ses employés une assurance-médicaments ou pour les soins de la vue, le prix des produits qu'elle vend dépendra de ce que lui coûte cette couverture.

Il est difficile de quantifier la contribution des services professionnels pour l'économie canadienne. Voici toutefois certaines indications de leur importance. Par exemple, un professeur de l'Université du Minnesota estime qu'en 2000, aux États-Unis, 20 p. 100 des travailleurs occupaient des postes assortis d'une forme quelconque de permis délivré par l'État, comparativement à cinq p. 100 dans les années 1950. Compte tenu des exigences des gouvernements locaux et fédéral, peut-être trois personnes sur dix aux É.-U. doivent détenir un permis pour travailler. Il est difficile d'obtenir des données parallèles pour le Canada, mais il est raisonnable de supposer que la situation serait analogue, sans être aussi saisissante, puisque certaines occupations incluses dans la recherche de ce professeur ne sont pas considérées comme des professions autoréglementées au Canada ¹. D'après un récent rapport du Conference Board du Canada, toutefois, les services professionnels comptent pour environ sept p. 100 du nombre total d'heures travaillées dans le secteur opérationnel au Canada en 2004 ².

Compte tenu de l'importance des professions au Canada, il est inquiétant de constater qu'elles constituent l'un des secteurs les moins productifs de l'ensemble de l'économie. D'après le Conference Board, les services professionnels se classent dans le dernier quintile pour ce qui est de la productivité par heure travaillée. De plus, la productivité de la main-d'œuvre dans les professions au Canada est à peu près moitié moins élevée que celle des professions aux États-Unis ³. Par ailleurs, les professions sont l'un des secteurs les plus réglementés de l'économie canadienne et la réglementation appliquée aux professions est plus restrictive au Canada que dans de nombreux autres pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ⁴.

Rôle de la réglementation

Au Canada, les services professionnels sont souvent régis par une réglementation considérable—la réglementation directe du gouvernement et les règles que les organisations autoréglementées imposent à leurs membres Les associations de commerce peuvent aussi jouer un rôle au niveau de la régie; toutefois, comme elles n'ont pas le pouvoir direct de réglementer, elles se situent en dehors de la portée de la présente étude.

La réglementation des professions sert principalement à protéger les consommateurs de ces services, et le grand public, au cas où des facteurs empêcheraient le marché de fonctionner de manière aussi efficiente qu'il le devrait (voir le chapitre 1 qui contient un examen approfondi de la théorie économique sur laquelle repose la réglementation et son effet sur la concurrence).

Même si la nature et la rigueur de la réglementation varient d'une profession à l'autre, en définitive, la concurrence ne s'est jamais totalement exercée sur les professions comme c'est le cas dans d'autres secteurs de l'économie, ce qui limite à de nombreux égards les avantages d'un environnement concurrentiel pour les consommateurs.

Les restrictions réglementaires qui risquent le plus de nuire à la concurrence sont les restrictions imposées à l'entrée sur le marché, y compris les restrictions de l'accès à la profession, la mobilité, le chevauchement des services et champ d'activité, les restrictions de conduite sur le marché, y compris les règles de publicité, de tarification et de rémunération, ainsi que la structure opérationnelle.

Même si des normes de qualité suffisantes peuvent améliorer l'efficience et l'efficacité des marchés des services professionnels, les professionnels doivent être déchargés de la réglementation inefficace, inutile et désuète. Ainsi, les professionnels pourront se servir à fond de leurs qualifications et déployer les compétences vitales sur des marchés dynamiques, efficients et concurrentiels. Conséquemment, le Canada sera ainsi bien placé pour profiter des nombreux avantages de l'économie du savoir (voir le chapitre 2 au sujet d'une réglementation plus efficace).

En outre, comme tout semble indiquer que la réduction de la réglementation améliore la productivité, il est raisonnable de demander si et comment les services professionnels peuvent être moins réglementés au Canada ⁵.

Recherche

Le Bureau de la concurrence a procédé à des recherches extensives sur cinq groupes de professionnels en sollicitant la contribution des organismes provinciaux ou territoriaux de réglementation dans un questionnaire facultatif (voir l'appendice 1) et en examinant les restrictions existantes (qui se trouvent dans la législation, la réglementation, les politiques, les codes de conduite et d'autres instruments), en tenant des consultations de suivi sur les résultats et en procédant à des recherches indépendantes (voir l'appendice 2 qui contient la liste complète des organismes de réglementation, des organisations autoréglementées et d'autres organisations qui ont participé à diverses étapes de la recherche). En raison du grand volume d'information recueillie, le rapport ne souligne que certaines restrictions choisies dans diverses provinces ou territoires pour illustrer des problèmes éventuels de concurrence.

