Analyse d'une proposition (et de diverses solutions) visant à modifier le Règlement sur l'étiquetage et l'annonce des textiles selon le processus du Conference Board pour une combinaison optimale de mesures

2. Discussion avec les interlocuteurs pour cerner l'objectif stratégique final

La présente section comporte les observations formulées par les interlocuteurs concernant les objectifs stratégiques à l'origine du débat sur l'étiquetage éthique, selon l'interprétation du Conference Board; une attention particulière est accordée aux normes de travail, telles que définies par les interlocuteurs de l'ETAG. La proposition de l'ETAG porte exclusivement sur la nécessité de divulguer le lieu de fabrication. Toutefois, l'objectif avoué de l'obligation de divulgation est de permettre aux consommateurs d'en savoir davantage sur les normes de travail appliquées dans les ateliers fabriquant les vêtements destinés au marché canadien. Par conséquent, ce sujet est devenu la principale question traitée par le présent rapport; la divulgation du lieu de fabrication est seulement un moyen pour arriver à une fin précise, elle ne constitue pas, en elle-même, l'objectif stratégique.

Tel que nous l'avons mentionné plus haut, le Conference Board a proposé d'utiliser le cadre COM pour organiser les discussions des interlocuteurs en fonction de la proposition de l'ETAG et de la question des normes de travail injustes dans l'industrie de l'habillement. Le processus COM accorde une importance considérable à la définition de l'objectif stratégique, et ce, avant même d'aborder le choix d'une stratégie. C'est ainsi que l'objectif stratégique est devenu un important sujet de discussion pour les interlocuteurs.

Le processus COM est axé sur un cadre très rigoureux suivant lequel on doit définir clairement le résultat souhaité d'une stratégie (l'objectif stratégique) avant d'évaluer, de choisir et d'arrêter des mesures (les outils stratégiques) pour arriver à une fin⁴. Le processus visant à définir l'objectif est itératif. Les spécialistes y reviennent sans cesse tout au long du processus COM. En effet, les questions relatives au concept et même l'analyse de ce qu'il est possible de réaliser dans un contexte précis obligent souvent les décideurs à réévaluer la portée de leur objectif. C'est exactement ce qui s'est produit dans le cas présent et l'objectif a été considérablement modifié à trois reprises. L'encadré 1 indique comment le Conference Board a interprété les énoncés d'objectif lors des différentes étapes du processus, compte tenu des observations formulées par les interlocuteurs.

2.1 Définition de l'objectif stratégique

L'exercice visant à définir l'objectif s'est avéré particulièrement difficile en raison de la diversité d'opinions, de la pluralité des interlocuteurs et de leur fidélité face à la position qu'ils ont toujours défendue. Au cours des discussions sur le premier objectif et l'objectif final, le Conference Board a constaté que les interlocuteurs souhaitaient également discuter d'une panoplie d'objectifs secondaires qui, selon lui, sont en quelque sorte des objectifs sous-jacents de l'objectif final. Par exemple, un interlocuteur était d'avis que la proposition devait avoir pour objectif final la défense des droits de la personne. Même s'il s'agit d'un concept voisin, de nombreux interlocuteurs estimaient qu'il dépassait largement la question de l'étiquetage équitable dans l'industrie de l'habillement. Par conséquent, le rapport ne consigne pas nécessairement l'ensemble des différents points de vue; ceux qui n'ont pas une incidence directe sur la question des normes de travail dans l'industrie de l'habillement ont été écartés.

Autrement dit, le présent rapport vise à cerner des moyens pour réaliser l'objectif final de l'initiative stratégique, tel que défini dans le cadre du processus COM, comme suit :

L'objectif final est de trouver un moyen pour résoudre une situation préoccupante pour de nombreux Canadiens et Canadiennes : Favoriser l'utilisation de justes normes de travail en ce qui concerne les vêtements vendus au Canada.

