J'aimerais commencer par remercier le C.D. Howe Institute d'avoir organisé cet événement et de l'occasion qui m'est donnée de m'adresser à vous aujourd'hui. J'admire l'Institut depuis longtemps et dès maintenant j'aimerais reconnaître le sérieux et le caractère indépendant des importantes recherches que vous faites en quête d'une amélioration des politiques au service des Canadiens.

Aujourd'hui, vous mettez l'accent sur un sujet qui m'est très cher - l'interaction entre la réglementation de l'industrie et la politique en matière de concurrence. Comme certains de vous le savent peut-être, j'ai travaillé auprès d'un organisme qui réglemente, le CRTC, et auprès d'un organisme qui est réglementé, Bell Canada. Aujourd'hui, en tant que Commissaire à la concurrence, j'ai souvent à traiter des défis que représentent les marchés réglementés et les politiques de réglementation.

Ces expériences m'ont appris trois vérités fondamentales : la politique de la concurrence est un domaine complexe; la politique de la réglementation est un domaine complexe; l'interaction de ces deux domaines est, vous l'aurez deviné, un domaine très complexe.

Et les marchés eux-mêmes sont souvent des systèmes extrêmement compliqués. David Laidler, boursier en résidence au C.D. Howe Institute et professeur émérite à l'University of Western Ontario, réfléchit sur ce point. Dans le récent document qu'il a rédigé pour l'Institut, M.Laidler fait remarquer que [ traduction ] : « Le système financier est un ensemble de compromis sociaux dont le rendement a une profonde influence sur notre bien-être économique. » ²

Que le système financier ait une profonde influence sur notre bien-être économique, voilà une évidence. Mais pour notre propos, ce qui est plus pertinent, c'est son commentaire sur la définition du système en tant qu'ensemble de « compromis sociaux ». Alors que nous avons tendance à nous concentrer sur les structures juridiques, économiques et techniques qui définissent les marchés, la réalité est que ces marchés sont d'abord et avant tout faits d'individus et de leurs « compromis sociaux ».

Il s'agit-là d'un mélange complexe de coutumes et d'habitudes, de normes éthiques et juridiques, de technologies, d'institutions, de disciplines, etc. Ces combinaisons ne sont pas statiques mais évoluent, parfois en douceur parfois de façon plutôt cahoteuse.

C'est dans ce brouet de relations complexes que coexistent la politique de la concurrence et les cadres de réglementation. La question est de savoir s'il s'agit-là d'une coexistence productive ou d'une innovation décevante, d'un progrès décourageant.

Je ne peux prétendre qu'il s'agisse d'une question simple qui va appeler des recommandations faciles à prescrire. Comme le « Sage de Baltimore », H.L. Mencken, le faisait si bien observer [ traduction ] : « pour tout problème complexe, il existe une solution qui est à la fois simple, claire et fausse » ³.

Donc, sans prescrire de solutions simples, claires et fausses, j'aimerais analyser trois difficultés auxquelles fait face, à mon avis, la recherche d'une coexistence productive entre concurrence et réglementation.

Tout d'abord, j'aimerais analyser les liens généraux qui existent entre la politique de la concurrence et la réglementation.

Cela servira de cadre à quelques pensées sur la façon dont les organismes de réglementation et les autorités de la concurrence devraient interagir.

Ensuite, j'aimerais consacrer du temps à la question épineuse au centre du débat, on ne peut plus actuel, sur la façon de gérer la transition entre des marchés extrêmement réglementés, non concurrentiels, et des marchés concurrentiels.

Permettez-moi de commencer par les liens qui existent entre le monde de la concurrence et le monde, en apparence conflictuel, de la réglementation.

Il est vrai que mes expériences personnelles et professionnelles me poussent à favoriser vivement le fonctionnement d'un marché libre. La concurrence est nettement à l'origine de prix plus bas, de produits et de services novateurs et de haute qualité. Une véritable concurrence peut et doit permettre d'atteindre nombre des objectifs que les gouvernements fixent par règlement.

