Notes d'allocution prononcée par Sheridan Scott Commissaire de la concurrence

Bureau de la Concurrence

Progrès et priorités du Bureau de la concurrence

Conférence annuelle de l'Association du Barreau canadien
du droit de la concurrence
Hilton Lac Leamy, Ottawa/Hull

le 3 novembre 2005

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Je suis honorée de prendre à nouveau la parole devant vous. Il me semble que je me suis entretenue avec vous pour la première fois, il y a si peu de temps. Pourtant, il s’est écoulé un an depuis, et une année excitante.

En fait, l’enthousiasme et le changement font partie intégrante du contexte de la concurrence, aujourd’hui. Comme je l’ai déclaré l’an dernier, nous sommes en train d’observer la transformation radicale du marché partout dans le monde. Thomas Friedman a judicieusement décrit cette transformation comme étant une triple convergence : « de nouveaux joueurs, avec de nouvelles règles du jeu, qui créent de nouveaux processus et de nouvelles habitudes propices à la collaboration horizontale ». L’essor de pays comme la Chine et l’Inde a d’ailleurs doublé la taille de la communauté économique mondiale au cours des dernières décennies. Il est indubitable, par exemple, que la technologie a changé les règles du jeu – en aidant les gens d’affaires à faire fi des fuseaux horaires et à accroître leur efficience. Pour ce qui est des alliances stratégiques, si elles ne sont pas devenues une habitude, elles sont certainement un moyen d’action auquel les entreprises envisagent de recourir avec une régularité croissante et elles ne concluent pas de telles alliances uniquement avec les entreprises dans leurs propres villes et marchés, mais avec des sociétés établies partout ailleurs. C’est vraiment un monde en mutation.

Le droit de la concurrence doit être en mesure de donner les résultats escomptés, dans un tel monde. Au Canada, nous avons réalisé, il y a longtemps déjà, que les lois ne peuvent à elles seules créer la concurrence. Dans les faits, les joueurs honnêtes sur le marché créent la concurrence. Les organismes chargés de la mise en application de la loi jouent aussi un rôle important. Nous avons, quant à nous, justement été appelés à faire exactement cela, au cours de l’année qui vient de s’écouler.

Permettez-moi de vous faire part de quelques-uns des faits saillants de nos réalisations. Nous avons examiné un certain nombre de fusions importantes, par exemple, dans les secteurs du cinéma, du bœuf, des téléphones sans fil et des forêts. Nous sommes également parvenus à faire imposer des amendes de 9 millions de dollars dans une affaire de complot international visant à fixer les prix sur le marché des produits chimiques pour le caoutchouc et, pour la première fois, à obtenir une peine d’emprisonnement dans une affaire de télémarketing frauduleux. Notre travail, dans l’affaire Sears Canada dont a été saisi le Tribunal de la concurrence, a donné lieu à une importante décision qui permet de clarifier les dispositions de la Loi sur la concurrence relatives au prix habituel. Nous avons signé une entente  de coopération avec le Japon en vue de travailler ensemble à l’amélioration de la mise en application des lois sur la concurrence et nous avons lancé, par ailleurs, le Mois de la sensibilisation à la fraude, grâce auquel sont réunis plus de 40 représentants de grandes entreprises canadiennes, de groupes de défense des consommateurs et du secteur bénévole, d’organismes publics et d’organisations de mise en application de la loi qui, ensemble, s’emploient à éduquer le public au sujet de la fraude visant les consommatrices, les  consommateurs et les entreprises.

Le gouvernement a aussi déposé d’importantes modifications relatives à la Loi sur la concurrence. Le projet de loi C-19 est actuellement à l’étude au Comité de l’industrie, et nous avons bien hâte de connaître les résultats des discussions du Comité. À ce jour, nous avons comparu plusieurs fois devant le Comité pour le convaincre de donner suite au projet de loi C-19.

Vous avez peut-être remarqué que j’utilise toujours le mot « nous », lorsque je vous parle de nos réalisations. J’estime qu’il est important de reconnaître publiquement le travail remarquable et le dévouement de mes collègues au Bureau de la concurrence.