Puisque le présent rapport fait suite à la proposition de l'ETAG, il évalue également le premier objectif de cette proposition. Cet objectif, qui s'est avéré beaucoup plus large que ce qui avait été défini au départ dans les documents examinés par le Conference Board, est le fruit des discussions avec les interlocuteurs. Le premier objectif se limitait à la divulgation du lieu de fabrication; les interlocuteurs ont pourtant reconnu que cette proposition visait à obtenir de l'information concernant les pratiques de travail. Finalement, l'énoncé du premier objectif, tel qu'arrêté dans le cadre du présent rapport, contient les deux éléments, comme suit :

Le premier objectif annoncé dans la proposition de l'ETAG est de fournir aux consommateurs canadiens des renseignements exacts sur le lieu de fabrication et les pratiques de travail des fournisseurs de vêtements destinés au marché canadien pour qu'ils soient en mesure de prendre des décisions d'achat fondées sur des renseignements plus complets.

Les deux objectifs qui se dégagent des consultations reflètent le souhait d'obtenir pour les consommateurs des renseignements qui vont bien au-delà du seul lieu de fabrication - la principale exigence visée par la proposition de l'ETAG dans sa forme actuelle. Par exemple, les interlocuteurs sont d'avis que l'on doit fournir aux consommateurs des renseignements qui caractérisent les normes de travail appliquées dans les ateliers fabriquant les vêtements destinés au marché canadien.

Le rapport, de même que les objectifs qui ont servi de trame d'analyse, partent du principe que les consommateurs souhaiteraient obtenir ce type d'information et qu'ils en feraient usage dans le cadre de leurs décisions d'achat. Certains interlocuteurs se disent convaincus que les consommateurs souhaitent réellement obtenir ce type de renseignements. D'autres soutiennent que seuls certains groupes de consommateurs aimeraient recevoir ces renseignements dans le but de s'en servir. La situation n'est pas claire et le Conference Board n'a trouvé, dans ses recherches documentaires, aucune preuve concluante indiquant que les consommateurs souhaitent effectivement obtenir de l'information sur chacun des aspects relatifs aux normes de travail, tels que mentionnés par les interlocuteurs, et qu'ils en ont réellement besoin. En fait, l'étude sur laquelle s'appuie en grande partie la proposition de l'ETAG porte sur un sujet beaucoup plus restreint, à savoir le travail forcé et le travail des enfants.

D'après les travaux menés par le Conference Board, on peut affirmer sans hésiter que si l'objectif final défini ci-haut fait largement l'unanimité parmi les interlocuteurs, on ne peut en dire autant pour le premier objectif. En outre, les interlocuteurs ne s'entendent pas sur les moyens de réaliser tant le premier objectif que l'objectif final. Le Conference Board estime que ce désaccord découle en partie d'autres objectifs que se sont fixés les intervenants, ce qui les empêche peut-être de trouver un terrain d'entente sur la meilleure manière de réaliser l'objectif final. La section suivante expose d'autres objectifs stratégiques possibles, selon l'interprétation du Conference Board.

2.2 Autres objectifs stratégiques des intéressés

De temps à autre, les médias font état de déclarations et de démentis concernant l'équité des normes de travail appliquées dans l'industrie de l'habillement au Canada. Prenons par exemple la couverture médiatique qui a suivi la publication des lauréats du Sweatshop Retailer of the Year Award 2002 le 19 décembre 2002, des prix « atelier de misère » décernés aux détaillants par le réseau Maquila Solidarity Network (MSN)⁵. Dans son communiqué, le MSN critique un grand détaillant canadien parce qu'il a cessé de s'approvisionner au Lesotho, dans le sud de l'Afrique. C'est le facteur déterminant qui a convaincu le MSN de lui attribuer ce prix peu enviable. Dans le même communiqué, le MSN critique un autre grand détaillant qui s'approvisionne auprès de plus de 20 ateliers au seul Lesotho, et ce, malgré les graves abus qui ont été signalés dans la plupart de ces ateliers en ce qui concerne les droits des travailleurs. On doit donc comprendre que les détaillants canadiens ne devraient plus s'approvisionner au Lesotho en raison des pratiques de travail injustes ayant cours dans ce pays. Pourtant, le communiqué critique également un détaillant parce qu'il a cessé de faire affaire avec des ateliers soupçonnés de pratiques de travail jugées tout aussi injustes.

