Notes d'allocution prononcée par Sheridan Scott Commissaire de la concurrence

Bureau de la concurrence

Mythes et réalités : la concurrence dans les secteurs des télécommunications et des médicaments génériques

Institut C.D. Howe
Toronto (Ontario)

Le 29 octobre 2007

(La version prononcée fait foi)

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J'ai encore une fois cette année le plaisir de prendre la parole à l'occasion d'un événement organisé par l'Institut CD Howe. Comme je l'ai dit l'an dernier, les analyses indépendantes, approfondies et équilibrées que vous effectuez sont essentielles à l'élaboration des politiques publiques du Canada. Depuis tout près de cinquante ans, l'Institut et les organisations qui l'ont précédé ont orienté les décisions du Canada et en ont fait, de plus en plus, un endroit où il fait bon vivre, au sein d'un monde en constante évolution.

En réalité, vous avez accompli cela en partie en faisant ce que je veux faire aujourd'hui : dissiper des mythes en présentant des analyses fondées sur la réalité.

Je vais me concentrer sur le travail effectué au Bureau de la concurrence, notamment au sujet des télécommunications et des médicaments génériques.

Avant d'aborder ces sujets précis, je veux cependant parler du défi que posent les mythes lorsqu'il s'agit d'élaborer des politiques publiques et des raisons pour lesquelles leur élimination occupe une place si importante dans le travail effectué au Bureau.

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Selon l'ouvrage qui fait autorité aujourd'hui quant à ce genre de question, Wikipedia, les mythes sociaux alimentent les valeurs et les pratiques sociales qui ont cours et servent à les défendre. En outre, comme le signale David Laidler dans un article publié par l'Institut l'an dernier, le fonctionnement des marchés repose en grande partie sur les conventions sociales, notamment sur les réseaux (ou toiles d'araignée) que sont les règlements créés par le gouvernement au fil du temps.

C'est là que la puissance du discours politique s'ajoute à celle du mythe. Le domaine des politiques de réglementation est truffé de mythes : des idées, des concepts, des croyances et des points de vue fondés bien souvent sur des réalités dépassées, à l'appui desquels on a construit avec le temps des édifices qui ne servent que des intérêts individuels.

Pour pulvériser ces mythes, il faut démontrer la fausseté de points de vue sur le monde souvent consacrés, d'opinions qui sont devenues des conventions. Pour démolir ces idées instinctives, il faut ce que Bertrand Russell a qualifié de preuve irréfutable.

Ces preuves irréfutables peuvent être difficiles à trouver. L'analyse des marchés est une activité complexe, coûteuse et contestée. Les données sont rarement objectives et exhaustives. Les spécialistes véritablement indépendants sont aussi chose rare. Les intervenants des marchés sont souvent eux-mêmes prisonniers de mythes qui ont la vie dure, et ils ont peur du changement.

Mais nous devons dissiper les mythes. Nous avons besoin de marchés concurrentiels, fondés sur une réglementation moderne et réaliste. Des marchés concurrentiels stimulent l'innovation et l'investissement. L'innovation et l'investissement sont le moteur de la productivité. Et la productivité est essentielle à notre mieux-être. Aucun mythe là-dedans.

L'an dernier, j'ai parlé des défis que pose le passage de la réglementation à la concurrence. Depuis, l'un des marchés les plus réglementés du Canada a fait l'objet d'une déréglementation : celui de la téléphonie locale.

Il y a quelques années, qui aurait imaginé que la déréglementation puisse être autre chose qu'un processus bureaucratique très lent et très lourd? On pensait alors qu'il était impossible de passer rapidement d'un secteur réglementé à un marché concurrentiel. Mais c'était un mythe.

Les facteurs de cette déréglementation sont peut-être des exemples de ce qui doit exister dans les autres secteurs. Premièrement, un changement extérieur au secteur s'est produit : les progrès technologiques ont permis à une concurrence réelle et éventuelle de voir le jour, celle livrée par les entreprises de câblodistribution et, de plus en plus, par les fournisseurs de service sans fil. Deuxièmement, une étude indépendante est venue confirmer le besoin de changement : le Groupe d'études sur le cadre réglementaire des télécommunications a fourni certains des arguments qui annonçaient la fin du mythe. Enfin, sur le plan politique, la possibilité de changement et de leadership nécessaire pour que ce changement ait lieu a été au rendez-vous.

Beaucoup de gens ont applaudi la suppression rapide des restrictions réglementaires, ce qui devrait avantager les consommateurs puisque les prix deviendront de plus en plus concurrentiels et que le service offert s'améliorera au fur et à mesure que la concurrence s'accroîtra.