Je préfère, bien sûr, vous entretenir davantage de l’avenir que du passé. Cependant, avant d’aborder nos priorités pour l’année en cours, j’aimerais faire le point brièvement sur quelques-unes des initiatives que nous avons lancées à ce forum l’an dernier.

Le point sur les nouvelles initiatives

En avril, nous avons publié notre politique sur les précis d’information technique, dans laquelle nous expliquons dans quelles circonstances nous entendons fournir des détails sur notre analyse dans le cadre d’enquêtes particulières. Nous avons élaboré cette politique en réponse aux commentaires formulés par un certain nombre d’entre vous, dans lesquels vous nous demandiez à faire preuve de plus de transparence dans notre travail d’enquête. Nous avons rendu publics trois précis d’information technique jusqu’à présent, et nous prévoyons intensifier notre activité dans ce domaine au cours de l’année à venir.

Je tiens à préciser que les précis d’information technique ne visent aucunement à établir des précédents. En fait, ces précis montrent comment nous avons procédé dans une enquête particulière. Grâce à eux, les entreprises et vous, en tant que leurs représentants juridiques, avez une meilleure idée de ce à quoi vous pouvez vous attendre dans le cas d’une future enquête, étant entendu que cela n’engage pas le Bureau à invoquer un jugement ou à se prévaloir d’une mesure corrective en particulier.

Permettez-moi d’illustrer mon propos avec le précis d’information technique portant sur la fusion de Cineplex Galaxy et de Famous Players. Lorsque nous avons examiné cette fusion, nous avons pris en considération les facteurs en amont et en aval. En amont, nous devions tenir compte des effets que la fusion pourrait avoir sur les producteurs qui souhaitent présenter leurs films. En aval, nous devions considérer les effets sur la concurrence entre les exploitants de salles de cinéma pour attirer les cinéphiles.

Aujourd’hui, les consommatrices et les consommateurs ont un éventail de choix beaucoup plus large que celui que plusieurs d’entre nous avions à l’époque de notre adolescence, lorsque nous allions au cinéma local. Ils peuvent en effet acheter ou louer des DVD ou s’abonner à la télévision à la carte ou à la vidéo à la demande, en plus de choisir parmi les films offerts dans les cinéplex locaux. Compte tenu de tous ces choix, il n’est pas rare du tout qu’un film puisse rapporter davantage d’argent grâce à ces autres types de vente qu’au moyen de sa présentation dans des salles de cinéma.

Dans ce contexte, lorsque nous avons examiné cette fusion, nous nous sommes posé la question évidente : ces autres options sont-elles en concurrence directe avec les salles de cinéma? La réponse en un mot à cette question, c’est « non », ou à tout le moins « pas encore ». Dans notre précis d’information technique, nous expliquons comment nous sommes parvenus à cette conclusion. Je puis vous assurer que c’est un document intéressant à lire. Vous le trouverez, ainsi que nos autres précis d’information technique, dans notre site Web.

Avant d’aborder un autre sujet, j’aimerais souligner que nos précis d’information technique fournissent matière à critique à celles et ceux qui souhaitent remettre en question notre travail. Je n’aime pas être critiquée plus que n’importe qui d’autre mais, dans ce cas, ce que j’aime n’a aucune importance. Ce qui compte, c’est la reddition de comptes. La transparence veut dire que des critiques bien informés vont être en mesure d’examiner notre travail. Pour notre part, cela veut dire que les pressions vont s’intensifier pour que nous agissions de façon responsable – ce qui est tout à fait normal.

Dans mes observations l’an dernier, j’ai également déclaré que nous entendions vous demander de nous faire part de vos commentaires sur notre bulletin sur les activités réglementées. Nous venons juste de publier un bulletin révisé pour que le public puisse faire des commentaires, suite à des travaux de recherche approfondis.