Cet exemple d'apparente contradiction démontre à quel point les intéressés sont partagés entre divers objectifs lorsqu'ils abordent la question des justes normes de travail. À quoi ressemblent les justes normes de travail? Que devraient faire les détaillants et les consommateurs canadiens lorsqu'ils découvrent l'existence de normes de travail injustes?

Loin d'être explicites, les premiers objectifs de la proposition de l'ETAG soulèvent de nombreuses questions qui touchent les objectifs des consommateurs, des ONG et des gouvernements en matière de justes normes de travail. Dans la présente section, le Conference Board présente son interprétation de l'objectif final, du premier objectif et des autres objectifs que se sont fixés les intéressés sur la question des justes normes de travail. Le Conference Board a tenu compte des objectifs explicites et implicites qui se sont dégagés des observations formulées dans le cadre des entrevues et des séances des groupes de discussion. Ces interprétations n'ont pas été validées par les interlocuteurs.

Le Conference Board pense que les désaccords exprimés par les interlocuteurs clés concernant les objectifs se résument essentiellement à l'obligation de divulguer des renseignements sur le lieu de fabrication. En effet, même au sein des groupes d'intéressés, les membres ne s'entendent pas sur la quantité d'information à divulguer.

Par exemple, les membres de l'ETAG ne parviennent pas à s'entendre sur la quantité d'information nécessaire. Certains aimeraient que cette information comprenne l'adresse de tous les ateliers de fabrication participant à l'une ou l'autre des étapes de la production. Ces étapes comprennent la coupe, la couture, l'assemblage, la finition, le pressage et l'expédition. D'autres ne se soucient pas des différentes étapes de production et préfèrent que les renseignements divulgués se limitent à l'adresse de l'atelier où est réalisé l'assemblage final.

Dans le même ordre d'idées, la plupart des interlocuteurs de l'industrie ne croient pas qu'il soit nécessaire de divulguer l'adresse du lieu de fabrication pour améliorer les conditions de travail dans le secteur (du moins celles qui doivent être améliorées). Ils pensent que la divulgation du lieu de fabrication constitue une sorte de recherche à l'aveuglette des travailleurs, une tentative pour « extorquer des renseignements sur la chaîne de production », qu'ils considèrent de nature confidentielle et exclusive. Toutefois, tous les membres de l'industrie ne partagent pas nécessairement ce point de vue. Certains d'entre eux, particulièrement ceux qui ne disposent que d'une chaîne d'approvisionnement limitée ou spécialisée, laissent entendre qu'ils seraient prêts à divulguer l'information sur le lieu de fabrication de leurs produits, à condition que les autres compagnies de l'industrie fassent de même⁶. D'autres encore, généralement ceux qui font affaire avec des agents de vente ou des intermédiaires dans la chaîne d'approvisionnement, admettent ne pas connaître précisément l'adresse des ateliers de leurs fournisseurs. À vrai dire, les chaînes d'approvisionnement dans l'industrie de l'habillement sont tellement disséminées dans le monde, fluides et complexes qu'il n'existe pratiquement aucun moyen de découvrir, à coup sûr, le tracé exact de la chaîne d'approvisionnement suivi par certains produits d'habillement⁷.

Résultat, il est peu probable que les principaux intéressés parviennent à s'entendre sur le meilleur moyen de réaliser l'objectif final, surtout en ce qui a trait à la divulgation du lieu de fabrication.

Cette situation d'impasse perdure en dépit des efforts que toutes les parties ont véritablement consentis dans l'espoir de trouver une solution volontaire commune visant à régler le problème des pratiques de travail dans l'industrie de l'habillement. Finalement, il a été impossible de dégager un consensus sur cette solution volontaire - considérée par certains comme un processus de négociation. De toutes parts, les interlocuteurs ont attribué cet échec à la demande de divulgation complète des renseignements sur le lieu de fabrication et, dans une moindre mesure, à la demande relative à la pleine adhésion aux normes de l'OIT, même dans les pays fournisseurs qui, comme la Chine, n'y souscrivent pas totalement.