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Mais nous ne sommes pas encore rendus là : la rapidité est une idée toute relative, et particulièrement dans le domaine de la réglementation. Bon nombre des marchés qui composent le secteur sont encore en transition, du monopole au duopole, et le résultat de cette transition est encore douteux pour certains.

Évidemment, on se pose sérieusement la question de savoir si un duopole peut donner lieu à une concurrence adéquate, surtout quand la part du marché de certains participants est si grande. Ainsi, l'un des mythes avec lesquels nous devons composer, c'est celui selon lequel plus un marché est concentré, moins il est concurrentiel.

Permettez-moi de répondre à cette question le plus clairement possible en disant : peut-être. Ou encore, si vous préférez, tout dépend des circonstances.

Le nombre de concurrents présents sur le marché n'est pas en soi le seul facteur qui détermine à quel point le marché est concurrentiel. D'autres considérations sont tout aussi pertinentes. Je vous donne quelques exemples : le marché est-il statique, ou continue-t-il de croître? La concurrence est-elle stimulée davantage par les innovations technologiques que par la façon de présenter les produits? Y a-t-il des obstacles à l'entrée sur ce marché?

Voilà quelques-unes des questions que nous nous posons, au Bureau, lorsque nous nous penchons sur la question de la concentration des marchés, surtout dans le contexte de l'examen des fusions.

Mais pour réfuter un mythe énoncé à l'occasion, je veux insister sur le fait que le Bureau admet tout à fait que la répartition des parts de marché et la concentration des marchés ne sont pas automatiquement de bons arguments à opposer à une fusion.

Le Bureau l'explique en détail dans ses Lignes directrices pour l'application de la Loi. Ainsi, l'article 92 de la Loi empêche de prendre une décision quant à la probabilité qu'une fusion empêche ou diminue sensiblement la concurrence uniquement en raison de la concentration ou de la part du marché.

Ce point de vue nuancé se reflète dans la façon dont le Bureau procède à l'évaluation des cas. Plus tôt cette année, nous avons annoncé, par exemple, que nous ne nous opposerions pas à la fusion d'Abitibi-Consolidated et de Bowater Incorporated, malgré le fait que la capacité de production de papier journal de l'entreprise fusionnée allait dépasser 35 % dans l'Est du Canada.

Dans ce cas, nous avons tenu compte de ce que la capacité des concurrents de l'entreprise fusionnée est 3,5 fois supérieure à la demande de papier journal, ainsi que du point de vue des clients avertis, qui se sont dits convaincus de pouvoir s'approvisionner en papier journal auprès des autres concurrents s'ils le souhaitaient.

Nous ne nous sommes pas non plus opposés à la fusion de Maytag et de Whirlpool, l'an dernier, malgré le fait que l'entreprise fusionnée allait détenir une bonne partie des parts dans son secteur. Notre équipe a conclu que les entreprises étrangères du secteur allaient demeurer en lice, que ces concurrents avaient la capacité de prendre de l'expansion, et, enfin, que d'autres concurrents étaient en voie d'entrer sur le marché.

Avec cet exemple et avec d'autres, nous avons fait disparaître le mythe selon lequel la répartition des parts du marché est le seul facteur ou le facteur déterminant de notre examen des fusions.

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J'aimerais aborder deux autres points, qui ont trait au monde des technologies de l'information, avant de parler de l'étude sur les médicaments génériques que nous avons effectuée et des mythes que nous avons mis au jour dans ce domaine. Le premier point a trait à notre rôle, tandis que le deuxième nous ramène dans le monde des mythes.

Avec la déréglementation du secteur des télécommunications, notre rôle est de plus en plus important, non pas à titre d'organisme de réglementation, mais bien comme organisation chargée de recevoir les plaintes concernant les comportements anticoncurrentiels. Et je tiens à vous assurer que nous sommes prêts à jouer ce rôle.

En effet, le Bureau de la concurrence est actif depuis longtemps dans le domaine des télécommunications, tant au chapitre de l'élaboration de politiques qu'à celui de l'application de la loi.

Nous intervenons régulièrement, depuis des années, à l'occasion des audiences du CRTC, où nous avons énoncé nos principes relatifs aux marchés déréglementés et avons contribué à l'élaboration du modèle de déréglementation du marché de l'interurbain. Le CRTC a également utilisé le critère que nous avons proposé lorsqu'il a amorcé, récemment, son analyse de l'établissement des prix dans le domaine des installations essentielles. En outre, le ministre de l'Industrie a tenu compte, dans sa décision concernant la façon dont le CRTC devait procéder, de ce que nous avions proposé quant à la déréglementation du marché de la téléphonie locale.

