Loi sur les hygiénistes dentaires — Loi concernant la réglementation de la profession d’hygiéniste dentaire

Le 22 décembre 2005

Monsieur Dennis Holland
Directeur principal
Politique, Planification et Législation
Ministère de la Santé
Gouvernement de la Nouvelle‑Écosse
C. P. 488
Halifax (Nouvelle‑Écosse)
B3J 2R8

Objet : Dental Hygienists' Act – An Act Respecting the Regulation of the Profession of Dental Hygiene

Monsieur,

Je vous écris au sujet du projet de loi concernant l'autoréglementation des hygiénistes dentaires en Nouvelle‑Écosse. Je désire vous remercier de nous avoir fourni cette occasion de présenter des observations. J'espère que le Bureau de la concurrence (« le Bureau ») pourra apporter un point de vue unique et important à vos travaux.

Le projet de loi permettrait aux hygiénistes dentaires de s'autoréglementer et d'instaurer l'Ordre des hygiénistes dentaires de la Nouvelle‑Écosse. Le Bureau appuie le projet du ministère de la Santé (le Ministère) de créer l'Ordre, ce qui aurait pour effet, espérons‑le, de permettre une saine concurrence dans la prestation des services d'hygiène dentaire en Nouvelle‑Écosse (le « marché »). Une concurrence entre les fournisseurs de services d'hygiène dentaire contribuera à promouvoir une prestation de services à la fois efficace, économique et novatrice. Le Bureau estime que le fait de tenir compte des considérations exposées ci‑dessous aidera à faire en sorte que les principaux intéressés puissent profiter pleinement des avantages qu'offre la concurrence.

Le rôle du Bureau de la concurrence

Le commissaire de la concurrence (le « commissaire ») est responsable de l'application de la Loi sur la concurrence (la « Loi »), qui est une loi fédérale d'application générale visant tous les secteurs de l'économie canadienne. À ce titre, je dirige le Bureau de la concurrence du Canada, un secteur d'Industrie Canada. Le principal objectif de la Loi, exposé à l'article 1.1, consiste à préserver et à favoriser la concurrence au Canada dans le but de stimuler l'adaptabilité et l'efficience de l'économie canadienne et d'assurer aux consommatrices et aux consommateurs des prix concurrentiels et un choix dans les produits.

La Loi définit un certain nombre de pratiques qui sont interdites parce qu'elles constituent des infractions criminelles ou des pratiques qui peuvent être examinées par le Tribunal de la concurrence en vertu des dispositions civiles de la Loi.Elle ne confère pas au Bureau le pouvoir de statuer sur le droit ou d'obliger des entreprises à adopter une conduite particulière. Si vous désirez obtenir de plus amples renseignements sur le Bureau, je vous invite à visiter notre site Web, à www.bureaudelaconcurrence.gc.ca.

Le Bureau s'emploie à promouvoir la concurrence de deux façons. Nous sommes un organisme chargé de la mise en application de la loi. Nous faisons enquête sur des allégations de pratiques anticoncurrentielles et tentons d'obtenir des recours judiciaires et quasi judiciaires afin de mettre un terme à des agissements anticoncurrentiels. Nous faisons également la promotion de la concurrence. À cette fin, nous faisons souvent des représentations auprès d'organismes législatifs ou de réglementation sur la façon de mettre en œuvre des réformes qui favorisent la concurrence.

En faisant la promotion de la concurrence, le Bureau a la possibilité de s'assurer que des facteurs liés à la concurrence sont pris en compte dans la formulation de politiques. En faisant en sorte que les forces dynamiques de la concurrence et les répercussions des régimes réglementaires proposés soient prises en considération au début du processus, nous espérons qu'il ne sera pas nécessaire d'en tenir compte dans le contexte de futures enquêtes sur des pratiques anticoncurrentielles alléguées.