L'échec de ce premier processus n'a fait qu'accentuer les désaccords entre les interlocuteurs clés, à un point tel que quelques-uns parmi eux ne veulent plus se retrouver en présence de certains membres de l'ETAG.

Pourtant, le Conference Board estime que l'écart entre les intéressés n'est pas si grand en ce qui a trait à la volonté de travailler à dégager leur objectif « final », notamment parce que les membres de l'ETAG appuient déjà l'objectif final et que les grandes compagnies dans l'industrie signalent qu'elles ont commencé à prendre des mesures en ce sens. En fait, cette situation est justement décrite dans l'ouvrage de Birnbaum⁸. Le Conference Board est d'avis que les intéressés devront sans doute renoncer à certains de leurs objectifs avant de pouvoir progresser vers l'atteinte de l'objectif final.

2.2.1 Autres objectifs manifestes des interlocuteurs de l'ETAG

L'un des avantages évidents de la proposition de l'ETAG est que la divulgation des renseignements relatifs au lieu de fabrication faciliterait grandement la fonction primaire de leurs organisations respectives. Selon certains de ces interlocuteurs, ces renseignements constituent l'outil par excellence; d'ailleurs, ils reviennent fréquemment sur la question de la divulgation du lieu de fabrication, même lorsque la proposition à l'étude ne prévoit aucun mécanisme de divulgation à cet égard. Cette insistance découle du fait que le mécanisme de divulgation, en lui-même, est un objectif important pour les membres de l'ETAG. Voici un résumé des rétroactions de certains membres de l'ETAG sur cette question, telles que les a comprises le Conference Board⁹ :

• Les syndicats qui appuient l'ETAG (notamment le Congrès du Travail du Canada et le Syndicat du vêtement, textile et autres industries (SVTI)) ont besoin des renseignements sur le lieu de fabrication, entre autres pour faciliter les offres de représentation syndicale faites aux travailleurs de l'habillement. Les intéressés appartenant à cette catégorie veulent des renseignements détaillés sur le lieu de fabrication (y compris sur les ateliers qui font la coupe, la couture, la finition, l'assemblage, le pressage, le blanchissage et l'expédition) parce qu'ils pourraient par exemple disposer d'un plus grand nombre de cibles où leur mouvement syndical serait susceptible de se développer. Cet objectif est conforme à l'objectif final dans la mesure où le besoin d'information est axé sur la conviction que les organisations syndicales sont les mieux placées pour défendre les droits des travailleurs et faire pression sur les entreprises pour améliorer les conditions de travail dans l'industrie. La proposition prévoyant une divulgation de l'information sur les pratiques de travail sans préciser où se fait la production n'est pas bien perçue par ces intervenants, même si ces renseignements peuvent aussi contribuer à informer les consommateurs sur la qualité des normes de travail lors de l'achat de vêtements - de fait, cette proposition ne facilite pas la participation des syndicats dans la mise en œuvre d'une solution.
• Les membres de l'ETAG représentant des groupes religieux ou des groupes d'intérêt (tels que le Maquila Solidarity Network et les organismes d'aide internationale) aimeraient, semble-t-il, obtenir les renseignements relatifs au lieu de fabrication pour publiciser et mieux cibler leurs efforts. Ces groupes affirment que leur principal objectif est de travailler avec la collaboration volontaire ou forcée de l'industrie de l'habillement en vue d'améliorer les conditions de travail locales. L'information sur le lieu de fabrication serait également utile pour citer en exemple les détaillants et fabricants canadiens qui « abandonnent » des fournisseurs au lieu de travailler avec ces derniers pour essayer d'améliorer les conditions de travail. Les représentants de ces groupes précisent qu'ils sont prêts à faire des compromis quant au niveau d'information que seraient tenus de divulguer les détaillants et les fabricants concernant le lieu de fabrication. Cette position peut probablement s'expliquer par le fait que les renseignements additionnels sur l'origine des composantes clés du processus de fabrication (tel que défini par les groupes syndicaux) ne sont pas nécessairement indispensables à la réalisation de leur objectif. Cette catégorie d'interlocuteurs est également convaincue que la divulgation d'informations sur le lieu de fabrication obligerait les détaillants et les fabricants à développer, au sein de leur chaîne d'approvisionnement, des relations à long terme fondées sur les normes de travail canadiennes. En retour, cette pratique permettrait de diminuer la pauvreté dans le monde et d'améliorer les conditions dans les pays où les travailleurs de l'habillement sont exploités.