Dans le questionnaire et au cours des consultations subséquentes, le Bureau s'est efforcé d'être exact. Sachant que les restrictions ne s'exercent pas toujours comme elles sont rédigées dans la réglementation, le Bureau a travaillé avec l'information dont il disposait. Même si le Bureau comptait beaucoup sur l'information reçue dans les questionnaires et au cours des consultations, les points de vue et les recommandations contenus dans le présent rapport sont ceux du Bureau.

Pour compléter son propre vaste savoir-faire dans le domaine de l'économie de la concurrence, le Bureau a aussi demandé l'aide et les avis d'économistes experts pour analyser les effets anticoncurrentiels ou liés à l'efficience, que pourrait avoir la réglementation imposée par les organismes de réglementation.

Structure de l'étude

L'étude comprend sept chapitres. Dans le chapitre 1, l'analyse économique guide une discussion théorique au sujet de la justification de la réglementation des professions et expose le type de restrictions qui peuvent nuire à la concurrence. Les arguments économiques pour et contre la réglementation sont pris ensemble de façon à faire valoir la nécessité pour les décideurs de trouver un juste équilibre entre les avantages pour le public des restrictions et l'effet anticoncurrentiel potentiel.

Le chapitre 2 contient des recommandations globales relatives à la formulation de la réglementation optimale. En particulier, le Bureau pose six principes directeurs pour faciliter l'élaboration d'une réglementation solide, efficiente, qui maximisera le bien-être des consommateurs grâce à la concurrence, tout en respectant les objectifs de la politique. Ce chapitre se termine par une brève discussion sur la manière d'intégrer une évaluation de l'impact sur la concurrence dans la formulation ou la modification de la réglementation.

Les chapitres 3 à 7 traitent des restrictions existantes dans le cas des cinq groupes de professionnels autoréglementés visés par l'étude : comptables, avocats, optométristes, pharmaciens et agents immobiliers, respectivement. Le Bureau a défini six catégories de restrictions qui risquent le plus de nuire à la concurrence : restrictions de l'accès à la profession, mobilité, chevauchement de services et champ d'activité, publicité, tarification et rémunération, et structure du travail. Des détails sur les restrictions problématiques, notamment une quelconque raison dont le Bureau a pris connaissance ou qui lui a été signalée, et la manière dont elles pourraient réduire la concurrence, sont accompagnés de recommandations relatives à un examen et, au besoin, à l'élimination ou au remplacement par des solutions de rechange moins intrusives. L'appendice 3 contient la liste complète des recommandations.

Les réponses données dans le questionnaire et les mémoires présentés lors des consultations mentionnés dans les chapitres 3 à 7 sont archivées au Bureau de la concurrence. Les adresses des sites Web mentionnés dans l'étude étaient exactes à la mi-octobre 2007.

---

¹Kleiner, Morris, Licensing Occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition? (Upjohn Institute, 2006).

²Conference Board du Canada, Mission Possible: Stellar Canadian Performance in the Global Economy (January 2007), p. 46, www.conferenceboard.ca/documents.asp?rnext=1886 .

³ Ibid .

⁴ OCDE, Objectif croissance 2007: Bilan des politiques structurelles dans les pays de l'OCDE (OCDE, 2007), p. 45, www.oecd.org/document/8/0,3343,en_2649_201185_37882632_1_1_1_1,00.html .

⁵ Par exemple, au milieu des années 1990, le gouvernement australien a lancé des réformes exhaustives, proconcurrence au niveau national et au niveau étatique, ayant déterminé entre autres qu'il devait examiner, puis modifier ou éliminer 1800 lois pouvant influer sur la concurrence dans divers secteurs. En l'espace de seulement quelques années, l'Australie a beaucoup amélioré son rendement économique, devenant l'une des économies les plus performantes de l'OCDE, avec un taux de croissance moyen supérieur à trois p. 100 depuis 2000 et le plus faible taux de chômage depuis les années 1970, www.ncc.gov.au/index.php/publications/C42.