La jurisprudence dans ce domaine est complexe et n’est pas toujours claire, ce qui laisse supposer que des modifications législatives sont nécessaires. Nous acceptons aussi que des gens raisonnables puissent être en désaccord avec nous au sujet de l’application de la théorie. En outre, les répercussions de la décision rendue cette année par la Cour suprême dans l’affaire Garland c. Consumer’s Gas demeurent encore peu claires. Cela étant dit, le Parlement ordonne au Bureau de faire appliquer la Loi sur la concurrence. Nous n’intervenons pas seulement lorsque la loi ou un tribunal nous relève clairement de cette responsabilité. L’approche proposée aura vraisemblablement un impact sur notre travail, particulièrement à la Direction générale des affaires civiles, mais nous estimons qu’elle tient compte comme il convient de la loi. Nous avons hâte de prendre connaissance de vos commentaires.

L’année dernière, je vous ai dit que nous avions l’intention de lancer une initiative que nous appelons les journées des secteurs. À l’origine, le programme prévoyait une série d’ateliers d’une journée conçus de manière à porter sur les effets de l’économie mondiale, de la technologie et de la déréglementation dans certains secteurs d’activité. Au cours de l’année, nous avons pu profiter d’une occasion qui s’est présentée, suite à notre intervention lors de différentes audiences dans le domaine des télécommunications. Avant ces audiences, nous avons consacré une demi-douzaine de séances au secteur des télécommunications exclusivement, afin que nos interventions reflètent bien les réalités actuelles de ce secteur important.

Nous nous sommes également penchés sur le secteur de l’assurance lors d’une séance d’une demi-journée, l’année dernière. Nous préparons maintenant des séances sur les secteurs de l’exploitation forestière, des produits pharmaceutiques et de la distribution au détail.

Lors de notre rencontre l’année dernière, je vous ai également annoncé la publication de notre rapport sur les gains en efficience. Ce rapport est le premier d’une série d’initiatives visant à alimenter le débat sur cette question essentielle. À cette fin, nous avons aussi organisé des tables rondes avec des intervenants partout au Canada et avec d’autres organismes responsables de la concurrence à l’étranger. J’ai également formé un groupe d’experts du milieu des affaires et je leur ai demandé d’analyser les aspects économiques et les autres aspects essentiels du traitement actuellement réservé aux gains en efficience dans la Loi sur la concurrence. Leur rapport a été affiché dans notre site Web, au début de la semaine.

L’un des aspects du débat qui continue de m’intriguer est la manière dont nous concevons l’efficience dynamique – ou l’innovation. Je crois sincèrement que la dimension de plus en plus internationale de notre économie, conjuguée au rythme des innovations technologiques et à la place de plus en plus grande faite aux forces du marché, contribuera à renforcer la concurrence et à transformer les marchés. Je crois aussi que si l’on veut que le Canada continue de connaître la prospérité dans ce monde en pleine mutation, les entreprises canadiennes devront faire preuve d’innovation. Et il ne fait aucun doute dans mon esprit que la plupart des innovations trouvent leur source dans la concurrence. La capacité des entreprises à réaliser des gains en efficience dynamiques est une clé de voûte en la matière. Mais, vous le savez certainement, la plupart des experts pensent qu’il est extrêmement difficile de prévoir et de mesurer ce type de gains en efficience. Je suis d’accord avec eux. Toutefois, même si la tâche n’est pas facile, je pense que nous avons tout à gagner d’un débat qui nous permettrait de mieux comprendre le traitement des gains en efficience dynamiques, dans l’analyse concurrentielle.

Je suis contente du travail que nous avons accompli. Permettez-moi maintenant de vous parler de certaines de nos priorités et des défis qui nous attendent, au cours de l’année à venir.

Priorités en matière de mise en application de la loi

J’aimerais commencer par la mise en application de la loi, notre principale activité. Notre plus grand défi consiste à gérer un très gros volume de travail. En outre, les cas que nous sommes appelés à traiter sont de plus en plus complexes, en raison des forces de la mondialisation, de l’évolution de la technologie et de la déréglementation.