La Loirepose sur le principe selon lequel la concurrence est la meilleure façon de faire en sorte que les ressources soient réparties de façon efficace, que l'innovation soit récompensée et que les consommatrices et les consommateurs puissent profiter d'une gamme de services la plus large possible aux prix les plus concurrentiels. Les nouvelles professions sont un dossier qui intéresse le Bureau, et nous étudions de tels marchés et interagissons avec eux depuis longtemps. Compte tenu de cette expérience, ainsi que d'études précises du marché des services d'hygiène dentaire, le Bureau croit qu'il y a des avantages certains à ce que le marché soit soumis aux mêmes pressions concurrentielles que d'autres secteurs de l'économie.

Le Bureau se félicite de l'occasion qui lui est fournie de donner son point de vue sur le projet de loi Dental Hygienists' Act – An Act Respecting the Regulation of the Profession of Dental Hygiene ainsi que sur tout règlement qui pourrait y faire suite. Ce faisant, j'exposerai certaines considérations générales relatives à la réglementation des professions et formulerai des observations particulières sur l'autoréglementation de la profession d'hygiéniste dentaire.

Autoréglementation de la profession d'hygiéniste dentaire

Les hygiénistes dentaires ont toujours eu l'habitude de travailler dans un cabinet dentaire, en tant qu'employés d'un dentiste et sous la supervision de ce dernier. En raison d'une meilleure hygiène buccale et du vieillissement de la population, la demande en services d'hygiène dentaire connaît une augmentation. Récemment, les efforts déployés en vue de répondre à cette demande ont donné lieu à l'élaboration d'autres modèles de prestation de services qui permettent aux hygiénistes de poser certains actes sans la supervision d'un dentiste (« poser des actes de leur propre chef »). Plusieurs provinces au Canada ont admis l'autoréglementation de la profession d'hygiéniste dentaire. C'est notamment le cas au Québec depuis 1975, et la tendance se poursuit depuis dans l'ensemble du Canada. En Ontario, les hygiénistes dentaires fonctionnent en régime d'autoréglementation – et posent certains actes de leur propre chef – depuis le début des années 90. Plus récemment, des modifications législatives au Manitoba ont amené la profession à s'engager elle aussi dans cette voie.

Le projet de loi

Nous avons examiné le projet de loi qui est actuellement à l'étude (Dental Hygienists' Act – An Act Respecting the Regulation of the Profession of Dental Hygiene). Nous avons également examiné les régimes de réglementation de plusieurs administrations en vue de déterminer leur capacité de favoriser la concurrence et d'améliorer le bien‑être des consommateurs.

Le projet de loi prévoit la création de l'Ordre des hygiénistes dentaires de la Nouvelle‑Écosse (« l'Ordre »), un organisme de réglementation indépendant chargé de la gouvernance des hygiénistes dentaires dans le meilleur intérêt du public. L'un des objectifs de l'Ordre consistera à réglementer la profession des hygiénistes dentaires, c'est‑à‑dire :

[traduction]

  1. mettre en œuvre les processus d'enregistrement, d'octroi de permis et de prise de mesures disciplinaires établis conformément à la présente loi et au règlement connexe;
  2. établir, maintenir et élaborer des normes de pratique à l'intention des membres;
  3. établir, maintenir et élaborer des normes d'éthique professionnelle à l'intention des membres;
  4. établir, maintenir et élaborer des normes concernant l'éducation, les connaissances, les qualifications, la responsabilité professionnelle et la compétence des membres ainsi que des membres aspirants. Note de bas de page 1

Considérations générales relatives à la création d'organismes d'autoréglementation (OAR)

Certaines professions au Canada sont autogérées parce que l'on estime que les membres de la profession sont les mieux placés pour assurer la protection de l'intérêt public dans la prestation des services assurés par cette profession. On croit également que, même si la concurrence est bénéfique à la plupart des secteurs de l'économie, le public doit pouvoir compter sur le fait que des professionnels respectent certaines normes de service. Ainsi, des gouvernements provinciaux ont, dans certains cas, délégué à certains regroupements professionnels le pouvoir d'établir des normes qui contrôlent l'entrée dans la profession, imposent des restrictions quant à la méthode de prestation des services, régissent l'organisation des cabinets, réglementent les prix pouvant être imposés ou limitent la diffusion de l'information au public concernant les prix et la disponibilité des services.

