B.1 « Devrait-on modifier les objectifs de la politique définis à l’article 7 de la Loi sur les télécommunications? Dans l’affirmative, quels objectifs faudrait-il adopter? »

35. Depuis l’incorporation, en 1992, de la série d’objectifs dans l’article 7 de la Loi sur les télécommunications, le monde des télécommunications a été fortement transformé par les progrès technologiques ou les changements dans les services et le matériel de télécommunication, les marchés, les caractéristiques des utilisateurs et le commerce mondial. Le Bureau croit que les problèmes économiques et sociaux et les aspects de l’activité du secteur qui ont été envisagés dans la Loi en 1992 n’ont probablement plus la même  pertinence ou importance et ont sans doute beaucoup changé aussi. Comme le secteur des télécommunications connaîtra probablement des changements encore plus marqués au cours des années à venir, un examen des objectifs de la politique s’impose.

36. Le Parlement doit tout d’abord chercher à prévoir les nouveaux problèmes sociaux et économiques que cette évolution peut faire naître, et formuler en conséquence les objectifs à long terme pour les télécommunications au Canada. Ces objectifs et problèmes doivent idéalement être soigneusement énoncés dans la législation et, lorsque cela est pertinent et possible, il faudrait fournir une indication de l’importance relative des différents objectifs.¹²Ainsi, les objectifs fourniront une orientation plus utile au CRTC pour l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui confère la Loi sur les télécommunications.

37. La définition de ces objectifs relève de l’intérêt public et elle suppose une étude et des projections soigneuses, la consultation du public et des débats. Le Bureau est le mieux en mesure de se prononcer sur la meilleure façon de mettre en place un secteur des télécommunications concurrentiel et sur la façon dont la concurrence peut, à son tour, concourir à la réalisation des objectifs de la politique des télécommunications.

38. Le Bureau reconnaît le caractère complexe et multidimensionnel des problèmes que le cadre réglementaire des télécommunications doit tenter de régler et des objectifs qu’il doit viser à atteindre. Il y a souvent concurrence entre ces objectifs et il est toujours difficile, et parfois impossible, pour l’organisme de réglementation de les concilier ou de trouver le juste milieu.

39. Le Bureau estime qu’en plus d’être un objectif en soi, le recours au libre jeu des forces du marché dans la fourniture des services de télécommunication permettra  d’atteindre d’autres objectifs de la politique. Par exemple, la concurrence dans les services de télécommunication impulsera sans doute la recherche‑développement et favorisera l’innovation dans les télécommunications, objectif énoncé à l’alinéa 7g) de la Loi. La concurrence peut également inciter les fournisseurs de services à mettre au point des solutions permettant de répondre à des besoins sociaux (par exemple des services d’intervention en cas d’urgence qui sont sûrs et de haute qualité), étant donné que la capacité de ces fournisseurs de répondre à ces besoins constituera un avantage concurrentiel.

40. Par conséquent, dans la série d’objectifs que le Parlement choisira d’adopter pour la politique des télécommunications, il devrait prescrire à l’organisme de réglementation de ne prendre que les mesures qui influent le moins sur le libre jeu des forces du marché. Une façon d’y parvenir consisterait à établir des objectifs distincts de réglementation pour orienter le CRTC dans l’exercice des pouvoirs discrétionnaires et des pouvoirs généraux  que lui confère la Loi sur les télécommunications.

41. La Loi sur la radiodiffusion fournit un exemple utile à cet égard. Le paragraphe 5(2) de cette dernière énonce une politique de réglementation devant orienter le CRTC dans l’exercice de ses fonctions et dans la prise de décisions en matière de réglementation dans le domaine de la radiodiffusion. Le Bureau estime qu’un cadre similaire pourrait être prévu dans la Loi sur les télécommunications, par l’établissement d’objectifs de réglementation qui fournirait au CRTC une orientation pratique pour qu’il exerce ses pouvoirs de manière à atteindre les objectifs généraux de la politique des télécommunications.

42. Le Bureau propose donc l’adoption d’objectifs de réglementation des télécommunications, dont un qui prescrirait au CRTC d’adopter le règlement ou de rendre la décision qui influe le moins sur le jeu des forces du marché. Par conséquent, lorsque le CRTC aurait à choisir entre divers moyens de réglementation permettant d’atteindre une même fin réglementaire ou un même objectif de la politique, il serait tenu de choisir celui qui laisse le jeu le plus libre aux forces du marché.

43. D’autres objectifs de réglementation peuvent prescrire au CRTC d’adapter la réglementation, au besoin, aux segments particuliers du marché des télécommunications (par exemple les services résidentiels ou les services d’affaires) et de tenir compte du fardeau administratif de la réglementation sur les entités visées lorsqu’il adopte une mesure de réglementation.

B.6      « Devrait-on recourir de nouveau, à un moment ou à un autre, à la réglementation économique dans le cas des entreprises ou des services déréglementés? Dans l’affirmative, quels principes et quels critères devrait-on utiliser pour en arriver à une telle décision? »

Les coûts de la réglementation

44. Pour déterminer s’il y a lieu de rétablir la réglementation, le Bureau chercherait d’abord à établir si la réglementation serait justifiée, peu importe qu’on se soit précédemment abstenu de réglementer le service. Il importe de signaler que l’existence d’une puissance commerciale en soi n’est pas suffisante pour justifier le rétablissement de la réglementation. De façon générale, avant d’envisager la réglementation des prix, il faut que le fournisseur détienne un « monopole naturel » du service (c’est‑à‑dire qu’il puisse approvisionner l’ensemble du marché à un coût unitaire moins élevé que ne pourraient offrir deux ou plusieurs fournisseurs distincts). Lorsque les conditions d’un monopole naturel existent dans une certaine mesure (c’est‑à‑dire lorsqu’un fournisseur est nettement avantagé sur le plan des coûts par rapport à de petits fournisseurs éventuels), il y a lieu de croire que la concurrence ne concourra guère à la maîtrise des prix.

