Notes d'allocution prononcée par Sheridan Scott Commissaire de la concurrence

Bureau de la Concurrence

Le Sommet canadien sur les télécommunications 2007
Toronto (Ontario)

Le 13 juin 2007

(Seul le texte prononcé fait foi)

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Le Premier ministre Harold Wilson britannique a prononcé cette phrase célèbre : « Une semaine, c'est long en politique ».

Eh bien! 156 semaines se sont écoulées depuis que j'ai pris la parole pour la première fois à ce Sommet. Depuis, des entreprises ont été créées et des technologies ont été inventées et commercialisées et sont devenues parties intégrantes du « système ». La structure des marchés s'est transformée considérablement. Le paysage de la réglementation a été transformé tant sur le plan de la substance et – dans au moins un cas, comme vous l'avez peut-être remarqué – sur le plan des personnalités en cause.

Malgré tous ces changements, une chose que j'ai dite, lors de l'allocution prononcée devant vous il y a trois ans de ça, demeure vraie encore aujourd'hui – et lorsque ce que je prévois s'avère, je fais en sorte que personne ne l'oublie. Je vous rappelle donc ce que j'avais dit à ce moment-là : « … la transition de marchés réglementés vers des marchés non réglementés peut entraîner des bouleversements et des changements dans les cultures organisationnelles, ainsi que l'apparition de modèles opérationnels imprévus et la destruction de modèles bien connus et bien établis. »

Bien entendu, cet énoncé demeure valable non parce que j'ai la faculté de prévoir ce qui va arriver mais plutôt parce que c'était simplement une description des effets transformateurs des marchés concurrentiels. Selon les paroles immortelles des Daleks dans Doctor Who, « Il ne sert à rien de résister », en particulier aux effets combinés de la concurrence et des technologies transformatrices. En effet, la survie et la prospérité n'appartiennent qu'à ceux qui savent tirer le meilleur parti du changement.

C'est pourquoi, aujourd'hui, je veux insister sur la façon dont le Bureau s'y prendra pour faire en sorte que les changements qui se produisent dans votre industrie soient plus faciles à accepter pour vous et pour l'ensemble des Canadiens.

Avant d'entrer dans les détails, je voudrais parler du rôle du Bureau en comparaison de celui d'autres acteurs clés dans le secteur des télécommunications et traiter de deux perceptions qui sont apparues récemment.

Je commencerai par le rôle du Bureau. En termes clairs, nous avons un double mandat. Nous appliquons la Loi sur la concurrence , à titre d'organisme chargé de l'application de la loi en exerçant les pouvoirs d'enquête qu'elle nous confère, et nous avons recours au Tribunal de la concurrence dans les cas de poursuites civiles ou à un tribunal pénal, dans les cas de poursuites criminelles.

Le deuxième volet de notre mandat consiste à agir à titre de promoteur éclairé de la concurrence sur les marchés canadiens, y compris dans les nombreux dossiers touchant l'industrie des télécommunications.

Ce rôle de promoteur de la concurrence se joue sur deux plans. Essentiellement, au niveau public, au moyen des conclusions officielles que nous présentons aux gouvernements, par exemple, les commentaires au sujet du cadre pour la vente aux enchères des fréquences du spectre pour les services sans fil évolués, soumis à Industrie Canada le 25 mai. Nous sommes également intervenus lors d'audiences formelles. De fait, nous sommes intervenus récemment dans les procédures ayant trait à l'abstention de la réglementation des services locaux du CRTC et nous avons présenté des observations au Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications. De plus, nous prenons part aux procédures en cours concernant les services essentiels.

L'autre volet de notre rôle de promoteur de la concurrence se joue au sein du gouvernement, lorsque nous nous efforçons de veiller à ce que les mesures prises par le gouvernement favorisent le plus possible la concurrence.

Même si ce double rôle est simple, et malgré nos réussites à ce jour, deux principales perceptions erronées demeurent que j'aimerais dissiper.

D'abord, il existe un point de vue répandu selon lequel le Bureau de la concurrence devrait jouer un rôle dans la protection des consommateurs et des concurrents sur le marché.