Bien que ceux qui préconisent l'imposition de restrictions réglementaires aux professions soutiennent que de telles restrictions ont accru la qualité des services et sont donc justifiées, il faut tenir compte du coût auquel ces avantages ont été obtenus. Depuis longtemps, on considère que des restrictions imposées à la concurrence par la réglementation vont à l'encontre de l'intérêt public car elles érigent des obstacles à l'entrée et à l'expansion, faussent la répartition des ressources, limitent l'accès aux services professionnels et découragent l'innovation et le changement. Des obstacles réglementaires artificiels risquent d'affaiblir la vigueur de la concurrence sur un marché, ce qui peut se traduire par des augmentations de prix ainsi que par une diminution de la qualité et du choix de produits pour les consommatrices et les consommateurs.

Le Bureau reconnaît que des intérêts publics légitimes autres que la répartition efficace des ressources peuvent poser problème en ce qui concerne la réglementation de la prestation de services professionnels. La portée de l'intervention réglementaire doit toutefois se limiter aux situations où il n'est pas possible d'élaborer une politique aussi efficace ou moins coûteuse, compte tenu de la nécessité de protéger des clients et des tiers vulnérables. Les restrictions visant le processus concurrentiel normal, tel que le droit de pratiquer, devraient être considérées comme une mesure réglementaire extrême, justifiée seulement par des circonstances tout à fait exceptionnelles.

La réglementation devrait dissiper clairement les préoccupations légitimes sans nécessairement limiter la concurrence. La réglementation doit répondre à un besoin raisonnable de protection du public et ne doit pas limiter la concurrence plus qu'il n'est nécessaire pour atteindre les objectifs visés. Il est important que la réglementation n'entrave pas la concurrence, par le biais, par exemple, du coût excessif associé à la vérification de la conformité. Pour qu'une réglementation soit socialement bénéfique, les avantages doivent à tout le moins l'emporter sur les frais directs qui incombent aux entreprises.

À cette fin, une réglementation quelconque devrait comporter des objectifs énonçant clairement les motifs justifiant son établissement et les résultats attendus. Plutôt que de se contenter d'énoncer des principes généraux, la réglementation devrait s'attacher à régler des problèmes précis et bien définis et prévoir des normes de rendement. Une autre façon de réduire au minimum la réglementation inutile et trop restrictive est de faire de la promotion de la concurrence un des principaux objectifs de l'OAR.

L'un des principaux objectifs du cadre de réglementation devrait être de promouvoir des marchés où s'exerce une libre et saine concurrence. En effet, la libre et saine concurrence représente généralement le meilleur moyen de stimuler de façon efficace, novatrice et économique l'offre de produits répondant aux goûts et aux besoins des consommateurs. Sauf dans certains cas, par exemple la protection de la sécurité du public, le Bureau est d'avis qu'il faut encourager l'instauration d'un régime de libre et saine concurrence en faisant de cet objectif un des principaux enjeux de la réglementation.

Selon le Bureau, pour que cet objectif de libre et saine concurrence sur le marché soit atteint, certaines conditions doivent être réunies : i) tous les concurrents potentiels doivent avoir la capacité de soutenir la concurrence, tout en respectant les diverses normes et exigences sur le plan technique ou celui de la sécurité, et ce en fonction de leurs coûts et de leur capacité à répondre à la demande du consommateur à un prix moindre; ii) aucun participant au marché ne doit détenir un pouvoir de marché tel qu'il puisse imposer une augmentation de prix non transitoire relativement importante. C'est uniquement si ces conditions sont réunies que l'on pourra profiter de tous les bienfaits de la concurrence, c'est‑à‑dire des prix plus bas et une utilisation efficace des ressources économiques.