45. Toutefois, l’existence d’un monopole naturel, même s’il y a un important avantage sur le plan des coûts, n’est pas suffisant en soi pour justifier la réglementation. Le processus de réglementation est semé d’embûches bien connues. Pour prendre une décision, les organismes de réglementation doivent avoir des renseignements à jour sur les coûts et sur la demande. Quant au processus public dans lequel il est approprié et nécessaire pour toutes les parties intéressées d’avoir l’occasion de participer, la réglementation est essentiellement lente et habituellement beaucoup moins sensible à l’évolution des conditions du marché que ne le sont les entreprises privées capables de prendre des décisions indépendantes sur les prix et sur la conception des produits. Si le processus se déroule lentement, il est probable que les données sur les prix et sur la demande ne concordent pas avec le marché en évolution.

46. C’est pour cette raison que la réglementation est imposée uniquement dans les secteurs classiques de services d’utilité publique où il existe un important monopole naturel, où il y a danger d’exploitation des consommateurs et où la technologie et la demande sont suffisamment stables pour rendre les coûts et les prix prévisibles. Même la meilleure réglementation sera vraisemblablement moins efficace lorsque les progrès technologiques font évoluer rapidement les coûts et les services offerts. Du temps où le secteur des télécommunications était composé surtout d’entreprises classiques relativement stables de services téléphoniques fournis dans des conditions claires de monopole naturel, les coûts occasionnés par la lenteur du processus pouvaient bien en valoir la peine. Dans la mesure où le secteur est caractérisé par l’évolution rapide de la technologie et des services offerts, la réglementation sera plus difficile à justifier.¹³ Parce qu’il existe des substituts, même imparfaits, les avantages de la réglementation peuvent être moins grands que les coûts de celle‑ci. En outre, plus est grande l’incidence qu’ont les progrès technologiques dans un secteur, plus il devient difficile d’équilibrer les avantages statiques des faibles prix et les avantages dynamiques du maintien de l’incitation à innover axée sur les bénéfices¹⁴.

47. La réglementation occasionne des coûts supplémentaires lorsqu’elle s’applique à des éléments particuliers d’un secteur (par exemple aux prix payés par les fournisseurs concurrents de services de détail pour l’accès aux installations nécessaires)¹⁵. Si l’accès aux installations n’était pas offert dans le passé (par exemple parce que les services de détail étaient réglementés), il faut rassembler des renseignements tout nouveaux sur les coûts et sur la demande pour déterminer ce que devrait être le prix réglementé. Si le fournisseur des installations est aussi un intervenant sur le marché en question (par exemple le marché des services de détail), la réglementation des prix de gros créera une incitation à exercer la puissance commerciale associée aux installations. Cette puissance pourrait être exercée par la discrimination envers les détaillants non affiliés, sur le plan de la fourniture de l’accès. Une autre façon de faire serait l’interfinancement des services de détail par l’attribution aux installations du coût de ces services de détail. Cette mauvaise attribution peut mener à la pratique de prix d’éviction en conséquence de la réglementation, dont nous traitons plus loin, en réponse à la question B.8. Le maintien ou le rétablissement de la réglementation des prix suppose que les services de détail de l’entreprise réglementée doivent être séparés des services liés aux installations, sur le plan fonctionnel ou par dessaisissement, ou que l’organisme de réglementation doit veiller à prévenir la discrimination et l’interfinancement.

Le rétablissement de la réglementation économique des services ayant fait l’objet d’une abstention

48. Compte tenu des coûts associés à la réglementation, le Bureau estime que la réglementation économique des services ayant précédemment fait l’objet d’une abstention devrait être rétablie uniquement lorsqu’un examen détaillé de toutes les circonstances pertinentes et des conditions du marché, incluant une analyse approfondie de l’état de la concurrence, fait ressortir de façon concluante une déficience du marché. Suivant ce principe, le Bureau propose d’éviter le recours à des critères ou seuils définis à l’avance pour déterminer s’il y a lieu de rétablir la réglementation, et de recourir plutôt à un examen rigoureux du marché pertinent par l’analyse de l’état de la concurrence que le Bureau effectue régulièrement dans l’examen des fusions. Même lorsqu’il y a lieu de croire qu’il faut rétablir un certain degré de réglementation économique, le Bureau croit que l’organisme de réglementation devrait adopter la forme de réglementation ayant l’effet le plus neutre.

L’analyse approfondie de l’état de la concurrence ou le recours à des critères ou seuils établis à l’avance

49. En principe, la démarche retenue par le Conseil pour décider s’il doit s’abstenir de réglementer, énoncée dans l’Examen du cadre de réglementation, Décision Télécom CRTC 94-19, du 16 septembre 1994 (Décision 94-19), est comparable à la méthode d’examen détaillé de l’ensemble des facteurs pertinents et des circonstances existantes que le Bureau adopte dans le document Fusions : Lignes directrices pour l’application de la Loi et que semblent prescrire les dispositions du paragraphe 34(2) de la Loi sur les télécommunications. C’est dans le contexte d’une analyse de l’état de la concurrence reposant sur un examen détaillé de tous les facteurs et faits pertinents que le Conseil se conformerait le mieux aux dispositions du paragraphe 34(2) lui prescrivant de s’abstenir de réglementer lorsqu’il conclut, comme question de fait, qu’il y a ou qu’il y aura une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs.