Ce n'est pas le rôle du Bureau.

Ce n'est pas le Bureau mais un marché efficace et concurrentiel qui assure un contexte permettant aux consommateurs de bénéficier de prix concurrentiels et de produits et services innovateurs.

Ce n'est pas non plus le Bureau mais un marché concurrentiel qui offre aux concurrents la possibilité mais non la garantie de réussite.

Pour être encore plus clair à ce sujet, qu'un concurrent réussisse ou échoue, ce n'est pas notre affaire – bien que nous préférions de beaucoup la réussite. Notre position en demeurera toujours une de neutralité mûrement réfléchie.

Notre travail consiste à faire en sorte que les consommateurs et les concurrents aient accès à un marché dynamique, exempt de pratiques et d'ententes anticoncurrentielles et libéré du fardeau de lois et règlements inutiles et anticoncurrentiels.

Permettez-moi de vous livrer quelques messages avant de passer à des éléments plus détaillés :

Aux nouveaux venus dans l'industrie des télécommunications et aux entreprises titulaires, je souhaite transmettre le message suivant : Nous protégeons la concurrence, non les concurrents. Nous vous protégerons des pratiques anticoncurrentielles, comme je l'expliquerai plus tard, mais nous ne vous protégerons pas de la concurrence.

De même, je tiens à assurer aux consommateurs que nous sommes vigilants en ce qui a trait aux pratiques anticoncurrentielles qui peuvent les empêcher de tirer avantage d'un marché concurrentiel, y compris la publicité fausse et trompeuse.

Je veux aussi assurer à mes collègues du gouvernement que nous continuerons de promouvoir des changements aux politiques et à la réglementation qui favorisent l'ouverture, l'efficacité et l'efficience accrues des marchés.

À tous ceux d'entre vous dont les impôts contribuent à appuyer le travail du Bureau, je veux promettre que le Bureau adoptera lui aussi des changements. Nous sommes constamment à la recherche de façons de mieux travailler à l'aide de meilleures sources d'information et de meilleurs outils d'analyse. Lorsque ce sera nécessaire, nous verrons à disposer des mécanismes d'application de la loi qui répondent aux besoins du marché canadien en évolution.

Ce dernier message ne suggère pas que nous ne sommes pas en mesure de faire notre travail. De fait, c'est là la deuxième perception erronée que je veux dissiper, la perception selon laquelle le Bureau n'a pas les moyens de traiter avec votre industrie. Rien n'est plus faux.

Il est vrai que notre travail touche à tous les domaines de l'économie canadienne et que nous ne pouvons être spécialistes de tous ces domaines. Il est vrai aussi que votre secteur est complexe et qu'il évolue.

Mais effectuons une vérification en cinq points pour déterminer quelle est la réalité.

Premièrement : Nous traitons depuis longtemps de questions touchant les télécommunications. Nous avons effectué plus de 65 interventions auprès du CRTC. Nous avons mené de nombreux examens de fusions complexes. Nous avons également comparu à maintes reprises devant des comités parlementaires et d'autres instances.

Dans chaque cas, nous avons fait nos devoirs, acquis de l'expérience et des connaissances et établi une base de compétences pour l'avenir.

Deuxièmement : À titre de commissaire de la concurrence, j'ai le pouvoir indépendant et prévu par la loi d'embaucher les meilleurs et les plus brillants spécialistes du Canada et du monde entier pour nous conseiller et nous aider dans notre travail. C'est ce que nous avons fait dans le passé, et c'est ce que nous ferons à l'avenir.

Troisièmement : Nous déployons des efforts concertés pour apprendre des expériences de nos homologues d'autres pays et pour partager avec eux nos expériences. Presque tous les pays du monde doivent composer avec des marchés des télécommunications concurrentiels qui émergent de la chrysalide des monopoles naturels réglementés, et tous les organismes responsables de la concurrence font face à cette transformation. Nous avons beaucoup à apprendre de nos expériences respectives et nous ne répugnons pas à partager nos expériences. De fait, j'ai coprésidé un groupe de travail du Réseau international de la concurrence qui était chargé de la transition d'un système réglementé à celui concurrentiel dans le domaine des télécommunications. De plus, le Bureau travaille en étroite collaboration avec l'OCDE, y compris en ce qui a trait à l'analyse des gains en efficience, qui constituent une question importante pour de nombreux marchés des télécommunications.