La réglementation ne devrait ni favoriser ni entraver la capacité de certains participants au marché de livrer concurrence. Sur chaque marché, certaines entreprises s'avèrent des concurrentes plus efficaces que d'autres. La réglementation ne doit pas s'attacher à aplanir ces différends ni en aucune façon tendre vers l'égalité entre les concurrents. La réglementation doit plutôt définir le cadre à l'intérieur duquel toutes les entreprises réussiront ou échoueront en raison de leur capacité de répondre aux besoins des consommateurs en fonction du meilleur rapport qualité‑prix qu'elles sont en mesure de leur offrir. C'est seulement dans ces conditions que la répartition efficace de la production entre les fournisseurs concurrents est possible et que le bien‑être total peut être maximisé.

Le processus de réglementation doit revêtir un caractère impartial et non intéressé. La structure de régie doit être représentative de tous les aspects du secteur assujetti à la réglementation. Aucune catégorie de personnes ne doit y dominer pour éviter qu'un quelconque groupe ou participant au marché puisse contrôler le processus de réglementation et le manipuler à son avantage.

Le modèle de régie de l'OAR doit garantir la transparence des activités d'autoréglementation. Le conseil d'administration de l'OAR devrait compter un nombre égal de représentants du public et de l'industrie. Outre les représentants des consommateurs ou des utilisateurs, il devrait comprendre des directeurs provenant de l'organisme de réglementation compétent. Une telle représentation contribuerait à faire en sorte que les activités d'autoréglementation se déroulent dans l'intérêt public et que le public ait voix au chapitre au sein de l'OAR.

L'OAR devrait établir une procédure officielle de traitement des plaintes. L'OAR devrait établir une procédure de dépôt et de traitement de plaintes pouvant être déposées à l'égard de toute la gamme de ses activités et responsabilités. Cette procédure devrait comporter des critères de rendement établissant la norme à respecter en matière d'efficacité. L'organisme de réglementation chapeautant l'OAR devrait procéder au besoin à un contrôle indépendant des décisions rendues.

La réglementation devrait prévoir une évaluation périodique de son degré d'efficacité et faire l'objet régulièrement d'un examen. L'OAR devrait produire des rapports annuels sur ses activités, et il faudrait prévoir des réexamens périodiques afin de s'assurer que la réglementation répond toujours bien aux besoins.

Il faut réfléchir sérieusement aux pouvoirs de mise en application de la loi que l'on accorde aux organismes d'autoréglementation professionnelle. Il importe de veiller à ce que de tels pouvoirs ne puissent servir à limiter plus qu'il ne le faut la concurrence ou encore à ériger des obstacles à l'entrée sur le marché de nouveaux concurrents.

Considérations particulières à la réglementation des hygiénistes dentaires

Lorsqu'il est question de réglementer un marché relativement à la prestation de soins de santé, trouver un juste équilibre entre la sécurité des patients et l'accès au marché peut constituer un défi de taille. La sécurité des patients est importante. Cependant, assurer la sécurité optimale des patients au meilleur coût possible pour le bien‑être des consommatrices et des consommateurs devrait être l'objectif de la réglementation.

En créant l'Ordre, on peut supposer que le Ministère reconnaîtra les hygiénistes dentaires enregistrés en tant que membres d'une profession capable de fournir des services d'hygiène dentaire. Le rôle de l'Ordre, tel que prévu dans le projet de loi, consistera à protéger la sécurité du public grâce à l'enregistrement des hygiénistes ainsi qu'à l'octroi de permis aux hygiénistes et à la prise de sanctions à leur égard et grâce à l'établissement, au maintien et à l'élaboration de normes d'éthique, de compétence et de pratique visant les hygiénistes dentaires. Si, par exemple, une ou un hygiéniste dentaire n'agit pas dans le meilleur intérêt d'un patient, il reviendra à l'Ordre, et non à une profession concurrente, de prendre des sanctions à l'égard du membre et de prendre des mesures préventives auprès d'autres membres.

Si le Ministère est d'avis que des sauvegardes autres que celles instaurées par l'Ordre sont requises, nous encourageons le Ministère à établir ces sauvegardes à un coût aussi bas que possible pour le bien‑être des consommateurs. Permettre le contrôle d'une profession par une profession concurrente garantit peut‑être une protection accrue à certains patients, mais ce, probablement à un coût par rapport au bien‑être général des consommatrices et des consommateurs qui l'emporte sur les avantages.