Cela n'est pas une grande nouvelle pour les membres de cet auditoire. J'ai déjà parlé ailleurs des avantages de la concurrence, et notamment de son importance cruciale pour l'innovation, dans notre économie ⁴. En fait, une étude de l'OCDE publiée en septembre ⁵ traite directement des liens qui existent entre la réglementation des marchés et la productivité. Entre autres, l'étude sur la croissance de la productivité dans les pays de l'OCDE conclut qu'une réglementation relativement stricte du marché freine l'adoption des technologies de l'information et de la communication, ainsi que l'entrée des investissements étrangers. Il en résulte une productivité moindre pour ces pays dont le marché est plus restrictif.

Pour ceux qui se demandent où se situe le Canada à cet égard, sachez que l'OCDE évalue que les « dividendes de productivité » émanant de la « réforme des marchés » aurait du s'en suivre en une croissance de productivité de plus de 0.75% de ce que nous avons connu pour la période 1995-2003. ⁶

Pareilles conclusions ne doivent cependant pas justifier l'abandon des objectifs de la réglementation.

Une concurrence efficace ne peut se développer que dans des sociétés en santé, et les sociétés en santé ne sont pas des anarchies mais des sociétés bâties sur des lois et des règlements qui régissent et appuient nos intérêts en tant qu'individus. Même nos marchés reposent sur certains réglements économiques – pensez, par exemple, à l'importance pour les marchés des lois sur les contrats et sur la propriété intellectuelle.

En résumé, il nous faut reconnaître et accepter qu'une certaine forme de réglementation, plus spécifiquement une réglementation sociale, est non seulement désirable, mais est inévitable. Ainsi, puisque nous devrons, dans une certaine mesure, nous accommoder d'intervention réglementaire, nous devons trouver des moyens pour que la politique de la réglementation et la politique de la concurrence se complètent plutôt que de se contrarier.

Ou comme le disait Edmund Burke [ traduction ] : « Les lois sont comme les maisons, elles s'appuient les unes sur les autres. » Ce faisant, elles se soutiennent au lieu de s'opposer les unes aux autres.

En particulier, nous devons nous assurer que ces lois, qui sont censées soutenir le marché, comme par exemple la loi sur la propriété intellectuelle, favorisent la concurrence plutôt que de la restreindre. Et il nous faut veiller à ce que, tout en poursuivant des objectifs sociaux, nous n'intervenons que de façon minime dans le fonctionnement du marché.

En résumé : ne réglementons qu'en cas de nécessité. Mais en cas de nécessité, assurons-nous que cette réglementation s'entend bien avec la concurrence. En fait, M. Laidler, à qui je faisais allusion plus tôt, établit comme suit l'un de ses principes clés de réglementation des services financiers [ traduction ]:« […] la réglementation et la supervision devraient encourager la concurrence, promouvoir de façon active ou au moins ne pas limiter l'aptitude du secteur à offrir la gamme de services que requièrent les exigences des investisseurs et des épargnants. Il est crucial que sa réglementation et sa supervision ne viennent entraver l'aptitude du système à adapter son offre au fur et à mesure que ces exigences changent, ou au fur et à mesure que change la technologie accessible au secteur» ⁷.

Cela semble logique, non seulement pour des services financiers mais pour tous les marchés réglementés. Donc pourquoi, en pratique, est-ce si difficile?

Dans un discours prononcé plus tôt cette année, j'ai dit comment certains règlements pouvaient être comparés aux ralentisseurs que l'on retrouve dans notre voisinage. Certains groupes de voisinage aiment ce genre de dispositif, d'autres les croient inutiles et considèrent qu'ils constituent des intrusions dangereuses dans le libre flot de la circulation.

Les règlements peuvent être comparés à des ralentisseurs sur la route du marché. Bien qu'ils puissent fournir un certain degré de sécurité à certains des participants au marché, ils peuvent ralentir, et en fait ralentissent, le fonctionnement et l'efficacité du système. Mais, une fois ces « ralentisseurs » installés, il est bien difficile de s'en débarrasser.