C’est particulièrement vrai pour les affaires qui concernent notre grande priorité : la lutte contre les cartels à l’échelle internationale et nationale. Selon moi, il s’agit du pire type de comportement anticoncurrentiel et nous devons travailler sans relâche pour le contrer. Bien que, au cours des dernières années, nous ayons plus particulièrement mis l’accent sur les complots internationaux, nous nous efforçons aujourd’hui de développer les capacités nécessaires dans nos bureaux régionaux pour intensifier la lutte contre les cartels nationaux. De fait, nous avons annoncé à notre personnel que nous prévoyons accentuer la présence du Bureau sur le terrain partout au pays, au cours des prochaines années. Cette présence régionale permettra d’accroître la visibilité du Bureau et de multiplier les occasions de déceler les activités dans le domaine des cartels.

Notre deuxième priorité, en ce qui a trait à la mise en application de la loi, est la lutte contre la commercialisation de masse frauduleuse. La plus grande partie de nos efforts est consacrée à l’heure actuelle au télémarketing frauduleux et à l’envoi par la poste de documents trompeurs, mais nous comptons intégrer progressivement dans notre ligne de mire les pourriels trompeurs. Les fraudeurs par pourriels ratissent large. Ces criminels réussissent à atteindre un vaste public en quelques clics. Ils parviennent trop souvent et sans le moindre effort à toucher les groupes les plus vulnérables. Nous continuerons à travailler en  collaboration avec nos partenaires et à réclamer des peines d’emprisonnement contre les contrevenants, au besoin.
 
Notre troisième priorité concernant la mise en application de la loi consiste à veiller à l’exactitude des renseignements sur le marché. Comme je l’ai mentionné dans mon introduction aujourd’hui, l’un des grands événements du dernier exercice a été la décision rendue par le Tribunal de la concurrence dans l’affaire Sears Canada. Cette décision contient plus de 100 pages sur l’interprétation des dispositions relatives au prix habituel de la Loi sur la concurrence. Nous continuerons bien entendu à prendre des recours, lorsque les circonstances le justifient, dans les cas tels que Sears, par exemple, surtout que nous disposons maintenant d’une décision de jurisprudence. Nous pensons cependant qu’il est plus efficace d’utiliser dans la mesure du possible les méthodes plus conciliantes du Continuum d’observation de la loi. Nous devons informer les entreprises au sujet de la loi et leur expliquer comment ils peuvent s’y conformer.

Nous avons déjà entrepris de nous adresser à des groupes de professionnels tels que l’Association canadienne du marketing, en septembre, pour leur parler des incidences de cette nouvelle interprétation des dispositions sur le prix habituel. Au début de la nouvelle année, nous organiserons un atelier afin d’informer les acteurs du secteur de la vente au détail quant aux dispositions relatives au prix habituel.

Bien entendu, nous continuons à allouer une part importante de nos ressources à l’examen des fusions, ce qui témoigne de la hausse considérable du nombre d’affaires dont le Bureau est saisi. Comme je le précisais plus tôt, la démarche que nous proposons, en ce qui concerne les activités réglementées, aura certainement des répercussions, surtout pour la Direction générale des affaires civiles.

Priorités liées à la promotion de la concurrence

Quelques mots maintenant sur la promotion de la concurrence. En vertu de la Loi sur la concurrence, nous devons assumer, outre notre mandat lié à la mise en application de la loi, le rôle de principal défenseur de la concurrence. Pour moi, ces deux aspects sont étroitement liés et vous verrez que nos activités de mise en application soutiennent une bonne partie de nos efforts visant à promouvoir la concurrence et inversement.

Nous sommes confrontés à ce défi : comment répartir nos ressources limitées de manière à promouvoir la concurrence sur le marché le plus efficacement possible? Nous ne pouvons intervenir dans toutes les situations où des problèmes de concurrence se posent. Nous devons plutôt faire le tri et choisir les occasions d’intervenir avec le plus grand soin, en nous efforçant de dépenser les deniers publics de la manière la plus rentable possible.