Le Ministère est peut‑être d'avis que le fait de modifier la « collaboration » entre les hygiénistes dentaires et les dentistes nuira aux patients ou qu'obliger les deux professions à « travailler en équipe » est nécessaire en vue d'assurer la sécurité des patients. Bien sûr, la sécurité des patients passe par un esprit d'équipe et la collaboration entre les professionnels des soins de santé. Toutefois, la Nouvelle‑Écosse doit faire preuve de circonspection si elle entend assujettir le travail d'équipe ou la collaboration à des dispositions législatives en vue de protéger la sécurité du public. D'autres provinces ont créé des ordres pour les hygiénistes dentaires enregistrés tout en permettant aux dentistes d'exercer un certain contrôle sur la capacité des hygiénistes dentaires de poser des actes. Ces contrôles, mis en place en vue d'assurer la sécurité du public, offrent des moyens de limiter l'accès aux services des hygiénistes dentaires. En Ontario, par exemple, les hygiénistes peuvent poser des actes contrôlés seulement sur l'ordre de membres du Royal College of Dental Surgeons of Ontario. Exiger qu'un ordre soit émis pour que des services d'hygiène dentaire puissent être fournis risque d'imposer des restrictions inutiles, qui empêcheront les patients d'avoir accès à de tels services.

La Colombie‑Britannique est une autre province qui restreint la pratique. Dans cette province, les hygiénistes dentaires peuvent poser des actes seulement si leur client a vu un dentiste dans les 365 jours précédents (« la règle des 365 jours »). La règle des 365 jours pourrait nuire au bien‑être des consommatrices et des consommateurs en les empêchant de décider combien de fois ils veulent obtenir des soins d'hygiène dentaire en fonction de leurs besoins et de leurs ressources. La règle des 365 jours amène ceux qui n'ont pas accès aux soins dentaires à se priver également de soins d'hygiène dentaire. Comme nous l'avons déjà indiqué, le Bureau préconise une réglementation qui répond à des préoccupations légitimes sans toutefois restreindre la concurrence plus qu'il ne le faut en vue d'atteindre des objectifs de sécurité publique.

Au besoin, des méthodes moins onéreuses permettant d'offrir une protection accrue aux consommateurs doivent être recherchées. Tout contrôle exercé par une profession sur une profession concurrente risque de réduire ou d'empêcher la concurrence et de causer un préjudice aux consommateurs. Si les dentistes peuvent limiter la capacité des hygiénistes dentaires à poser des actes, l'accès de certains groupes aux services d'hygiène dentaire risque d'être inutilement limité.

Demande non satisfaite sur le marché

Nous croyons comprendre que les hygiénistes dentaires qui peuvent poser des actes de leur propre chef sont beaucoup plus flexibles et mobiles en ce qui concerne la prestation de services d'hygiène dentaire que ne le sont les dentistes. En effet, les hygiénistes dentaires utilisent habituellement de l'équipement qui peut être transporté plus facilement que celui des dentistes. En raison de cette mobilité qui les caractérise, les hygiénistes dentaires peuvent se rendre plus facilement là où leurs services sont requis, que ce soit à la résidence des patients ou dans des centres éloignés. Des segments particuliers de la population n'ont pas accès aux soins dentaires dans le cadre habituel du cabinet d'un dentiste, et ce sont ces consommateurs qui bénéficieraient le plus de la capacité des hygiénistes dentaires de pratiquer librement. Parmi ces groupes de consommateurs, mentionnons les personnes handicapées, les personnes souffrant de certaines maladies, les personnes âgées, les Autochtones ou les personnes vivant en région rurale qui n'ont pas accès aux modèles traditionnels de prestation de soins dentaires.