50. De l’avis du Bureau, il en va de même lorsqu’il s’agit de déterminer s’il y a lieu de rétablir la réglementation économique d’un marché ou d’un service ayant précédemment été jugé suffisamment concurrentiel pour justifier l’abstention. Bien que le Bureau considère, comme il l’a signalé, que le rétablissement de la réglementation économique soit très peu souhaitable, il est néanmoins concevable qu’une telle mesure soit justifiée dans les circonstances dans lesquelles un monopole de l’offre est réapparu sur le marché et l’on ne peut raisonnablement s’attendre à l’entrée de nouveaux fournisseurs. Le Bureau croit toutefois qu’une analyse approfondie de l’état de la concurrence reposant sur l’examen le plus détaillé possible de tous les facteurs pertinents et de toutes les circonstances existantes est tout aussi important lorsqu’il faut déterminer s’il y a lieu de rétablir la réglementation des services ayant fait l’objet d’une abstention que lorsqu’il a été initialement décidé de s’abstenir de réglementer ces services.

51. Pour cette raison, le Bureau n’est pas en faveur du recours à des seuils ou critères établis d’avance ayant servi, par exemple, à prendre la décision initiale de s’abstenir de réglementer. Le recours à des seuils ou critères établis d’avance peut mener à un résultat tout à fait incorrecte ou, du moins, à la prise d’une décision qui repose davantage sur les circonstances existant lorsque a été prise la décision initiale de s’abstenir de réglementer que sur celles qui existent au moment de prendre la décision de rétablir la réglementation L’exemple le plus simple est peut-être celui d’un organisme de réglementation qui a utilisé une structure de marché ou une part de marché comme critère lors de sa décision initiale de s’abstenir de réglementer et qui conclut que la réglementation pourra être ou sera rétablie à l’avenir si le critère n’est plus rempli. La difficulté fondamentale que présente cette démarche est celle de savoir si le critère lui‑même reste pertinent et utile compte tenu du temps écoulé et de l’évolution du marché depuis l’établissement de ce critère.

52. Qui plus est, les critères ou seuils servant à déterminer s’il y a lieu de rétablir la réglementation peuvent avoir pour effet pervers d’inciter les entreprises titulaires ayant une puissance commerciale à maintenir leurs prix à des niveaux plus élevés, et la qualité à des niveaux inférieurs, à ce que seraient ces niveaux d’ordinaire, permettant ainsi aux concurrents d’occuper une part de marché suffisant à peine à remplir le critère ou à atteindre le seuil pour éviter le rétablissement de la réglementation. Par conséquent, le recours à des seuils ou à des critères déjà établis pour décider s’il y a lieu de rétablir la réglementation économique peut être avantageux pour les nouveaux arrivants, mais il mènera à une hausse des prix et à une baisse de la qualité au détriment des consommateurs.

La réglementation des services de gros lorsqu’il y a concurrence dans les services de détail (B.8)

B.8      « Si un service est assez concurrentiel au niveau de détail (c.‑à‑d. sur le marché des utilisateurs finals) pour justifier une déréglementation, reste-t-il nécessaire de réglementer les installations et les services de gros sous-jacents? Dans l’affirmative, dans quelles circonstances aurait-on besoin de cette réglementation et quelle forme devrait‑elle prendre? »

53. De façon générale, le Bureau estime que la concurrence dans les services de détail réduira vraisemblablement le besoin de maintenir la réglementation des services et des installations de gros, dans la mesure où la concurrence dans les services de détail s’exerce entre des fournisseurs distincts ayant des installations. Toutefois, la concurrence entre les fournisseurs autonomes de services de détail qui dépendent des installations d’un seul fournisseur ayant des installations n’éliminera pas la puissance commerciale d’un tel fournisseur.

54. Tout d’abord, le Bureau souhaite signaler que l’expression « concurrence dans les services de détail sur le marché des utilisateurs finals » peut avoir deux significations et, selon que l’une ou l’autre est retenue, les réponses à la présente question et à la suivante, soit B.9, varieront. La « concurrence dans les services de détail sur le marché des utilisateurs finals » s’entend ainsi :

1. des fournisseurs indépendants ayant des installations qui fournissent des services à des utilisateurs finals (par exemple des fournisseurs de services à large bande utilisant les DSL d’une ESLT ou les modems câbles), que le Bureau qualifie de « concurrence entre les fournisseurs de services de détail ayant des installations »;
    
2. des fournisseurs distincts de services de détail utilisant les mêmes installations sous‑jacentes (par exemple les fournisseurs de services de transmission de la voix sur IP qui utilisent tous des services à large bande par voie d’un réseau de câblodistribution unique ou de DSL d’ESLT), que le Bureau qualifie de « concurrence entre les fournisseurs autonomes de services de détail ».