C’est pourquoi l’an dernier, nous avons déployé des efforts très importants en vue de mettre au point un cadre stratégique pour la définition des priorités en ce qui concerne la promotion de la concurrence. Après de nombreuses discussions, nous avons décidé que nous devions nous poser quatre questions, avant de choisir les secteurs qui méritent une surveillance plus étroite :

• Existe-t-il déjà un forum où présenter l’information?
• Le Bureau peut-il utilement mettre à profit sa perspective unique, sur cette question?
• Pourrons-nous évaluer ou mesurer l’incidence que pourraient avoir nos efforts de promotion de la concurrence?
• Ces efforts auront-ils des avantages évidents pour les Canadiennes et les Canadiens?

À la lumière de ces critères, nous poursuivons nos programmes de promotion de la concurrence bien établis dans les domaines des télécommunications, des services financiers, du transport et de l’énergie. Comme je l’ai mentionné plus tôt, nous avons eu cette année plusieurs occasions de faire valoir notre point de vue en matière de télécommunication auprès du CRTC et du Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications. Nous avons également rencontré le Comité sénatorial des banques au sujet des services financiers, le Comité des transports de la Chambre des communes au sujet de la libéralisation du transport aérien et le Comité de l’industrie au sujet des prix de l’essence. Cependant, nous nous intéressons de plus en plus à deux domaines relativement nouveaux qui, selon moi, bénéficieraient d’une intervention prudente : la propriété intellectuelle et la santé.

Comme je viens de le dire, ces priorités sectorielles nous permettront également d’orienter nos activités relatives à la mise en application de la loi.  Déjà, on peut constater que nous portons notre attention vers le secteur de la santé : par exemple, nous sommes intervenus dans des affaires ayant trait à la perte de poids, au traitement du cancer et aux salons de bronzage. Notre Direction générale des affaires criminelles et notre Direction générale des affaires civiles s’intéressent également à ces secteurs.

Auto-évaluation critique

Enfin, j’aimerais parler de ce que l’on pourrait appeler l’incidence qualitative de nos activités. Le Bureau pourrait, au fil des ans, se contenter de poursuivre ses enquêtes et de faire condamner des entreprises en vertu de la Loi.  Je ne crois pas toutefois que ce soit suffisant. Nous devons également nous interroger constamment sur notre efficacité et chercher des moyens de nous améliorer.

L’an dernier, j’ai repris les paroles que Bill Kovacic, alors avocat général à la Federal Trade Commission, a dites lors du discours qu’il a prononcé dans le cadre de la conférence du Réseau international de la concurrence qui s’est déroulée en Corée.  À cette occasion, il a enjoint aux autorités en matière de concurrence d’effectuer une auto-évaluation critique. Le Bureau a relevé le défi, et nous continuons d’examiner notre travail et de déterminer ce que nous pourrions faire mieux. J’ai déjà parlé de nos précis d’information technique; je vais maintenant vous donner quelques exemples des domaines que nous explorons cette année.

Au cours de nos enquêtes, nous recueillons quantité de renseignements auprès des parties concernées—des renseignements que nous traitons avec grand soin afin d’en assurer la confidentialité. Nous devons équilibrer le besoin d’assurer la confidentialité et celui de partager les renseignements avec d’autres autorités de mise en application de la loi lorsque la situation le justifie.

Voilà pourquoi nous avons, il y a deux moins, mené une consultation sur notre politique de traitement des renseignements que nous recueillons. Nous avons modifié cette politique en fonction des modifications apportées à la Loi depuis l’élaboration de la politique initiale, en 1995. Par exemple, depuis 2002, tous les renseignements que les parties communiquent volontairement sont protégés en vertu de l’article 29. Évidemment, la manière dont nous traitons les renseignements a changé, largement en raison de la nature mondiale du marché. Nous réexaminons actuellement la politique afin de déterminer si nos responsabilités en matière de confidentialité et de mise en application de la loi sont bien équilibrées.

Autre bon exemple d’auto-évaluation, notre travail sur l’application de l’article 45 de la Loi, qui contient des dispositions visant les complots criminels. Comme je l’ai indiqué l’an dernier, nous examinons divers modèles que nous pourrions utiliser pour l’application de cet article. Le mois dernier, nous avons demandé à un groupe de travail externe constitué d’avocats et d’économistes experts de nous aider à réaliser cette analyse.