Le Bureau estime que l'établissement d'un modèle d'autoréglementation qui permettrait aux hygiénistes dentaires enregistrés de poser des actes de leur propre chef contribuerait à accroître l'efficacité du marché. Ainsi, un plus grand nombre de consommateurs pourraient recevoir des soins d'hygiène dentaire, ce qui entraînerait une amélioration du bien‑être des consommateurs et contribuerait à l'atteinte d'objectifs en matière de santé publique. Un accès accru à des soins est un résultat souhaitable du point de vue de la concurrence, parce que les consommatrices et les consommateurs bénéficient ainsi d'un plus grand choix.

Coût moins élevé des services d'hygiène dentaire

Des hygiénistes dentaires qui pratiquent de façon indépendante peuvent exiger des honoraires pour des services d'hygiène dentaire qui sont moins élevés que ceux pour des services semblables offerts dans des cabinets dentaires traditionnels, parce que le coût de l'équipement et les frais généraux des hygiénistes dentaires sont moins élevés que ceux des dentistes. De plus, des principes économiques généralement admis indiquent que l'instauration de la concurrence sur un marché jusque‑là monopolistique entraînera une diminution des prix sur ce marché.

Des prix moins élevés sur le marché permettront aux consommatrices et aux consommateurs qui ne peuvent s'offrir des services d'hygiène dentaire aux prix actuels d'obtenir de tels services à l'avenir. En outre, ceux qui reçoivent déjà des services d'hygiène dentaire utiliseront probablement ces services plus fréquemment si ceux‑ci sont offerts à un prix concurrentiel.

Motivations des professions concurrentes dans la fourniture de services d'hygiène dentaire

Le marché des services d'hygiène dentaire au Canada génère des revenus qui se chiffrent en milliards de dollars annuellement. Nous croyons comprendre que les revenus liés à la prestation de ce type de services sont générés dans un cabinet dentaire. Nous croyons également comprendre que les services d'hygiène dentaire génèrent des revenus qui sont largement supérieurs à leurs coûts pour le dentiste. Note de bas de page 2 Les revenus nets générés par les hygiénistes dentaires qui travaillent chez des dentistes représentent un puissant incitatif économique pour les dentistes de restreindre la capacité des hygiénistes dentaires de leur livrer concurrence sur le marché. L'importance grandissante des services d'hygiène dentaire pour les consommatrices et les consommateurs incite toutefois les hygiénistes dentaires à revendiquer le pouvoir de pratiquer de façon autonome. Une concurrence ouverte et efficace entre ces professions favorisera vraisemblablement la fourniture efficace, économique et novatrice des services d'hygiène dentaire de façon à répondre aux besoins des consommatrices et des consommateurs.

Conclusion

Le Bureau appuie l'initiative du ministère de la Santé qui vise à créer l'Ordre. Nous espérons également que le Ministère entend instaurer une saine concurrence sur le marché. En autorisant la concurrence entre les fournisseurs de services d'hygiène dentaire, le Ministère favorisera la prestation efficace, économique et novatrice des services d'hygiène dentaire. Le Bureau estime que le fait de tenir compte des considérations décrites dans les paragraphes qui précèdent contribuera à faire en sorte que l'on puisse profiter pleinement des avantages qu'offre la concurrence sur le marché.

Toutefois, si le Ministère est d'avis que des mesures de sécurité publique autres que celles instaurées par l'Ordre sont requises, nous recommandons au Ministère d'instaurer ces sauvegardes à un coût aussi bas que possible pour le bien‑être des consommatrices et des consommateurs. Un cadre législatif permettant à une profession de contrôler l'accès des patients à une autre risque d'être inefficace et de causer un préjudice aux consommateurs de la Nouvelle‑Écosse.

Encore une fois, je tiens à vous remercier d'avoir fourni cette occasion au Bureau de présenter des observations. Si vous avez besoin de précisions, n'hésitez pas à communiquer avec Janet Holmes, agente du droit de la concurrence, au 819‑953‑8654. Sachez également que le Bureau est disposé à vous aider à évaluer toute autre proposition législative ou réglementaire à venir.

Veuillez agréer, Monsieur, l'expression de mes sentiments les meilleurs.

Sheridan Scott

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