Cette interprétation des positions défendues par les différents interlocuteurs ne vise pas à remettre en cause leur engagement respectif à réaliser l'objectif final - et les membres de l'ETAG ne sont pas les seuls à s'être fixé d'autres objectifs. Au contraire, exposer les avantages secondaires liés à la divulgation permet de mieux comprendre pourquoi la communication de renseignements sur le lieu de fabrication est devenue pour certains interlocuteurs aussi importante que les conditions de travail dans ces mêmes lieux de fabrication.

2.2.2 Autres objectifs des interlocuteurs de l'industrie de l'habillement

La position des interlocuteurs de l'industrie de l'habillement est également fonction de leur propre point de vue sur la question de la divulgation et de leur volonté de protéger des renseignements exclusifs. Les discussions avec ces interlocuteurs ont aussi permis de déceler un certain nombre d'objectifs secondaires.

La protection de renseignements exclusifs : On constate qu'au cours des dix dernières années environ, une tendance se dessine dans le commerce au détail voulant que les chaînes d'approvisionnement offrent un plus grand avantage concurrentiel aux détaillants ou aux manufacturiers. Résultat, la réussite des chefs de file de l'industrie est souvent associée à leur capacité de s'approvisionner auprès de fournisseurs de marques moins chers, plus rapidement et plus efficacement que leurs concurrents. Les produits ne sont pas différents ou meilleurs - simplement, les principaux détaillants sont en mesure d'écouler leur marchandise plus rapidement, de regarnir leurs étalages plus vite, d'offrir les produits à des prix légèrement inférieurs (p.ex, à 4,77 $ au lieu de 4,99 $) et d'obtenir de meilleurs services de soutien. En raison de la perception largement répandue que l'information sur les chaînes d'approvisionnement relève des renseignements exclusifs et en raison de l'augmentation constante des coûts liés à l'établissement d'une chaîne d'approvisionnement mondiale, l'un des principaux objectifs des membres de l'industrie de l'habillement est désormais de préserver la confidentialité de ces renseignements afin que les concurrents, les détaillants et les syndicats ne puissent s'en servir comme avantage concurrentiel. Par exemple :

• les concurrents pourraient utiliser ces renseignements exclusifs pour s'établir dans les même lieux de fabrication, s'emparer des modèles grâce à l'espionnage industriel ou recruter les travailleurs clés de ces établissements;
• les clients importants pourraient se servir de cette information pour s'approvisionner directement, dans le cas d'achats en grands volumes ou de produits offrant une marge bénéficiaire élevée, au lieu de passer par les fabricants ou les intermédiaires;
• les syndicats pourraient profiter de ces données pour systématiquement cibler et tenter d'organiser en syndicat les travailleurs d'un fabricant ou d'un détaillant donné disséminés un peu partout dans le monde; cette pratique risquerait de perturber le flux du produit, obligeant les fabricants et les détaillants à engager du personnel supplémentaire (par exemple, pour entreprendre des négociations syndicales sur plusieurs fronts en même temps).