55. Pour le Bureau, l’expression « services de gros » désigne les installations nécessaires pour fournir de services de détail en autonomie.¹⁶ Pour qu’il y ait concurrence entre les fournisseurs de services de détail ayant des installations, il n’est pas nécessaire qu’il existe un marché de gros distinct. Signalons par exemple la concurrence entre une entreprise de câblodistribution et une ESLT dans la fourniture au détail de services Internet à large bande lorsque chaque entreprise utilise ses propres installations. Par définition, la concurrence entre des fournisseurs autonomes de services de détail suppose l’existence d’un marché de gros qui permet à ces entreprises de fournir leurs services en utilisant les installations sous-jacentes. Il s’agirait par exemple des fournisseurs de services Internet ou de transmission de la voix sur IP qui doivent avoir accès aux installations d’une entreprise de câblodistribution ou d’une ESLT pour offrir leurs services au détail.

i) Lorsqu’il y concurrence entre les fournisseurs de services de détail ayant des installations, est-il nécessaire de réglementer les fournisseurs de services de gros?

56. De l’avis du Bureau, la concurrence dans les services de détail entre les fournisseurs ayant des installations réduira vraisemblablement le besoin de maintenir la réglementation des services et des installations de gros.

57. Lorsqu’il s’exerce une concurrence suffisante entre les entreprises propriétaires d’installations qui fournissent des services de détail aux utilisateurs finals, les consommateurs sont avantagés, comme ils le sont sur d’autres marchés, peu importe si les services de détail sont également fournis par des fournisseurs autonomes. Cela étant dit, les fournisseurs propriétaires d’installations pourraient bien estimer qu’il est rentable de fournir un accès à prix de gros à des fournisseurs autonomes. Si ces fournisseurs autonomes de services de détail peuvent offrir une valeur ajoutée que les fournisseurs propriétaires d’installations ne peuvent fournir eux-mêmes, cette revente haussera habituellement la valeur économique et la rentabilité des installations sous-jacentes.

58. Par conséquent, le fait pour un fournisseur de services de détail ayant des installations de priver d’autres fournisseurs de l’accès aux services de gros signifie que les avantages de la valeur ajoutée engendrée par l’existence d’autres fournisseurs autonomes sont moins grands que les avantages que le fournisseur propriétaire d’installations retirera s’il fournit lui-même les services. Pour cette raison, les avantages supplémentaires pouvant être retirés en tentant d’obliger ces fournisseurs à offrir un accès à des fournisseurs autonomes de services de détail, lorsque s’exerce déjà une concurrence entre les fournisseurs propriétaires d’installations, seront probablement moins grands que ce qu’il en coûtera de créer un marché de gros distinct sur lequel les prix et les conditions d’accès sont réglementés.

59. L’un des coûts pouvant être occasionnés par la création d’un marché de gros distinct et réglementé est la possibilité que la réglementation des prix de gros provoque le recours à la pratique rationnelle des prix d’éviction en permettant la récupération des pertes sur le marché réglementé. Si la puissance commerciale d’une entreprise sur les marchés réglementés est effectivement restreinte par la réglementation fondée sur les coûts, cette entreprise est incitée à tenter de contourner cette restriction en entrant sur un marché non réglementé ou un marché où les autorités se sont abstenues de réglementer.¹⁷ Le monopoleur peut miner la réglementation efficace fondée sur les coûts par la réaffectation de ces coûts depuis le marché concurrentiel vers les marchés réglementés, ce qui a pour effet d’atténuer la limitation des prix sur le marché réglementé et de hausser les bénéfices, dans la mesure où les coûts sont seulement réaffectés depuis les marchés concurrentiels, mais ne sont pas accrus. Le transfert des coûts accroît le prix sur le marché réglementé et les bénéfices résultants sont réalisés sur le marché concurrentiel. Le transfert des coûts crée un écart entre les revenus et les coûts comptables de l’entreprise réglementée sur le marché non réglementé ou accentue cet écart. Dans la mesure où les prix sont établis sans égard aux coûts, comme dans la réglementation idéale par le plafonnement des prix, l’incitation à pratiquer des prix d’éviction par interfinancement est moins grande. La dissociation des coûts et des prix sur le marché réglementé réduit la capacité de récupérer les pertes nominales subies sur le marché non réglementé.

ii) Lorsqu’il y a concurrence entre les fournisseurs autonomes de services de détail, y a‑t‑il lieu de réglementer les services de gros?

60. Le Bureau croit qu’il peut y avoir lieu de réglementer lorsque la concurrence s’exerce uniquement entre les fournisseurs autonomes de services de détail qui sont tributaires de l’accès offert par un seul fournisseur propriétaire d’installations. Sur un marché de détail des télécommunications sans concurrence entre les fournisseurs propriétaires d’installations, les fournisseurs autonomes de services de détail ou les fournisseurs de services de détail à valeur ajoutée (comme les fournisseurs de services de transmission de la voix sur IP) ne peuvent garantir la concurrence à eux seuls. Le fournisseur propriétaire d’installations qui détient un monopole peut exploiter sa puissance commerciale en fixant les prix de gros et les fournisseurs autonomes transmettront ces prix plus élevés aux consommateurs.

61. Dans ce scénario, les avantages de la concurrence entre les fournisseurs autonomes de services de détail dépendront de la réglementation efficace du prix payé pour les services de gros. La réglementation des prix des services de gros, si le fournisseur propriétaire d’installations exerce aussi des activités sur le marché des services de détail, suppose une plus grande vigilance de la part de l’organisme de réglementation pour éviter la discrimination et l’interfinancement. Dans de telles circonstances, le fournisseur qui est propriétaire d’installations serait incité à se livrer à une discrimination non fondée sur les prix (mais fondée plutôt sur la qualité de l’accès à ses installations ou sur le moment où cet accès est accordé par exemple) à l’égard des fournisseurs autonomes concurrents de services de détail. En outre, si le prix réglementé de l’accès aux installations est fondé sur les coûts, le fournisseur propriétaire d’installations peut avoir la capacité de recourir à l’interfinancement de ses activités sur le marché de détail par la réaffectation, aux services de gros réglementés, des coûts propres aux services de détail, ou il peut être incité à agir de la sorte.

