Rapport du Comité consultatif sur les gains en efficience : Chapitre 4 - Promouvoir l’intégration de l’efficience dynamique à la politique publique

Dans le présent chapitre, nous examinons la promotion de l’efficience dynamique – ou l’innovation – en tant que politique publique. Dans la première partie du chapitre, nous parlons de la place de l’innovation dans la politique publique du Canada. Dans la seconde partie, nous étudions les liens entre la concurrence et l’innovation, plus particulièrement les études qui établissent un lien entre la concentration des industries et l’innovation.

L’innovation et la politique publique du Canada

La recherche d’une plus grande efficience de la production est au cœur des programmes économiques des gouvernements du Canada. En effet, l’augmentation de l’efficience de la production constitue la clé de l’amélioration du niveau de vie des Canadiennes et des Canadiens puisqu’elle donne lieu à la production de davantage de biens à partir des ressources économiques existantes.

Il existe diverses façons d’augmenter les gains en efficience. Des politiques générales, telles les politiques fiscales et monétaires, les politiques qui se rapportent à l’expansion commerciale, à la formation de la main-d’œuvre et les politiques fiscales favorisent les investissements et l’expansion des activités économiques et visent à la fois la création d’emplois et la productivité. Par ailleurs, étant donné que l’intensité du capital est un des principaux facteurs expliquant le faible taux de productivité du Canada, l’adoption de politiques favorisant les investissements – à cet égard, la gamme des politiques peut-être très vaste – donnera généralement lieu à une augmentation de la productivité de l’économie canadienne et se concrétisera par une meilleure utilisation de la main-d’œuvre. Toute politique qui a pour objet d’améliorer la compétitivité d’une économie a effectivement un effet sur l’efficience de la production.

Certaines politiques visent expressément l’innovation, dont l’objet est d’améliorer la productivité par le truchement d’une meilleure utilisation des facteurs existants. Des gouvernements du monde entier se sont dotés de programmes d’innovation, reconnaissant le fait que les nouvelles idées stimulent la croissance économique. L’OCDE examine régulièrement les politiques d’innovation de ses États membres et publie un document faisant état des résultats de chaque pays au chapitre de l’innovation.²²

Depuis quelques années, les gouvernements fédéral et provinciaux accordent une grande importance aux programmes d’innovation. Ils offrent des crédits d’impôt pour les dépenses en recherche-développement, financent les stratégies de commercialisation des produits issus des programmes universitaires de recherche-développement, encouragent une participation accrue aux programmes d’études postsecondaires et d’éducation permanente, facilitent la création de grappes d’industries et encouragent une plus grande collaboration entre les secteurs de l’enseignement et des affaires.

En 2002, le gouvernement fédéral a adopté la Stratégie d’innovation (Canada 2002a, b). Cette stratégie prévoit une collaboration entre les secteurs public, privé et sans but lucratif en vue d’atteindre l’objectif qui consiste à « [a]ccroître la capacité d’innovation du Canada et créer une culture de l’apprentissage et de l’innovation ».²³  Chacun des quatre éléments clés de la Stratégie — la performance sur le plan du savoir, les compétences, le milieu de l’innovation et le renforcement des collectivités — définit des objectifs, des cibles et des plans d’action.

Les gouvernements provinciaux ont eux aussi adopté des stratégies d’amélioration de la productivité et de la capacité d’innovation. Par exemple, ces dernières années, les différents gouvernements ontariens ont mis en œuvre divers programmes visant à améliorer le capital humain, à créer des grappes d’industries et à accroître la collaboration entre les secteurs de l’enseignement et des affaires. Ces initiatives ont donné lieu à la création du Programme d’innovation en biotechnologie pour le développement des partenariats régionaux, du Centre de recherche biomédicale au quartier de la découverte MaRS, du Comité consultatif de la commercialisation de l’Ontario et du Groupe de travail sur la mesure des progrès économiques, de la compétitivité et de la productivité de l’Ontario.²⁴