Quatrièmement : En termes clairs, les télécommunications sont une priorité. En raison de la taille, de l'importance et du statut du secteur, le Bureau a consacré de considérables ressources pour s'attaquer à des problèmes touchant la concurrence, en particulier en ce qui a trait à l'abstention de réglementer ces marchés. Je puis vous assurer que nous continuerons d'utiliser judicieusement ces ressources pour améliorer notre capacité.

Cinquièmement : Nous prenons des mesures en ce qui a trait à un objectif que j'ai soulevé lors du Sommet des télécommunications il y a trois ans – favoriser une collaboration plus efficiente et plus efficace entre le CRTC et le Bureau de la concurrence.

Une telle collaboration a toujours été potentiellement utile, mais à mesure que la transition s'effectue vers des marchés concurrentiels et déréglementés, il est encore plus important de faire en sorte que les deux organismes comprennent et respectent le mandat et les capacités de chacun et que nous utilisions le plus judicieusement possible l'information et l'expertise disponibles.

C'est avec plaisir que je signale que nous avons réalisé des progrès importants à cet égard. Lors du Sommet de l'an passé, Charles Dalfen a annoncé la création d'un Groupe de travail CRTC-Bureau de la concurrence. Ce groupe a contribué à la rédaction du Bulletin d'information sur les dispositions en matière d'abus de position dominante dans l'industrie des télécommunications et il constitue une tribune pour le partage de l'expertise.

Nous nous joignons au nouveau président du CRTC, Konrad von Finckenstein, qui s'est adressé à vous ce matin, pour vous offrir notre collaboration, partager de l'expertise et clarifier davantage nos rôles.

Bien sûr, tout n'est pas parfait – rien ne l'est jamais. Par exemple, il est vrai que la Loi sur la concurrence devrait être renforcée, notamment en y ajoutant des dispositions sur l'application de sanctions administratives pécuniaires dans les cas d'abus de position dominante. Toutefois, ce qui ressort principalement et clairement de la vérification en cinq points, c'est que nous avons le mandat, la volonté et les moyens de remplir nos rôles d'organisme d'application de la loi et de promoteur de la concurrence sur les marchés des télécommunications.

Nous ne relâchons cependant pas nos efforts. Nous savons que nous avons à relever des défis considérables en raison de la structure en réseau de votre industrie, dont les coûts irrécupérables et les économies d'échelle, de densité et de gamme sont importants. L'interconnexion, tant entre les concurrents sur un même marché (p. ex., le service téléphonique local) qu'entre différents marchés (p. ex., la terminaison des appels interurbains), est répandue et, à bien des égards, nécessaire à la concurrence. Un élément essentiel de toute analyse de la concurrence, soit la définition du marché pertinent dans l'industrie des télécommunications, pose plusieurs défis particuliers, parce qu'il s'agit d'une industrie dynamique qui est façonnée par une évolution rapide des produits et de la technologie et par les intérêts changeants des consommateurs.

Dans le passé, certains de ces facteurs structurels ont donné lieu aux monopoles naturels que nous avons toujours connus. Même aujourd'hui, nous avons un secteur qui, sur de nombreux marchés, demeure en transition entre monopoles et duopoles.

Évidemment, de sérieuses questions se posent à savoir si un duopole en soi est adéquatement concurrentiel, en particulier compte tenu des parts importantes du marché que détiennent certains participants.

Permettez-moi de dissiper ce doute en disant très clairement – peut-être. Ou, si vous préférez, tout dépend des circonstances.

Le nombre de concurrents qui évoluent sur un marché ne constitue pas le seul facteur déterminant dans l'évaluation de la compétitivité. Il suffit de penser à la rivalité entre Coke et Pepsi pour comprendre que même des duopoles peuvent être extrêmement concurrentiels dans certaines conditions. Posons par exemple les questions suivantes : Les coûts des concurrents sont-ils semblables ou plus faibles? Le groupage de services est-il caractéristique de ce marché? Le marché est-il stagnant ou continue-t-il de progresser? La concurrence est-elle déterminée davantage par l'innovation technique que par la façon dont les produits sont présentés? De tierces parties peuvent-elles pénétrer le marché? À quel rythme la technologie change-t-elle ou évolue-t-elle sur le marché?