62. Une telle forme d’interfinancement aurait pour effet de gonfler le prix de l’accès aux installations et de créer un avantage concurrentiel artificiel qui fausserait le jeu sur le marché des services de détail, en offrant au fournisseur propriétaire d’installations une possibilité plausible de pratiquer des prix d’éviction. Ce dernier effet est la raison pour laquelle la réglementation fondée sur les prix a autant de chances d’inciter à la pratique des prix d’éviction que d’empêcher cette pratique. S’il est permis au monopoleur propriétaire d’installations d’entrer sur le marché des services de détail, il faudra une réglementation vigilante de l’affectation des coûts ainsi que de la qualité de l’accès et du moment o&# 249; cet accès est accordé pour prévenir une conduite anticoncurrentielle.

La réglementation des services de gros au lieu de la réglementation des services de détail (B.9)

B.9      « Si un service de détail n’est pas assez concurrentiel pour justifier une déréglementation, dans quelle mesure peut-on s’en remettre à une réglementation des installations et des services de gros sous-jacents au lieu de réglementer directement le service de détail?

63. De façon générale, le Bureau est d’avis que la réglementation des installations et des services de gros peut remplacer la réglementation directe des services de détail, uniquement si cette réglementation peut être conçue de manière à permettre la concurrence efficace entre les fournisseurs autonomes de services de détail. Si le marché des services de détail ne peut être concurrentiel en dépit d’une telle réglementation, la réglementation des services de gros ne produira pas en soi des résultats parfaits.

64. Comme la réponse du Bureau à la question B.8 ci‑dessus, la réponse à la présente question est déterminée par le fait que la lacune observée se rattache à la fourniture de services de détail par les propriétaires d’installations ou par les fournisseurs autonomes.

65. Pour mieux comprendre, supposons d’abord que la concurrence dans la fourniture de services de détail par des entreprises autonomes n’est pas suffisante sur un marché, bien qu’il existe des fournisseurs concurrents ayant des installations. Par exemple, supposons un marché de détail distinct du produit pertinent comptant un seul fournisseur vers lequel les clients doivent se tourner, peu importe les installations sous-jacentes choisies (par exemple DSL, câble ou service à large bande sans fil). Sur un tel marché, la concurrence entre de multiples fournisseurs propriétaires d’installations n’éliminerait pas la puissance commerciale que peut avoir le fournisseur autonome.¹⁸

66. Les résultats seraient les mêmes sur le marché où le même fournisseur autonome de services de détail détenant un monopole serait obligé d’utiliser les installations d’un seul fournisseur en amont doté d’installations et où la réglementation des services de gros remplacerait la concurrence. Même si cette réglementation ne présentait pas les lacunes signalées ci-dessus, elle ne permettrait pas en soi d’annuler dans quelque mesure que ce soit la puissance commerciale du fournisseur autonome de services de détail. Cette réglementation pourrait cependant prévenir le problème de la double marge qui surgit lorsque le prix fixé par le fournisseur monopoliste de services au détail s’ajoute à celui du monopoleur propriétaire d’installations.

67. Prenons maintenant le scénario plus vraisemblable, dans lequel il y a absence de concurrence sur le marché de détail parce que le fournisseur monopoliste des services de détail est un fournisseur intégré ayant des installations. Dans ce scénario, la concurrence sur le marché de services de gros ne pourrait pas non plus remplacer la réglementation directe des services de détail. Le fournisseur unique conserverait son monopole des services de détail même si les services de gros de ce fournisseur unique pouvaient être réglementés. Dans l’ensemble, le résultat serait le même que dans le scénario précédent où un fournisseur autonome de services de détail ayant un monopole a recours aux services de gros d’un fournisseur monopoliste ayant des installations, lorsque le prix est réglementé.¹⁹

68. La réglementation des services de gros peut remplacer la réglementation directe des services de détail uniquement si elle peut être conçue de manière à permettre la concurrence entre des fournisseurs autonomes de services de détail à la place d’un fournisseur unique ayant des installations. Toutefois, le Bureau signale que l’amélioration est principalement attribuable non pas à l’élargissement du marché des services de détail qui passe d’un fournisseur unique ayant des installations à des fournisseurs autonomes multiples, mais plutôt du contrôle du monopole du fournisseur ayant des installations. Les fournisseurs autonomes de services de détail pourraient alors transmettre les bienfaits de la réglementation aux consommateurs.

69. Rappelons qu’il importe de garder à l’esprit la différence entre les avantages de la réglementation des services de gros en théorie et les avantages dans la pratique, en raison de la difficulté de les mettre en application. Comme le Bureau l’a fait remarquer dans sa réponse à la question B.6, la réglementation efficace peut être impossible si la technologie et la demande évoluent trop rapidement. De plus, pour que la réglementation des services de gros soit avantageuse dans la pratique, il doit pouvoir y avoir, au préalable, séparation verticale des services de détail et des services de gros. La réglementation ne sera pas avantageuse si, pour maintenir la séparation des services de détail, il faut renoncer aux économies de gamme sur le plan de la production et de la coordination. Enfin, l’efficacité du marché suppose ici, comme le Bureau l’a signalé dans sa réponse à la question B.8, la capacité de garantir l’efficacité de la réglementation des services de gros par la prévention de la discrimination et de l’interfinancement, au moyen d’une réglementation non fondée sur les prix ou de mesures de cloisonnement ayant un effet plus marqué.