Au Bureau de la concurrence, nous reconnaissons cette réalité et osons poser les questions difficiles à savoir si la réglementation est vraiment nécessaire, et si elle l'est, est-elle définie de façon à s'ingérer le moins possible dans le marché. Nous croyons que toute initiative législative devrait être examinée à travers une « lentille de la concurrence ». Plusieurs juridictions, incluant le R.U., l'Australie et la CE découvrent le moyen de le faire de façon efficace, le Canada devrait le faire aussi.

Ceci dit, nous ne faisons pas que promouvoir une plus grande dépendance sur les forces du marché. Nous prenons une position plus agressive vis-à-vis les « exceptions » mentionnées dans le titre de cette conférence. Ces exceptions sont lorsqu'un système de réglementation semble permettre des comportements qui, par ailleurs, sont incompatibles avec la Loi sur la concurrence .

Tout simplement, notre nouvelle approche est de ne pas accepter qu'un ensemble de réglementation vienne supplanter la Loi sur la concurrence. Cette approche se fonde sur la reconnaissance du fait que le Bureau est obligé d'administrer et d'appliquer la Loi, que la Loi est un cadre juridique d'application générale et que le Parlement « n'est pas censé s'écarter du régime juridique général sans exprimer de façon incontestablement claire son intention de le faire […] » ⁸

En pratique, cela signifie que lorsqu'il y a incertitude quant à savoir si des lois sur la concurrence s'appliquent à un comportement anti-concurrentiel dans un secteur réglementé, je vais essayer d'y voir plus clair à travers la jurisprudence des cours ou du Tribunal de la concurrence plutôt que de concéder le point. Nous pouvons gagner ou perdre certaines causes mais, au moins, les participants au marché auront une idée claire de la situation. Et le législateur saura avec une plus grande certitude où et quand il a sacrifié la concurrence à d'autres objectifs. Peut-être, et je dis bien seulement peut-être, cela suffira-t-il à améliorer la réglementation.

Ceux d'entre vous qui s'intéressent à l'analyse technique qui sous-tend notre approche vis-à-vis la question des activités réglementées peuvent se référer à notre « Bulletin technique sur les activités "réglementées" », que nous avons publié en juin de cette année et qui est accessible dans notre site Web ⁹.

Je sais que je viens de couvrir énormément de matière dans cette première partie de mon discours mais je peux la résumer en quelques points :

• Premièrement, la réglementation doit s'appliquer que lorsqu'elle est nécessaire - une présomption en faveur du marché, si vous voulez.
• Deuxièmement, lorsque nécessaire, cette réglementation devrait être conçue afin de s'ingérer le moins possible dans le marché.

Ensemble, ces deux premiers points sont l'examen à travers la « lentille de la concurrence » dont j'ai parlé plus tantôt.

Enfin, l'existence d'une réglementation n'est pas en soi une excuse suffisante pour justifier des pratiques anti-concurrentielles.

Maintenant, comme vous le savez, le fait de se doter d'une meilleure réglementation n'est pas suffisant. Elle doit aussi être bien appliquée et, autant que possible, d'une facon harmonieuse avec les principes de concurrence, et cela m'amène à la seconde difficulté dont j'ai parlé au début de mon exposé : comment pouvons-nous garantir que l'application de la Loi sur la concurrence et le fonctionnement des divers organismes de réglementation seront à la fois efficaces et efficients et qu'ils serviront bien les besoins des Canadiens?

Inévitablement, il y aura des cas où il y aura des chevauchements et peut-être même des conflits résultant de l'application de la Loi sur la concurrence et d'un régime de réglementation. Ces conflits éclatent dans des milieux par trop humains, où les intérêts et les objectifs personnels et organisationnels peuvent exacerber des questions déjà fort complexes et rendre la collaboration et la coopération pour le moins difficiles. Ces difficultés peuvent s'étendre du niveau politique, surtout lorsque des modifications législatives doivent intervenir pour résoudre les problèmes, à la collaboration quotidienne avec les fonctionnaires supérieurs.