Malgré cela, le Canada est toujours devancé par d’autres pays au chapitre des investissements en recherche-développement, ce qui peut expliquer, en partie, la faible croissance de la productivité observée récemment au pays. En 1981, les investissements du Canada en recherche-développement correspondaient à 1,2 % de son PIB alors qu’aux États-Unis, ces investissements équivalaient à 2,3 % du PIB et, dans l’ensemble des pays membres de l’OCDE, à 1,9 %, en moyenne. En 2002, le Canada avait augmenté ses dépenses, les faisant passer à 1,9 % de son PIB; malgré cela, ses dépenses étaient toujours inférieures à celles des États-Unis (2,7 %) et à la moyenne des pays membres de l’OCDE (2,3 %) (OCDE 2004b). Les données montrent en outre que le Canada est devancé par d’autres chefs de file mondiaux pour ce qui est d’autres facteurs liés à l’innovation, par exemple les dépenses en recherche-développement par habitant et la proportion de la main-d’œuvre qui participe aux activités de recherche-développement (OCDE 2004b).

Les stratégies d’innovation portent généralement sur les éléments qui soutiennent l’innovation, plus particulièrement le renforcement du capital humain et de la collaboration entre les divers secteurs de la société. Cela donne à entendre que les décideurs estiment que les politiques d’innovation doivent mettre davantage l’accent sur le soutien que sur les pressions pour favoriser l’innovation, ces dernières – qui sont au cœur de la politique relative à la concurrence – étant exercées par les consommateurs et les concurrents.

Concurrence et innovation

La concurrence entre les entreprises est un facteur qui influe sur la capacité d’innovation stimulatrice de la productivité d’une économie. La concurrence engendre une pression favorable à l’innovation, les entreprises dont la productivité est supérieure à celle de leurs concurrents augmentant leur part de marché et leurs profits. Ceci est illustré, par exemple, par la figure 7 au chapitre 3 qui montre que les entreprises exportatrices avaient enregistré des gains de productivité supérieurs à ceux des entreprises non exportatrices, ce qui reflète la plus grande pression concurrentielle exercée par le commerce international.

Par contre, comme de nombreux autres facteurs entrent en ligne de compte lorsqu’on parle d’innovation, il n’est pas étonnant de constater que les données internationales sur le lien qui existe entre la concentration du marché (c.-à-d. le nombre de concurrents) et la taille des entreprises et l’innovation (généralement mesurée en fonction des dépenses en recherche-développement) ne sont pas uniformes.  Les différentes études faites par l’OCDE sur la concurrence et l’innovation n’ont pas toutes produit les mêmes résultats et ne permettent pas de définir une tendance claire. En voici quelques-uns.

• Il existe des liens à la fois négatifs et positifs entre la concentration des industries et le niveau des investissements en recherche-développement.
• Jusqu’à un certain seuil, la relation entre la concentration et la taille des entreprises et la recherche-développement est positive; passé ce seuil, elle est négative (relation en « U inversé »; voir ci-dessous).
• La nature exacte de ces liens varie en fonction des industries; par exemple, il semble exister une relation positive dans le cas des grandes entreprises œuvrant au sein d’industries concentrées et à densité de capital relativement forte et une relation positive dans le cas des petites entreprises œuvrant au sein d’industries à intensité de compétences relativement forte (Ahn, 2002).

Table 3 = Tableau 3
The Inverted U Relationship = Relation en U inversé
Innovation Productivity = Productivité découlant de l’innovation
Scale = Échelle

L’absence d’une relation linéaire claire entre l’innovation et la productivité, d’une part, et la taille des entreprises et la concentration des industries, d’autre part, fait penser à une relation de type en U renversé. Ainsi, à l’intérieur de la même industrie, il peut exister à la fois une relation positive et une relation négative en fonction de la taille de l’entreprise ou du niveau de concentration existant. En d’autres termes, il existe une taille optimale à laquelle la productivité est à son maximum. Les entreprises se trouvant d’un côté ou de l’autre cette taille optimale sont moins productives et moins capables d’innover. La même observation peut s’appliquer à la concentration des industries, ce qui suppose que la fragmentation considérable et une grande concentration sont probablement toutes deux liées aussi bien à une faible productivité qu’à une faible capacité à innover. La figure 1 en est une illustration (Aghion et autres, 2001).