Quant au volet application de la loi de notre mandat, je peux vous dire que, en ce moment même, nous nous employons à aider les consommateurs qui utilisent des cartes d'appel prépayées. Nous venons tout juste de donner à l'une des principales entreprises du secteur un avis positif concernant son plan de mise en marché. L'entreprise a accepté de maintenir une certaine norme de transparence pour sa publicité, ce qui, à notre avis, va dissiper tout malentendu possible quant aux prix qu'on s'attend que les consommateurs payent. Nous envisageons de faire de cet avis le fondement d'une norme de transparence dans le secteur des cartes d'appel prépayées, une norme que toutes les entreprises devront respecter.

Assez parlé de nous. Revenons maintenant au monde plus vaste des politiques économiques et des mythes qui perdurent et qui peuvent embrouiller les idées, même de ceux d'entre nous qui exerçons notre influence sur les courants de pensée en matière d'affaires et d'économie.

C'est une chose acquise que les technologies de l'information sont l'un des principaux moteurs de l'innovation et de l'accroissement de la productivité, et peut-être même LE principal moteur. Et si ce n'était pas le cas?

Un article fascinant publié par le McKinsey Global Institute de San Francisco parle précisément de cela. L'auteure, Diana Farrell, et ses collègues font des études de cas approfondies dans 20 secteurs de trois pays, notamment les États-Unis, mais malheureusement pas le Canada. Mais peu importe, ils ont conclu que les technologies de l'information sont très importantes pour les industries et les entreprises, mais pas d'une importance capitale.

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Ils n'ont constaté qu'une très faible corrélation entre les investissements au chapitre des technologies de l'information et les gains de productivité. Aux États-Unis, ils se sont penchés sur le cas de six secteurs, notamment celui du commerce au détail et celui des télécommunications.

Et ils ont tiré une conclusion qui va assurément faire plaisir à tous les gens qui sont pro concurrence. Selon eux, la réponse est claire : l'accroissement de la concurrence a donné lieu à des innovations qui ont fait bondir la productivité dans les six principaux secteurs.

Ils ont conclu que leurs observations pouvaient être généralisées. Et je ne peux passer à un autre sujet avant de vous faire part d'une autre idée tirée de leur étude : dans les secteurs où on a favorisé la concurrence - principalement en supprimant les contraintes réglementaires - les innovations se sont multipliées, et la productivité a décuplé. Mais là où la réglementation ou d'autres forces venaient entraver la concurrence, la pression liée à celle-ci s'en est trouvée diminuée, les innovations n'ont pas eu lieu ou n'ont pas été diffusées rapidement, et l'accroissement de la productivité a ralenti.

Il est très tentant d'utiliser cela pour introduire l'un de nos sujets de discours préféré, au Bureau : le fait qu'il est souhaitable de diminuer les obstacles à la propriété étrangère dans le secteur des télécommunications. Je vous dirais que nous allons continuer de prôner la suppression de tout obstacle à l'entrée de nouveaux joueurs, y compris les joueurs étrangers, qui offriraient aux Canadiens non seulement les avantages liés à la présence d'un ou de plusieurs nouveaux concurrents, mais aussi l'accès à des services novateurs et au sens des affaires qui a fait leur succès.

Je vais m'arrêter là-dessus, parce que je veux parler du travail exaltant que nous avons fait dans un autre domaine.

L'étude du secteur des médicaments génériques nous confronte à au moins deux mythes, l'un étant général, et l'autre, propre au secteur. Premièrement, nombreux sont les Canadiens qui pensent que le secteur de la santé se situe tout entier à l'extérieur des limites habituelles de la concurrence. On pense que le secteur est soit régi soit réglementé par le gouvernement dans une telle mesure qu'il est pratiquement anticanadien, dans de nombreux milieux, de parler du rôle que des marchés dynamiques et concurrentiels pourraient jouer dans certaines parties du secteur.

Le fait est que de larges pans du secteur de la santé sont concurrentiels, ou quasi-concurrentiels, et l'ont toujours été.

Deuxièmement, l'autre mythe, propre au secteur des médicaments génériques, celui-là, c'est qu'il ne s'agit pas d'un marché très concurrentiel. Il fut un temps où une poignée de fabricants de médicaments génériques dominait le paysage. Ils sont peut-être encore aujourd'hui de gros joueurs, mais ils ne sont plus seuls sur le terrain.

Il n'appartient pas au Bureau de la concurrence de formuler des observations sur les orientations générales des politiques du pays en matière de santé. Nous laissons cela à d'autres. Et je devrais ajouter que nous admettons qu'il peut y avoir des raisons valables de mettre en oeuvre, dans ce domaine comme dans tous les autres, des règlements ou des politiques gouvernementales fondées sur des considérations économiques, sociales, etc.