À la première séance de ce Sommet, Ian et Liz Angus identifièrent les carctéristiques fondamentales pour réussir dans le marché local des télécommunications. Ils avaient alors affirmé :

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"Toute nouvelle vague de réussite, en ce qui a trait à la concurrence dans les télécommunications au cours des 25 dernières années, a été accompagnée par - en fait, a été précédée par - une vague de changements technologiques qui a profondément et fondamentalement modifié la structure basée sur les coûts de cette industrie.

En effet, nous pouvons débattre de la question que l'absence de changements technologiques est la raison principale de la non-réussite de la concurrence dans le marché local résidentiel …

Les régulateurs et les législateurs peuvent permettre la concurrence, ils ne peuvent pas l'inventer…

L'introduction de la concurrence dans le domaine des télécommunications nécessite une demande de la part des consommateurs, des modifications technologiques et du financement pour les nouvelles compagnies. Si l'une de ces composantes n'est pas au rendez-vous, la concurrence ne pourra s'établir quoi qu'en pense le CRTC ou Industrie Canada."

Nous profitons maintenant justement du changement qui était absent il y cinq ans et qui permet à un deuxième réseau de transformer la structure des coûts pour la téléphonie locale résidentielle de l'industrie des télécommunications.

Mais, naturellement, de nombreux Canadiens sont inquiets du fait qu'un petit nombre de concurrents évoluent sur des marchés de plus en plus déréglementés. Ils ne sont tout simplement pas à l'aise à ce sujet.

Devraient-ils l'être? Nous savons que les parts de marché comme telles ne déterminent pas nécessairement le niveau de concurrence sur le marché. Par exemple une entreprise qui fait son entrée sur le marché et qui offre des prix plus bas ou de meilleurs produits et services peut livrer une concurrence efficace, même à une entreprise titulaire beaucoup plus grosse.

Mais là où il n'y a que quelques concurrents, il y aura constamment des préoccupations. Les fusions, par exemple, constitueront des questions particulièrement délicates, et le Bureau effectuera assidûment des examens.

Nous continuerons de promouvoir la suppression des barrières à l'entrée pour les nouvelles compagnies, incluant les compagnies étrangères, qui offriraient aux Canadiens non seulement un choix additionnel de fournisseurs de services mais aussi l'accès à des services innovateurs et à des fournisseurs possédant un sens aigu des affaires, trait fondamental des compagnies florissantes.

Croyez-moi, je suis très consciente de la nature délicate de ce débat au Canada – il se poursuit depuis plus d'un siècle. Je suis également consciente des préoccupations d'ordre économique, social et autres qui sous-tendent le débat.

Il est toutefois essentiel que nous continuions de chercher des moyens de faire en sorte que les Canadiens puissent tirent avantage d'entreprises innovatrices sur la scène mondiale, ainsi que de leurs technologies, de leurs gains d'efficacité et de leurs liens avec le reste du monde. Nous devons reconnaître pleinement les coûts très réels imposés à nos marchés en raison d'obstacles à la mobilité des personnes, de la technologie et des capitaux. Nous devons également reconnaître qu'une économie concurrentielle et prospère sur la scène mondiale ne peut être bâtie sur les fondations d'un protectionnisme excessif.

Il existe également des préoccupations au sujet de l'incidence de la concurrence sur les techniques de marketing, y compris des pratiques comme le groupage de services divers, les contrats à long terme, les prix incitatifs et les produits non transférables comme les téléphones cellulaires exclusifs à un fournisseur de services donné.

En règle générale, nous encourageons les pratiques de marketing innovatrices et agressives. Ces pratiques peuvent favoriser et favorisent souvent la concurrence et font partie des pratiques commerciales courantes.