B.17    « Devrait-on modifier le cadre réglementaire en ce qui a trait à l’interconnexion? »

70. Grâce à l’interconnexion, les nouveaux arrivants n’ont pas à être dotés de leurs propres installations pour raccorder les appels de tous les abonnés à des services de télécommunications dans une région donnée. L’accès ainsi accordé à des parties du réseau de l’ESLT peut diminuer les obstacles à l’entrée et favoriser la concurrence.

71.  En outre, comme l’efficacité de la concurrence sur le marché des services de télécommunications repose sur la capacité des clients de différents fournisseurs de services de communiquer entre eux, le Bureau est d’avis que, même lorsqu’un marché des télécommunications est concurrentiel à tous les autres égards, il y a des conditions dans lesquelles l’interconnexion obligatoire continuera de s’imposer, pour permettre aux utilisateurs de différents réseaux de communiquer entre eux.

72. Par exemple, un groupe de fournisseurs de services de télécommunications pourrait en principe exploiter le besoin d’interconnexion des consommateurs en s’imposant entre eux des prix élevés d’interconnexion, ce qui hausserait les prix des services à des niveaux correspondant à ceux d’un monopole. Les fournisseurs du secteur agiraient en fait comme un cartel.

73. Dans le cadre actuel de réglementation, la méthode utilisée est celle de la facturation-conservation suivant laquelle chaque entreprise de départ facture l’appel qu’elle achemine et conserve les revenus correspondants sans indemniser l’entreprise d’arrivée. Si les coûts d’interconnexion sont faibles et si la demande est relativement symétrique (c.‑à‑d. si les abonnés de A communiquent avec les abonnés de B relativement autant que les abonnés de B téléphonent à ceux de A), le fonctionnement résultant sera efficace, surtout si l’on tient compte des coûts d’administration d’un régime qui supposerait des transferts de revenus. De l’avis du Bureau, le CRTC devrait maintenir la méthode de facturation‑conservation applicable à l’interconnexion et ne pas réduire la surveillance, même si le secteur devient progressivement plus concurrentiel.

74. La rubrique sous laquelle apparaît la question B.17, « L’interconnexion des réseaux et l’accès aux installations des entreprises dominantes », laisse entendre qu’il s’agit aussi du cadre d’accès aux installations essentielles.

75. De l’avis du Bureau, il peut exister au Canada des endroits où il est vraisemblable que seul le partage obligatoire de l’accès à des installations essentielles favorisera la concurrence dans les services. Dans ces circonstances, comme le Bureau l’a signalé dans ses réponses aux questions B.8 et B.9, l’établissement du prix d’accès aux services de gros sera d’une très grande importance. Il s’agit d’une tâche difficile qui supposera une réglementation et une surveillance constantes par le Conseil.

76. Par exemple, comme il a été signalé dans la réponse à la question B.8 ci‑dessus, les bienfaits que procurera la concurrence entre des fournisseurs autonomes de services de détail lorsque le fournisseur de services de gros a une puissance commerciale pourrait bien dépendre de la réglementation efficace des prix des services de gros. Un fournisseur monopoliste non réglementé des installations qu’utilisent les fournisseurs autonomes concurrents de services de détail pourrait effectivement miner la concurrence en établissant des prix lui permettant de retirer le plus de bénéfices possibles. Toutefois, cela ne suppose pas nécessairement la réglementation distincte des prix établis par le fournisseur propriétaire d’installations, surtout s’il est possible que cette réglementation ne soit pas efficace, même lorsqu’il y a clairement monopole naturel, parce que la technologie et la demande sous-jacentes évoluent trop rapidement pour permettre de déterminer le prix réglementé d’un produit défini par les autorités.

77. En ce qui concerne l’accès, le Bureau partage l’avis du Groupe d’étude au sujet des difficultés nouvelles que peut faire naître la réorientation vers les réseaux IP. Selon le Groupe d’étude :

1. « Il est important de reconnaître que ce scénario où « fleurissent un millier d’applications » repose sur l’hypothèse d’une approche des réseaux IP marquée par un accès libre et des normes ouvertes. Les fournisseurs d’applications, les entreprises canadiennes et les consommateurs auront intérêt à faire en sorte que les fournisseurs de réseaux facilitent, et ne limitent pas, l’accès aux technologies et aux services novateurs. En outre, les fournisseurs de réseaux auront tout autant intérêt à obtenir un bon rendement de leur investissement dans l’infrastructure de pointe.
    
2. On ne sait pas encore vraiment, cependant, dans quelle mesure certaines applications dépendront peut-être d’une intégration avec le réseau sous-jacent, par exemple, pour des raisons de qualité du service ou de sécurité. Si l’on améliore l’intelligence des réseaux (c.‑à‑d. la capacité de traiter l’information) et que, par le fait même, le développement d’applications exige une coordination avec cette intelligence, cela pourrait avoir pour effet concret de limiter le nombre d’applications offertes sur un réseau quelconque. Dans ce type d’environnement réseau, il faut parfois réglementer pour assurer un libre accès aux fournisseurs d’applications.²⁰ »

78. Le Bureau constate que, dans le cadre d’instances récentes devant le CRTC au sujet du cadre de réglementation applicable à la transmission de la voix sur IP,²¹ un certain nombre de parties ont dit craindre que les fournisseurs d’accès à Internet haute vitesse privilégient la transmission par paquets dans le cadre de leurs propres services de communication vocale sur IP et même qu’ils privent les consommateurs de l’accès aux services de transmission de la voix sur IP de fournisseurs tiers indépendants. Bell, Telus et Rogers ont tous reconnu que l’intégration au réseau de la capacité de prioriser les paquets était possible sur le plan technique, mais que les entreprises ne se proposaient pas de le faire pour le moment.²²

79. Compte tenu de ces préoccupations, le Bureau estime qu’il convient pour le CRTC d’établir des conditions relatives à l’accès, à l’interconnexion et aux services de gros. Ces conditions permettraient de faire en sorte qu’aucun fournisseur de services locaux ne puisse priver tout autre fournisseur de l’accès au service local ou lui fournir un moins bon accès.