Mais ce qui nous intéresse, et sur quoi nous avons une opinion, ce sont les marchés concurrentiels, surtout lorsque nous observons que l'un de ces marchés ne semble pas fonctionner aussi bien qu'il le devrait.

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En septembre dernier, le Bureau annonçait qu'il allait entreprendre une étude du secteur des médicaments génériques dans le cadre de son mandat de défenseur de la concurrence. Le Bureau a lancé ce projet pour donner suite à plusieurs études montrant que le prix des médicaments génériques sur ordonnance était plus élevé au Canada qu'ailleurs.

Comme je l'ai déjà mentionné, on pense souvent que la concurrence joue un rôle limité au sein du système de santé du Canada. Pourtant, c'est grâce aux marchés concurrentiels que nous avons accès à bon nombre de produits et services sur lesquels repose notre système de santé. Vu l'importance du rôle qu'ils jouent à l'égard du bien-être des Canadiens, les marchés liés à la santé comptent depuis plusieurs années parmi les principales priorités du Bureau en matière d'application de la loi et de défense de la concurrence.

Permettez-moi de vous donner quelques chiffres concernant ce marché. En 2006, les ventes de médicaments au détail et dans les hôpitaux ont atteint 17,8 milliards de dollars, au prix facturé. Les médicaments génériques comptent pour une part de plus en plus grande des médicaments vendus au Canada, et, en 2005, 43 % des médicaments vendus en pharmacie étaient génériques. Les ventes totales de médicaments génériques ont atteint 3,2 milliards de dollars cette année-là.

Notre curiosité piquée, nous avons commencé le travail en examinant la structure du marché. Nous avons rapidement découvert que le secteur de la fabrication des médicaments génériques était devenu de plus en plus concurrentiel au cours des 15 dernières années. Il semble y avoir une forte concurrence pour la fourniture de nombreux médicaments génériques au Canada, puisqu'il y a bien au-delà d'une dizaine de fabricants qui mettent des produits sur le marché au Canada.

Nous sommes donc allés voir plus loin.

Ce que nous avons découvert, et dont nous faisons état dans une étude que nous diffusons aujourd'hui, devrait nous donner tous à réfléchir, en particulier les décideurs et les acteurs de l'industrie.

Premièrement, il y a bel et bien de la concurrence dans le domaine. C'est simplement qu'elle semble se limiter à la fabrication. Dans la plupart des provinces, l'un des principaux moyens par lesquels les fabricants se livrent concurrence lorsqu'il s'agit de convaincre les pharmacies de vendre leurs produits, c'est d'offrir à celles-ci des rabais sur le prix facturé. Ces rabais visent à inciter les pharmacies à choisir le produit de tel ou tel fabricant.

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Les renseignements obtenus de sources publiques et des parties interrogées dans le cadre de l'étude montrent que, grâce à ces rabais, les pharmacies ont payé en moyenne un prix inférieur d'au moins 40 % au prix officiel facturé.

Certaines provinces ont pris des mesures à cet égard. À l'heure actuelle, les rabais sont interdits dans deux d'entre elles : l'Ontario et le Québec. Cependant, une loi adoptée en 2006 en Ontario et un projet de loi au Québec prévoient la possibilité, pour les fabricants de médicaments génériques, de se livrer concurrence en payant les services professionnels offerts en pharmacie, par exemple, les conseils aux patients. Pour l'instant, nous n'avons pas d'idée précise de l'importance de ces allocations professionnelles.

Deuxièmement, chose très importante, ces rabais et allocations ne se reflètent habituellement pas dans les sommes payées pour les médicaments dans le cadre de régimes publics ou privés ou par les consommateurs qui paient eux-mêmes leurs médicaments.

J'insiste sur ce point : à l'heure actuelle, les données semblent montrer que la concurrence se limite aux pharmacies et ne se rend pas au payeur, que ce soit votre assureur, vous, comme contribuable, dans le cas des régimes publics, ou vous, comme consommateur qui doit payer lui-même ses médicaments.

Notre troisième conclusion est la suivante : les régimes publics comportent différentes politiques visant à réduire les coûts reliés aux médicaments génériques, mais ils n'incitent que dans une mesure limitée les fabricants à se livrer concurrence en offrant aux payeurs des médicaments à prix concurrentiel. En faisant en sorte que la concurrence s'exerce non plus à l'échelon des pharmacies, mais plutôt à celui des assureurs publics et privés et des consommateurs, on pourrait permettre aux Canadiens d'épargner beaucoup d'argent.