Mais nous sommes également au courant de situations où ces pratiques portent atteinte ou nuisent à la concurrence et nous prendrons des mesures énergiques à cet égard. Pour aider les entreprises à éviter de telles transgressions, nous préparons un Bulletin d'information sur les dispositions en matière d'abus de position dominante dans l'industrie des télécommunications. Nous sommes en train d'analyser les commentaires de l'industrie sur la version préliminaire du Bulletin et nous en diffuserons bientôt la version finale.

J'ai commencé mon allocution en citant la phrase suivante : « Une semaine, c'est long en politique ». Mais je sais aussi que 30 minutes, c'est peut-être long pendant une conférence.

Je conclurai donc sur les propos suivants.

J'ai parlé aujourd'hui principalement de ce que fait et fera le Bureau pour stimuler la concurrence sur les marchés des télécommunications. Mais nos efforts ne constituent qu'un des éléments nécessaires au maintien et à l'accroissement de la concurrence.

En notre for intérieur, nous savons tous que la modification de la réglementation à la concurrence offrira d'importants avantages aux consommateurs, aux investisseurs et aux employés canadiens. Toutefois, certains estiment que la réglementation offre davantage de sécurité que la concurrence. Ce que nous percevons comme une camisole de force, certains le perçoivent comme quelque chose de sécurisant.

Pour certains Canadiens, y compris de nombreux consommateurs et certains concurrents, le changement est source d'incertitude. Manifestement, nous ne sommes pas tous également capables de composer avec l'incertitude et le risque. Pour d'autres personnes, le changement menace les investissements et les emplois. Pour d'autres encore, le gène de la nostalgie provoque de l'antipathie à l'égard de tout ce qui risque d'effacer les souvenirs d'une époque révolue.

Bien entendu, pour certains acteurs du marché, la résistance au changement comporte une dimension beaucoup plus personnelle : ils jouissent des avantages que leur procure leur statut protégé et préfèrent cette sécurité confortable aux risques de la concurrence.

Cette angoisse sociale et ces intérêts personnels peuvent susciter des pressions pour résister au changement, pour ralentir et pour chercher des appuis plus sûrs contre le changement. Machiavel avait noté ces mêmes défis lorsqu'il a écrit :

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« Et l'on doit considérer qu'il n'y a pas de chose plus difficile à entreprendre et plus incertaine à réussir, ni plus périlleuse à conduire que de prendre l'initiative pour introduire de nouvelles institutions ».

Mais Machiavel reconnaît que de tels défis peuvent aussi avoir des effets très bénéfiques. Selon lui :

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« Les entrepreneurs sont simplement ceux qui comprennent qu'il n'y a finalement que peu de différence entre un obstacle et une opportunité, et qui sont capables de retourner les deux à leur avantage ! »

J'espère que nous pourrons tous devenir de tels entrepreneurs capables de tourner les défis à notre avantage.

Et que nous nous empresserons de le devenir. À court terme, notre économie peut être capable de faire face à des délais. Mais ce sera au détriment des avantages que procure le changement et de l'apprentissage que permet l'acceptation progressive de situations nouvelles et au risque de reculer alors que d'autres nations prospèrent

Nous devons accepter et favoriser la concurrence et démontrer les avantages qu'elle peut procurer. Les concurrents doivent éviter d'avoir recours à des pratiques qui laisseront planer un doute sur la transition entre des règles rigides et le monde plus avantageux de la concurrence.

Nous devrions, dans toute la mesure du possible, faire en sorte que les efforts déployés pour protéger des intérêts personnels passagers ne nuisent pas à la tenue d'un débat informé et équilibré sur l'orientation à prendre.

Nous devons accepter le changement et même nous réjouir de son inévitabilité et nous laisser entraîner par ce que David Bowie a appelé « le courant du doux éphémère ».

Le Bureau de la concurrence peut jouer et jouera un rôle dans le cadre de ces efforts qui sont déployés pour renforcer les marchés canadiens, mais il ne peut agir seul. Nous tous ici présents avons du travail à faire, et j'espère pouvoir compter sur votre appui soutenu pour faire en sorte que le Canada et les Canadiens bénéficient de marchés des télécommunications concurrentiels de calibre mondial.

Merci.