Ce comité se réunira régulièrement au cours des huit prochains mois. Ses membres ont convenu des critères qui serviront à évaluer les modèles possibles et ont commencé à examiner ces modèles en fonction d’un certain nombre de scénarios, toujours afin de déterminer, entre autres, quels comportements devraient être visés par les dispositions et si ces dispositions devraient relever du régime criminel ou civil.  Nous tiendrons ensuite des tables rondes publiques d’ordre technique sur la législation proposée.

Nous sommes conscients que les marchés complexes d’aujourd’hui poussent souvent les entreprises à conclure des alliances stratégiques entre elles. Nous comprenons aussi que ces alliances légitimes peuvent souvent être favorables à la concurrence. C’est pourquoi nous nous demandons comment nous pouvons contrecarrer les complots sans nuire aux alliances légitimes.

Nous examinons également notre approche à l’égard des mesures correctives en matière de fusions. À la mi-octobre, nous avons publié un document de discussion afin de recueillir des commentaires. Ces mesures sont déterminées au cas par cas pour la simple et bonne raison qu’il n’existe pas d’autre façon de procéder. Elles visent, comme l’a indiqué la Cour suprême dans l’affaire Canada contre Southam inc., à « éliminer la diminution sensible ou l’empêchement de la concurrence ».

Voilà qui est évidemment plus facile à dire qu’à faire. Pour assurer l’efficacité de nos mesures correctives, nous devons réexaminer régulièrement notre façon de faire à cet égard. Dans le cadre de cette évaluation critique régulière, nous menons actuellement des consultations sur notre politique d’établissement, d’élaboration et de mise en oeuvre de mesures correctives. J’espère que vous nous ferez part de votre opinion à ce sujet.

En plus de ces trois initiatives, nous envisageons la possibilité d’évaluer les résultats réels des conclusions auxquelles nous sommes arrivés sur le plan des fusions. En particulier, nous aimerions pouvoir déterminer si notre analyse de l’incidence des fusions s’est révélée juste et si les mesures correctives ont eu l’effet escompté.  J’espère que l’an prochain, je pourrai vous dire que nous avons fait des progrès dans la mise en oeuvre de ces examens de l’effet des fusions.

Conclusion

Aujourd’hui, j’aimerais conclure mon discours par un défi.  Chacun d’entre vous peut jouer un plus grand rôle lorsqu’ils s’agit de sensibiliser les Canadiennes et les Canadiens aux avantages de la concurrence.

La plupart des gens sont un peu néophytes en la matière. On peut se rendre jusqu’aux études supérieures sans avoir entendu parler des bienfaits de la concurrence. Comme on le dit si bien à propos de la démocratie, cette situation n’est pas idéale, mais on s’en contente parce que, comme la plupart des comportements économiques, elle est préférable aux autres options. Ce qui signifie que nous devons tous être d’ardents défenseurs de la concurrence.

Il en va de notre intérêt commun. Le monde évolue. La Chine et l’Inde gagent en puissance. Certains géants industriels, qui semblaient solides comme le roc, sont en difficulté. Des entreprises, des marchés et des produits nouveaux font leur apparition chaque année. Nous avons besoin de la concurrence pour que les Canadiennes et les Canadiens continuent de prospérer dans le monde d’aujourd’hui.

C’est dont ici que je lance un défi à tous ceux qui s’intéressent au droit de la concurrence.  Nous devons expliquer aux Canadiens, de façon officielle ou non, comment fonctionne la concurrence dans le monde réel et leur rappeler ses avantages.

Et je vais certainement continuer à faire valoir qu’il existe des avantages économiques certains à défendre la concurrence tout au long du processus d’élaboration de la législation.

Merci de vous être joints à moi aujourd’hui. Je suis impatiente de poursuivre nos travaux au cours de la journée et demi qui va suivre, travaux qui nous permettront d’associer et de renforcer nos efforts pour réagir aux défis que nous rencontrons en matière de concurrence dans le monde en constante évolution d’aujourd’hui.