Alors, que faut-il faire? De façon générale, selon la Loi sur la concurrence, il n'y a rien de mal, pour les fournisseurs, à créer des mesures d'incitation.

Par ailleurs, comme je l'ai déjà mentionné, il n'appartient pas au Bureau de la concurrence de proposer des solutions en ce qui concerne le système de santé.

Ce que nous pouvons faire, c'est de mettre en lumière les domaines où certaines questions se posent quant à la concurrence. Je pense que nous soulevons des questions intéressantes dans notre étude. J'espère que vous nous aiderez à y répondre.

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Vous trouverez beaucoup plus de détails sur nos conclusions dans l'étude, à laquelle vous pourrez accéder dans notre site Web cet après-midi.

Je peux aussi vous dire que notre travail dans le domaine n'est pas terminé. Nous avons déjà trouvé plusieurs façons d'améliorer la situation, dont vous pourrez prendre connaissance en lisant l'étude. Au cours de l'année qui vient, nous prévoyons approfondir la question, de façon à déterminer quelles solutions sont les plus prometteuses et quels sont les obstacles à leur application.

Permettez-moi d'en mentionner quelques-unes :

• Créer des mesures afin d'inciter les fabricants à se livrer concurrence pour obtenir que leurs médicaments soient inscrits sur la liste des médicaments remboursés des régimes provinciaux et privés;
• demander aux assureurs de décider quelle version des médicaments génériques sera vendue en pharmacie, dans le cadre d'un processus de soumission par les fabricants ;
• effectuer un suivi approfondi du prix net des médicaments génériques payé par les pharmacies, de façon à s'assurer que le prix payé par l'assureur reflète les rabais offerts aux pharmacies;
• faire en sorte que les régimes privés soient plus actifs pour ce qui est d'obtenir de meilleurs prix pour leurs clients.

Ces idées ne sont pas une panacée, mais nous croyons qu'elles méritent qu'on y réfléchisse sérieusement, et nous allons assurément faire entendre notre point de vue là-dessus lorsque notre travail sera terminé.

Au Bureau de la concurrence, nous croyons que la santé et l'efficience de ce secteur financé par le public dépend en partie de la santé de bon nombre des marchés plus ou moins concurrentiels qui le forment. C'est la raison pour laquelle nous avons abordé d'autres domaines que celui des médicaments génériques, notamment l'équipement, les fournitures et les services médicaux, les médicaments et certaines des professions auto-réglementées, ainsi que la vaste gamme de produits et services offerts directement aux consommateurs et qui visent leur bien-être.

Les personnes intéressées par ce volet de nos travaux trouveront davantage de renseignements dans le texte d'un discours que j'ai prononcé l'an dernier à l'occasion d'une table ronde organisée par l'Association médicale canadienne¹. Nous avons été particulièrement actifs au chapitre de la prévention de la fraude sur ces marchés, notamment dans les domaines des régimes favorisant la perte de poids et des traitements pour le diabète, deux marchés qui touchent des millions de Canadiens, et nous allons étendre la portée de nos travaux de façon à inclure un autre domaine important au cours des mois à venir. Je ne vais cependant pas m'étendre là-dessus, puisqu'il ne reste que peu de temps et qu'il faut conclure.

J'ai parlé aujourd'hui de certains des travaux que le Bureau de la concurrence a entrepris pour faire voler en éclat certains mythes en les opposant à une solide analyse de la réalité. Il s'agit d'une entreprise d'une importance capitale.

John Kennedy le savait. Il a dit que le plus grand ennemi de la vérité, bien souvent, est non pas le mensonge - délibéré, artificiel et trompeur - mais bien le mythe - persistant, convaincant et chimérique.

S'attaquer à ces mythes est un défi constant : après tout, il en naît de nouveaux chaque jour.

La tâche qui incombe à toutes les personnes ici présentes, c'est de toujours demeurer alertes, et d'opposer à chaque nouveau mythe sur l'économie ou sur la concurrence une analyse rigoureuse. L'objectif final, pour l'Institut C.D. Howe comme pour le Bureau de la concurrence, demeure toujours le même : l'élaboration de politiques publiques excellentes, axées sur les faits et avantageuses pour les Canadiens.

Je vous félicite encore une fois de vos efforts constants à cet égard, et je vous remercie de votre attention.

Merci.

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Notes

¹Ici pour vous aider - Des marchés pour assurer la santé des Canadiens, séance d'information avec les organismes nationaux de soins de santé organisée par l'Association médicale canadienne, Ottawa (Ontario), le 9 novembre 2006.