On n'ira pas très loin en souhaitant voir s'éloigner ces problèmes - rappelez-vous mon engagement à éviter les solutions faciles du moment. Plutôt, nous devons reconnaître que, comme les lois d'Edmund Burkes, nos organismes de concurrence et de réglementations doivent s'appuyer l'un sur l'autre. Nous devons aspirer à avoir en place des systèmes et des processus qui sont capables de faire de la collaboration et de la coordination un engagement de tous les instants et non une pratique exemplaire optionnelle. Et nous devons vérifier en permanence que nos systèmes fonctionnent et qu'ils fonctionnent bien compte tenu d'un marché, et d'autres circonstances, en pleine évolution.

Comme je l'ai déjà dit, il n'y a pas de solutions simples pour y parvenir. Mais j'ai à l'esprit quelques principes généraux qui, à mon avis, devraient s'appliquer :

• Premièrement, il est crucial que nos rôles respectifs soient définis le plus clairement possible, peut-être même en y insérant ses clarifications dans la loi.
• Deuxièmement, quand une question relève tant du Bureau que d'un organisme de réglementation, nous nous devons de collaborer pour partager l'information lorsque nécessaire pour bien exécuter nos tâches en ce qui a trait à un dossier, en tenant compte d'assurer la confidentialité de cette information.
• Troisièmement, nous devons respecter et utiliser les domaines d'expertise des autres. Je ne m'attends pas à ce que les membres du personnel du Bureau deviennent instantanément des experts sur toutes les questions techniques qui surviennent dans des marchés réglementés; nous devons utiliser l'expertise des organismes de réglementation et des experts de l'extérieur. De même, je doute que de nombreuses agences de réglementation aient perfectionné une expertise pour mener ou évaluer des analyses de concurrence équivalente à celle du personnel du Bureau de la concurrence. Elles devraient alors utiliser nos compétences pour ce genre de travail.
• Mon quatrième principe est celui d'un pragmatisme méthodique : il n'y a pas deux cas exactement pareils. Nous nous devons d'être pragmatique et d'adapter nos pratiques au cas par cas là ou il y a chevauchement entre des questions de réglementation et de concurrence.

Ces principes ont guidé la rédaction de notre mémoire au Groupe d'étude sur le cadre réglementaire des télécommunications quant à nos relations avec le CRTC. Notre rapport énonçait que le meilleur cadre réglementaire serait celui qui « utiliserait au mieux les connaissances et les compétences que possèdent nos organismes; réagirait efficacement et en temps opportun à l'évolution de l'industrie; utiliserait efficacement les fonds publics; et maintiendrait l'intervention du gouvernement au strict minimum ». Ceux qui connaissent nos façons de faire, et il y en a un certain nombre dans la salle, verront tout de suite dans cet énoncé une application très pratique des principes que je viens d'énoncer.

Bon. Je sais que aurez un après-midi très chargé. Permettez-moi donc d'aborder la dernière question dont je vous parlerai aujourd'hui – le passage d'un marché fortement réglementé et non concurrentiel à une situation totalement concurrentiel.

Alfred North Whitehead a su magnifiquement capter ce défi dans cette phrase [ traduction ] : «  L'art du progrès est de préserver l'ordre dans le changement et de préserver le changement dans l'ordre ». Remarquez bien les mots qu'il a utilisés « l'art du progrès », non la science. Le changement dans les secteurs réglementés est toujours un délicat mélange d'analyses techniques détaillées et de forces politiques et économiques très réelles et très puissantes. Les enjeux sont élevés, la lutte intense et les adversaires généralement bien financés et déterminés.

Tout cela explique pourquoi modifier nos régimes de réglementation est pour le moins une tâche difficile et pourquoi nous prévoyons rarement le besoin de changement mais réagissons plutôt à des événements indépendants de notre volonté. Mais le temps que cela prend pour parvenir à des régimes plus appropriés coûte cher au Canada en termes de coûts plus élevés, d'innovation affaiblie et de manque de productivité.

Pouvons-nous faire mieux? Je pense que oui. Pour être franche, nous nous devons de faire le saut et de reconnaître que les décisions collectives des consommateurs et des investisseurs donneront habituellement de meilleurs résultats pour notre économie que ce que les règlements gouvernementaux permettent. Nos consommateurs et nos investisseurs seront plus rapide à répondre aux changements. Ils seront mieux informés de leurs besoins. Ils seront plus clairvoyants des changements futurs, plus spécifiquement dans les secteurs et les marchés qui évoluent rapidement.