80. Le Bureau signale toutefois que, sur les marchés que le CRTC s’est abstenu de réglementer, il conviendrait d’appliquer les dispositions de la Loi sur la concurrence pour discipliner les fournisseurs de services qui agissent de manière anticoncurrentielle en privant d’autres fournisseurs de l’accès ou en leur fournissant un moins bon accès.

B.30    « Quels devraient être les rôles du CRTC, d’Industrie Canada, du Bureau de la concurrence et des organismes de défense des consommateurs relativement à la protection de ces derniers et à d’autres aspects de la réglementation sociale? »

81. Le Bureau de la concurrence est un organisme indépendant de mise en application de la loi qui est responsable de l’administration et de la mise en application de la Loi sur la concurrence, de la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation, de la Loi sur l’étiquetage des textiles et de la Loi sur le poinçonnage des métaux précieux. Dirigé par le commissaire de la concurrence, le Bureau fait enquête sur les pratiques anticoncurrentielles et il s’efforce de promouvoir la conformité aux lois susmentionnées.

82. Le Bureau n’étant pas un organisme de réglementation, il ne s’occupe pas de réglementation ex ante ayant un caractère social ou visant la protection des consommateurs. Par la mise en application de la Loi sur la concurrence, toutefois, le Bureau joue un rôle important qui consiste à assurer la protection des consommateurs contre la fraude et contre les pratiques anticoncurrentielles, et à veiller à ce que les entreprises fournissent des renseignements exacts lorsqu’elles commercialisent leurs produits et services.

83. À cet égard, le Bureau a remporté des succès pour les consommateurs dans le secteur des télécommunications, grâce à la lutte qu’il mène contre les conduites anticoncurrentielles et la fraude.

84. Par exemple, en juillet 2004, le Bureau est intervenu en conséquence d’une plainte relative à des indications trompeuses dans la publicité d’une entreprise de télécommunications portant sur son service Internet haute vitesse. L’examen effectué par le Bureau a révélé que les indications contenues dans la publicité comparant la rapidité du service de l’entreprise à celle du service de son concurrent ne pouvaient pas être prouvées. Par conséquent, l’entreprise a modifié sa publicité et elle a mis en place un programme de conformité à plusieurs niveaux pour faire en sorte que son matériel publicitaire soit dorénavant conforme à la Loi et aux lignes directrices pertinentes du Bureau.

85. En décembre 2002, le Bureau a fait enquête suite à une plainte selon laquelle le concours publicitaire lancé par un fournisseur de services de télécommunication de détail n’aurait pas été conformé à la Loi sur la concurrence. L’examen effectué par le Bureau, en vertu des dispositions de l’article 74.06 de la Loi qui traitent des concours publicitaires, a révélé que la valeur approximative des prix et d’autres renseignements sur les chances de gagner n’avaient pas été convenablement et loyalement divulgués. En outre, la distribution des prix avait été indûment retardée. À la suite d’entretiens entre le Bureau et la direction de l’entreprise, cette dernière a accepté de se conformer à toutes les exigences concernant la divulgation de renseignements dans ses futurs concours publicitaires et de remettre les prix aux gagnants sans retard indu.

86. Le Bureau fait également enquête sur des plaintes relatives au télémarketing trompeur. Plusieurs de ces enquêtes ont mené à la condamnation des entreprises de télémarketing, pour le bienfait des consommateurs canadiens. En juin 2004, par exemple, les directeurs et les employés de plusieurs entreprises torontoises de télémarketing ont plaidé coupables du recours à des pratiques de télémarketing trompeuses à l’égard de consommateurs du Canada et des États‑Unis. Durant trois années, les entreprises avaient utilisé des méthodes de vente fausses et trompeuses pour convaincre des organisations du Canada et des États‑Unis d’acheter diverses fournitures. Des amendes totalisant 100 000 $ ont été infligées aux entreprises.

87. Dans le cadre des efforts déployés pour lutter contre les pratiques commerciales déloyales, le Bureau préside le Forum sur la prévention de la fraude, qui est un groupe d’intéressés du secteur privé, d’associations de consommateurs et de groupes de bénévoles, d’organismes gouvernementaux et d’organismes de mise en application de la loi qui se sont engagés à lutter contre la fraude visant les consommateurs et les entreprises. Il a pour mandat de protéger les Canadiens par la sensibilisation et l’information avant qu’ils ne deviennent victimes de fraude, et de signaler les fraudes qui sont commises. Une part importante du travail du Forum consiste à renseigner les consommateurs sur la manière de se protéger contre le télémarketing trompeur, l’hameçonnage, l’usurpation et d’autres pratiques frauduleuses possibles en raison de l’utilisation des réseaux de télécommunication.