Dans la zone A, l’innovation et la productivité sont en deçà du niveau optimum parce que les entreprises sont trop petites et ne peuvent réunir les ressources nécessaires. Par contraste, dans la zone B, les entreprises sont trop grandes et souffrent d’inertie bureaucratique. Cette constatation peut s’appliquer également à la concentration. Une industrie caractérisée par un faible taux de concentration ne compte pas des chefs de file et des entreprises suffisamment grandes pour stimuler la concurrence à base d’innovation. Par ailleurs, la concurrence dans une industrie à très forte concentration (zone B) est trop faible pour stimuler la productivité et l’innovation.

Étant donné que les entreprises peuvent se trouver d’un côté ou de l’autre du U renversé, et que la courbe est plus ou moins prononcée selon des industries, il est impossible d’établir une relation linéaire entre l’efficience ou l’innovation et soit la concentration, soit la taille des entreprises. Il n’est donc pas surprenant qu’un chef de file en matière d’innovation et de productivité, M. Sanghoon Ahn ait conclu que [TRADUCTION] « peu de données empiriques viennent étayer l’opinion selon laquelle une grande capacité d’innovation est largement tributaire de la grande taille des entreprises ou d’une forte concentration ». Il ajoute : [TRADUCTION] « Dans l’ensemble, les données empiriques n’étayent pas l’opinion selon laquelle la concentration du marché est un déterminant indépendant et important de l’innovation et du rendement » (Ahn 2002, 16).

Au Canada, Charlene Lomno, de Statistique Canada, a mené des recherches qui laissent entendre qu’il n’existe aucune relation entre la concentration des dépenses en matière de recherche-développement dans une industrie et le montant total des sommes consacrées à la recherche-développement par ce secteur industriel (Lomno 2003). De plus, il est très difficile d’établir une tendance entre diverses industries. Comme l’a fait remarquer un auteur, « la structure des marchés et l’intensité de R-D sont déterminées conjointement par la technologie, les caractéristiques de la demande, le cadre institutionnel, les interactions stratégiques et le hasard » [non souligné dans l’original] (Symeonidis 1996, 1).

Les études indiquent également que le nombre de concurrents n’est pas nécessairement représentatif de l’intensité de la concurrence entre les entreprises, du moins en ce qui a trait à l’innovation. Une forte concentration du marché ne suppose pas que le niveau de pression concurrentielle est peu élevé dans tous les cas. Par exemple, une analyse faite par le Centre d’étude des niveaux de vie montre que [TRADUCTION] « le fait qu’un petit nombre d’entreprises détiennent une importante part de marché ne signifie pas nécessairement que la concurrence est faible. La concentration peut mener à une amélioration de la productivité par le biais des économies d’échelle et elle peut stimuler la productivité dans la mesure où elle favorise une forte concurrence entre quelques grandes entreprises » (Kellison 2004, v).

La taille des entreprises et l’innovation

Par contre, au chapitre de l’innovation, la taille constitue un élément fondamental. La croyance selon laquelle les petites entreprises sont beaucoup plus innovatrices que les entreprises de grande taille est un mythe. L’analyse des résultats de l’Enquête sur les innovations et les technologies de pointe de Statistique Canada fait ressortir un lien positif entre la taille de l’entreprise et l’innovation. Dans le secteur manufacturier, le taux d’innovation des petites entreprises (moins de 20 employés) est environ deux fois moins élevé que celui des grandes entreprises (2 000 employés et plus) (Baldwin et Hanel 2003).