Ils ne seront pas parfaits. Les investisseurs et les consommateurs se tromperont. Mais, en général, ils réussiront mieux que la réglementation.

Évidemment, nous devrons apprendre à faire confiance au marché. Nous n'aurons pas la certitude liée à la réglementation pour nous rassurer. Mais, dans les secteurs qui évoluent rapidement, ou les participants, les facteurs compétitifs et les technologies changent rapidement, cette réglementation est certes plus illusoire que réelle. Nous nous devons de nous débarasser de cette fausse assurance qu'est la réglementation.

Enfin, aussi souvent que et lorsque possible, nous devrions permettre aux consommateurs et aux investisseurs de décider eux même de leur ligne de conduite.

Évidemment, comme Rome, les marchés concurrentiels ne se construiront pas en une journée. Nous aurons besoin de stratégies transitoires et de régimes temporaires et pour la concurrence et pour la réglementation.

Nous ne sommes pas obligé de concevoir ces stratégies transitoires en vase clos. Plusieurs pays essaient différentes approches afin d'arriver à ces résultats. Nous pouvons et devons apprendre de leurs succès et de leurs échecs. Par exemple, dans le cadre du travail du Réseau international de la concurrence, j'ai coprésidé un groupe de travail qui réunit des experts de la concurrence représentant quelques 30 organismes de réglementation de tous les coins du monde, auxquels se sont ajoutés des conseillers non gouvernementaux. Cet effort nous a permis de profiter d'une réflexion pointue sur les questions de concurrence dans les télécommunications et le rapport pourra être utile aux pays qui font l'expérience du passage de marchés des télécommunications réglementés à des marchés concurrentiels ¹⁰.

Une leçon que nous pouvons tirer de ces discussions internationales, est que le gouvernement se doit d'être aussi transparent que possible en ce qui a trait aux conditions qui doivent être atteintes dans l'évolution vers un marché concurrentiel ainsi que les règles du jeu lorsqu'il n'y aura plus de réglementation en place.

À mon avis, l'on peut augmenter cette transparence si nos organismes de mise en application, tel le Bureau de la concurrence, fondent leur travail clairement et catégoriquement sur des principes économiques. Quoique d'autres facteurs feront sans aucun doute partie du débat, les principes économiques devraient quand même être le point de départ. Je crois fermement que ceci peut contribuer à prévoir nos agissements donc à la transparence.

Je préconise aussi l'articulation claire et publique de la façon dont ces principes seront mis en pratique. À cette fin, nous publions des bulletins techniques au sujet de dossiers qui traitent de ces questions importantes, par exemple, en ce qui a trait aux secteurs discutés aujourd'hui, vous trouverez sans aucun doute intéressante l'analyse de l'acquisition de Microcell par Rogers ¹¹. En attendant une plus grande dépendance sur les forces du marché, nous avons publié une ébauche de lignes directrices sur la façon dont nous étudierons les cas d'abus de position dominante dans l'industrie des télécommunications ¹² suite à la déréglementation.

Cette approche préventive est également compatible avec mes commentaires précédents sur le besoin de mettre au point et de réviser les régimes de réglementation à travers la « lentille de la concurrence ». Je crois que nous pouvons prévoir ces exercices de révision directement dans les régimes en ayant un plan pour empêcher toute réglementation quand la concurrence peut s'établir pour servir les mêmes objectifs.

Ces mesures seront très utiles lors du processus de transition, mais ne surmontent pas le défi de réduire les délais sur le chemin qui aboutira à un régime basé sur la concurrence. Je crois que les législateurs auront un rôle à jouer. Par exemple, lors de la création de régime réglementaire, il serait utile de clairement identifier dans les lois les critères de dérèglementation, incluant une révision obligatoire ou des clauses particulières, lorsqu'approprié. Cette approche réduirait sans aucun doute les craintes des industries et accélèrerait l'évolution vers le marché libre.