88. Comme il a été signalé, les pouvoirs conférés au Bureau par la Loi sur la concurrence ne s’étendent pas à la réglementation ex ante ayant un caractère social ou visant la protection des consommateurs. La Loi sur la concurrence a pour objectif de préserver et de favoriser la concurrence au Canada afin d’accroître l’efficience et l’adaptabilité de l’économie canadienne, d’améliorer les occasions pour le Canada sur les marchés mondiaux et de fournir aux entreprises et aux consommateurs des prix concurrentiels et un choix de produits. La Loi privilégie clairement le libre jeu des forces du marché plutôt que l’intervention des pouvoirs publics, comme moyen optimal d’atteindre ces objectifs. Partant, le Bureau croit que le rôle qu’il joue actuellement en vue de la « protection des consommateurs », tel qu’il est décrit plus haut, est tout à fait approprié.

89. Le Bureau reconnaît que le CRTC a des objectifs d’ordre social et culturel, autres que la seule promotion de la concurrence, qui supposent souvent une intervention par réglementation en vue de garantir leur réalisation. Il importe toutefois de signaler que le fait de laisser libre jeu aux forces du marché au lieu de réglementer pour déterminer les conditions de service peut parfois permettre de répondre aux besoins de la société plus rapidement que par la réglementation.

90. Le Bureau croit que, dans la mesure du possible, la politique d’intérêt public doit concourir à la réalisation des objectifs sociaux (c.‑à‑d. l’universalité et la qualité des services, le caractère abordable des services téléphoniques, les services d’urgence et les services pour personnes handicapées), par l’adoption des moyens qui limitent le moins la concurrence. Lorsqu’il faut prendre de tels moyens, ils doivent s’appliquer de la manière la plus neutre possible à tous les fournisseurs offrant leurs services sur des plates‑formes de toutes sortes. Sous ce rapport, comme il a été signalé dans la réponse à la question B.1, les objectifs fixés en matière de réglementation doivent être conçus de manière à fournir au CRTC une orientation pratique pour l’exercice de ses pouvoirs en vue de la réalisation des objectifs généraux de la politique du Canada dans le domaine des télécommunications.

12. Voir Sullivan, Ruth, dir., Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4^e éd., Markham (Ontario), Butterworths, 2002, chap. 8, pour une analyse plus poussée de l’importance de la définition de l’objectif et des principes de la loi.

13. Les systèmes d’exploitation d’ordinateurs fournissent un bon exemple. Diverses circonstances conjuguées portent fortement à croire que la production de ces systèmes est un monopole naturel. Les économies d’échelle sont considérables étant donné que les coûts de mise au point de ces systèmes sont très élevés, mais que le coût de production d’une unité supplémentaire est presque nul. En outre, il existe des « externalités de réseau » (c’est-à-dire le fait que les consommateurs veuillent utiliser le même système d’exploitation que la plupart des autres consommateurs). Enfin, les coûts de substitution sont très élevés étant donné que les consommateurs ne voudront pas utiliser un système différent s’il n’est pas compatible avec les applications et les formats de fichiers qu’ils utilisent. Les systèmes d’exploitation d’ordinateurs ne sont cependant pas réglementés, en partie parce qu’il serait difficile, sinon impossible, pour les organismes de réglementation de définir le produit – quels devraient être les éléments d’un système d’exploitation –, d’établir son coût de production et d’estimer la demande, avant que les progrès technologiques ne rendent le système d’exploitation désuet.

14. C’est ce qui se produit dans le cas des systèmes d’exploitation d’ordinateurs et des produits pharmaceutiques.

15. Les réponses du Bureau aux questions B.8 et B.9 font également ressortir les coûts du recours à la réglementation pour séparer les services de gros et les services de détail.

16. Les réponses du Bureau aux questions B.8 et B.9 sont applicables aussi si la concurrence entre les fournisseurs de services de détail se limite à la revente de services à forte valeur ajoutée (par exemple l’achat de services téléphoniques locaux sur le marché de gros en vue de les offrir sur le marché de détail, peut-être sous forme de forfaits de communications).

17. Pour une analyse plus détaillée, voir Church, J.R. et R. Ware (2000), Industrial Organization: A Strategic Approach, chapitre 26 et la bibliographie y figurant.

18. Pour les raisons énoncées dans la réponse à la question B.6, il pourrait ne pas convenir de soumettre le monopoleur autonome à la réglementation.

19. Même si le résultat était le même dans l’ensemble, il y aurait certaines divergences particulières entre les deux scénarios (par exemple, le recours à des fournisseurs distincts pourrait être un peu plus coûteux s’il y a renoncement aux économies résultant de la production conjointe ou de la coordination). La séparation verticale pourrait entraîner une économie de coûts si le fournisseur intégré ayant des installations est moins efficace que d’autres dans l’exercice d’un monopole des services de détail. Le cas échéant, toutefois, le fournisseur ayant des installations serait incité, en l’absence d’une réglementation, à laisser entrer sur le marché un fournisseur plus efficace de services de détail et à retirer les avantages au moyen des frais d’accès aux installations, lesquels frais renferment, en partie du moins, l’avantage concurrentiel du fournisseur de services de détail.

20. Document de consultation, p. 9.

21. Cadre de réglementation régissant les services de communication vocale sur protocole Internet, Avis public de télécom CRTC 2004-2, le 7 avril 2004.

22. Avis public de télécom 2004-2; transcription de l’instance, paragraphes 795-799 (Bell), 1461 (Telus), et 4196 (Rogers).