Par ailleurs, un examen des résultats de l’Enquête sur le commerce électronique et la technologie de Statistique Canada montre qu’il existe un lien positif entre la taille de l’entreprise (mesurée en fonction du nombre d’employés) et les améliorations organisationnelles et technologiques dans les secteurs des biens et des services. « Cela laisse supposer que les grandes entreprises [500 employés et plus] peuvent absorber plus facilement les coûts liés aux changements technologiques, qui comprennent non seulement l’aménagement initial pour l’acquisition de technologies, mais aussi les coûts de formation connexes, les interruptions de travail pour permettre l’installation, ainsi que les pertes de productivité possibles à court terme. » (Earl 2004, 19).

On peut donc dire que les grandes entreprises canadiennes accordent davantage de soutien à l’innovation que les petites entreprises. Il convient également de mentionner que les grandes entreprises manufacturières [250 employés et plus] sont plus susceptibles d’exporter leurs produits que les petites entreprises (Baldwin et Gu 2003a). Cela étant, les grandes entreprises sont confrontées à une concurrence plus féroce, ce qui est un facteur de motivation pour l’innovation.

Il est intéressant de mentionner que les études ont également démontré que « [d]ans l’ensemble, les tendances affichées par le secteur producteur de services à l’égard des changements technologiques s’apparentent à celles du secteur producteur de biens. » (Earl 2004, 10). Comme on s’entend généralement pour dire que l’effet frontalier et les caractéristiques de nombreuses industries du secteur des services font que les entreprises de ce secteur sont soumises à une moins grande pression concurrentielle que les entreprises du secteur de la production de biens, les études donnent à entendre que des facteurs autres que la concurrence influent considérablement sur l’innovation.²⁶

Ces constatations mettent lumière le fait que l’innovation procède d’un ensemble complexe d’interactions, ce qui rend difficile la détermination et l’évaluation de la valeur de ses éléments spécifiques. Par conséquent, Gilbert et Sunshine mentionnent que, [TRADUCTION] « dans de nombreuses conditions commerciales, le hasard est un élément important de la recherche-développement à tel point qu’il est impossible de prédire les sources d’innovation avec une certitude raisonnable » (Gilbert et Sunshine 1995). Par ailleurs, le développement et l’adoption de nouveaux produits et de nouvelles technologies ne sont pas nécessairement une garantie de réussite commerciale. Comme le font remarquer Baldwin et Sabourin, « [l]es établissements peuvent adopter de nouvelles technologies pour améliorer leur productivité relative et accroître leur part de marché. Dans l’ensemble, cependant, le processus de croissance est stochastique, puisqu’il dépend du succès sur le plan de la production mais qu’il est aussi à la merci de la demande des consommateurs. » (Baldwin et Sabourin 2004, 29)

Conclusion

L’innovation, ou comme on l’appelle parfois dans les études portant sur la fusion, l’efficience dynamique, est le résultat de l’interaction entre de nombreux facteurs qui contribuent à une productivité plus grande en combinant les facteurs de production existants. Les politiques gouvernementales, comme la Stratégie d’innovation, visent essentiellement l’augmentation du soutien à l’innovation grâce à un développement accru du capital humain. L’innovation est cependant un processus complexe, et pour innover, les entreprises doivent à la fois être soumises à une pression commerciale et bénéficier de mesures de soutien. Dans certaines industries, l’innovation peut passer par une augmentation de la pression commerciale et du soutien à l’innovation, ce qui peut mener à une plus grande productivité.