J'ai couvert beaucoup de terrain aujourd'hui. Mais comme vous le savez, il reste beaucoup à faire en ce qui a trait aux défis spécifiques à chaque secteur dont nous avons discuté aujourd'hui ainsi qu'aux questions connexes. Par exemple, nous continuons de lutter avec les effets « d'une concurrence dynamique » sur le paysage concurrentiel. Vous discuterez de cette question cet après-midi et elle est aussi le sujet de travaux du comité sur la concurrence de l'OCDE ou elle sera discutée à fond l'année prochaine.

Regardons les choses en face, pour le grand public et pour plusieurs industries, nous traitons ici de questions importantes et complexes. Nous devons continuer nos recherches, nos consultations et dialogues sur plusieurs questions et sujets dans le but d'arriver à une plus grande compréhension et à l'approbation du besoin de changements à notre approche actuelle.

Mais, ne laissons pas ceci nous empêcher d'agir dès aujourd'hui. La « paralysie par l'analyse » est une menace constante dans la politique publique, et nous devons à tout prix l'éviter.

Nous pouvons dès maintenant créer un Canada plus productif si nous concentrons nos efforts à la réduction de la réglementation, à l'amélioration des relations entre les organismes concurrentiels et réglementaires, et si nous préparons la voie à des transitions en douceur vers des marchés concurrentiels en ayant le courage de procéder et de fonder ses changements sur des principes économiques. Pas de petits pas, mais des pas de géant.

J'aimerais vous quitter avec la citation d'un observateur minutieux de la société – Groucho Marx, le sage cynique de Hollywood. Groucho qui proclamait [ traduction ] : « La politique est l'art de chercher des ennuis, d'en trouver, d'en faire un diagnostique incorrect et de leur appliquer de mauvaises solutions. »

Je crois fermement que la politique est un art bien plus noble et important que ne le suggère Groucho. Mais quand il s'agit de rendre compatibles politique de la concurrence et régimes de réglementation, nous ne devrions pas oublier son commentaire. Nous ne devrions pas être à la recherche de problèmes mais plutôt à la recherche de cas où la concurrence est prête à remplacer la réglementation. Nous devons veiller à ce que nos décisions soient bien étayées et opportunes et non prises en fonction des conditions du moment, mais en tenant compte de l'évolution de notre environnement. Nous devons nous assurer que nos solutions soit réalisées de façon intelligente, tout en respectant les changements qu'apportent la mondialisation, les changements technologiques et la déréglementation.

Bien sûr tout cela n'est pas simple. Mais grâce au dialogue et aux analyses que permet le C.D. Howe Institute dans le cadre de cette conférence, je suis optimiste et je suis sûre que nous pouvons, pour l'avenir du Canada, apporter des changements productifs.

Je vous remercie d'avoir été là et j'ai hâte aux discussions que nous pourrons avoir cet après-midi, et par la suite.

¹ Présentation au C.D. Howe Institute, Conférence sur la politique de la concurrence dans les industries réglementées : principes et exceptions , Toronto (6 novembre 2006).

² Laidler, David. Grasping the Nettles: Clearing the Path to Financial Services Reform in Canada, C.D. Howe Institute Commentary 238 (septembre 2006), p. 4.

³ H.L. Mencken (1880-1956).

⁴ Nouvelles, discours et publications du Bureau de la concurrence.

⁵ Regulation, Competition and Productivity Convergence, OCDE Economics Department, Working Papers No. 509 , Paul Conway, Donato de Rosa, Giuseppe Nicoletti et Faye Steiner.

⁶ Ibid, notes 2 et 3.

⁷ Laidler, David. Grasping the Nettles: Clearing the Path to Financial Services Reform in Canada, C.D. Howe Institute Commentary 238 (septembre 2006), p. 6.

⁸ Goodyear Tire & Rubber Co. of Canada c. T. Eaton Co., [1956] S.C.R. 610 à 614.

⁹ Bulletin technique sur les activités « réglementées », juin 2006.

¹⁰ Report of the ICN Working Group on Telecommunications Services

¹² Ébauche - Bulletin d'information sur les dispositions en matière d'abus de position dominante dans l'industrie des télécommunications.