Toutefois, bien que les pressions concurrentielles soient un facteur important de prospérité économique, de nombreux autres facteurs entrent en ligne de compte, comme les infrastructures, l’éducation et les comportements, entre autres. Globalement, les résultats mitigés des études économiques sur la concurrence, la taille des entreprises et les investissements dans les innovations en vue d’améliorer la productivité, de même que les difficultés associées à la mise en œuvre efficace de nouvelles technologies donnent à entendre que l’augmentation délibérée de la concurrence (ou encore la promotion délibérée de la concentration du marché) n’aurait pas, en soi, d’effets prévisibles et reproductibles sur la capacité d’innovation du Canada. Dans certains cas, l’augmentation de la concentration dans une industrie peut favoriser davantage de mesures d’innovation et avoir un effet favorable sur l’économie; dans d’autres cas, une plus forte concentration peut avoir des effets néfastes. On peut donc penser qu’une approche universelle d’amélioration de l’efficience au moyen d’une politique relative à la concurrence ne produira pas les résultats escomptés. En effet, l’effet d’une politique relativement souple sur les fusions, qui accorde plus ou moins d’importance aux efficiences, sera plus ou moins marqué d’un cas à l’autre.

Partant, il est donc impossible d’établir un modèle détaillé et exhaustif qui permettrait de déterminer les cas dans lesquels la politique relative à la concurrence devrait prendre en considération l’innovation (efficience dynamique) et, le cas échéant, les mesures qui devraient être prises. Il n’y a pas de critères universels pour déterminer les cas dans lesquels les mesures d’innovation sont pertinentes ou l’importance qu’on devrait leur accorder. La concentration (et l’intensité de la concurrence correspondante) est un des nombreux facteurs à prendre en considération. La taille des entreprises peut avoir un effet parfois positif, parfois négatif sur l’innovation. Chaque cas est unique. Il faut donc évaluer au cas par cas les effets d’une fusion sur l’efficience dynamique.

Aussi, le fait qu’il faille souvent une longue période pour réaliser des gains en efficience dynamique constitue un autre problème. Plus souvent, l’impact économique de l’innovation ne se concrétise pas dans la période de deux années généralement utilisée pour mesurer l’impact des fusions.²⁷ Cela complique davantage la mesure et l’évaluation des effets d’une fusion sur l’efficience de l’économie même dans les cas où on juge cet élément important.

L’innovation est une composante essentielle de toute stratégie publique visant à stimuler l’efficience et la productivité de l’économie. Les gouvernements cherchent à promouvoir l’innovation au moyen de diverses politiques. Rien ne permet de penser que la politique relative à la concurrence ne devrait pas être utilisée à cette fin. Par contre, elle ne devrait pas se voir attribuer un rôle plus grand qu’il n’en faut.

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Notes

22 Les bulletins Science, technologie et industrie : Perspectives de l’OCDE et Science, technologie et industrie : Tableau de bord de l’OCDE sont publiés tous les ans en alternance par l’OCDE, parallèlement à de nombreux documents sur des politiques précises des pays membres.

23 Site Web de L’innovation au Canada : www.innovationcanada.ca/fr/

24 Voir le ministère du Développement économique et du Commerce de l’Ontario : http://www.ontariocanada.com; Institute for Competitiveness and Prosperity : http://www.competeprosper.ca

25 Pour des analyses documentaires, voir Ahn (2002) et Symeonidis (1996).

26 Les données sur l’innovation sont loin d’être idéales. On peut difficilement définir et mesurer les innovations qui sont essentiellement de nature non technologique et/ou se rapportent à des biens intangibles, plus particulièrement dans le secteur des services, où le capital humain est essentiel et où on peut difficilement définir les extrants (Hanel 2004). Par ailleurs, en ce qui concerne les services, Hanel (2004, p. 28) signale que, à ce jour, les données recueillies sur les activités liées à l’innovation dans le secteur des services sont moins complètes et moins fiables que celles se rapportant à l’innovation dans le secteur manufacturier (Hanel 2004, 28).

27 Selon la version de 2004 du document Fusions – Lignes directrices pour l’application de la Loi, la période habituellement retenue par le Bureau de la concurrence est de deux ans (Canada 2004b, n. 21).