La gestion des risques : Les membres de l'industrie sont préoccupés par les risques de fausses indications et les allégations de mauvais traitements. Leur réputation est précieuse. Il faut beaucoup de temps pour se bâtir une bonne réputation et il suffit parfois de très peu pour la détruire. Selon les interlocuteurs de l'industrie, si l'information sur le lieu de fabrication est mise à la disposition du grand public, ils seront vulnérables et exposés au risque de désinformation ou d'usage détourné de ces renseignements. Par exemple :

• les activistes syndicaux pourraient se servir des allégations de mauvais traitements dans un établissement pour cibler les autres ateliers et interrompre la production;
• les syndicats concurrents pourraient simultanément cibler certains établissements ou des ateliers de fabrication convoités (ou y pratiquer le maraudage) en faisant toutes sortes de déclarations qui servent leurs intérêts;
• les ONG et les organismes d'aide situés dans les régions concernées pourraient se servir de cas isolés de contravention aux normes pour déclarer publiquement qu'il s'agit d'une politique d'entreprise;
• les groupes d'intérêt pourraient se servir d'exemples inacceptables qui remontent à plusieurs années pour affirmer qu'un atelier utilise toujours des pratiques intolérables ou pour critiquer la décision d'une entreprise de changer de fournisseur en raison d'une situation inacceptable.

La complexité des chaînes d'approvisionnement : Certains acteurs de l'industrie ont des chaînes d'approvisionnement très complexes qui portent sur des dizaines de milliers d'articles fabriqués dans une centaine d'endroits à travers le monde. Même s'ils reconnaissent qu'il est effectivement possible pour les entreprises qui font affaire avec un nombre limité d'ateliers concentrés dans certaines régions bien précises de contrôler tous les aspects de la production, ils doutent de pouvoir faire la même chose avec des ateliers de fabrication répartis un peu partout sur la planète. Birnbaum parle des chaînes d'approvisionnement qui s'étendent sur cinq pays et sur plus de 29 000 milles, un circuit qu'il qualifie de normal pour n'importe quel fabricant américain de chandails¹⁰. Pourtant, certains détaillants déclarent gérer des milliers de circuits d'approvisionnement portant sur des dizaines de milliers de produits d'habillement¹¹. Il est difficile d'imaginer comment un détaillant peut, de son siège social au Canada, être parfaitement au courant de tous les problèmes de travail susceptibles de survenir quotidiennement dans une telle chaîne d'approvisionnement.

Les grandes entreprises très complexes dans l'industrie de l'habillement croient sincèrement - et Birnbaum appuie cette affirmation dans son ouvrage - que les meilleures stratégies au monde et tous les contrôles qu'il est possible d'imaginer ne peuvent garantir le parfait respect des normes en tout lieu¹². En revanche, les petites entreprises ne disposent généralement pas du temps et des ressources nécessaires pour vérifier les agissements de tous les agents de vente et importateurs qui leur servent d'intermédiaires avec les fournisseurs. Toutes ces entreprises sont réticentes à confier cette tâche à des tierces parties pouvant avoir leurs propres objectifs lors des vérifications de conformité.

De temps à autre, le processus de vérification interne des membres de l'industrie de l'habillement met au jour des situations où la politique n'est pas respectée. Il appartient à la direction de demeurer vigilante et de réagir rapidement lorsque des problèmes de qualité, de coût ou de respect des normes de production sont soulevés. Le respect de l'ensemble des codes de production et des normes de travail fait partie intégrante des efforts consacrés par l'industrie de l'habillement pour contrôler les chaînes d'approvisionnement; la plupart des entreprises affirment qu'elles appliquent les codes et les procédures dans les ateliers de fabrication faisant partie de leur chaîne d'approvisionnement. Les acteurs de l'industrie soulignent qu'ils effectuent des vérifications de conformité non annoncées partout où leurs produits sont fabriqués et, selon les conclusions de ces vérifications, ils prennent les mesures qui s'imposent, n'importe où dans le monde. Malheureusement, ces efforts s'avèrent parfois vains lorsqu'un cas unique sert de prétexte pour faire ce qu'ils appellent de « fausses déclarations » sur leur propension à appuyer des comportements inacceptables au nom du profit. La protection des renseignements sur la chaîne d'approvisionnement vise notamment à atténuer les risques de rumeurs, les fausses allégations pouvant causer autant de dommages que des faits avérés.

Cette interprétation ne doit en aucune manière laisser entendre que l'industrie n'accorde pas d'importance à l'objectif final ou même à certains éléments du premier objectif, soit de fournir de l'information aux consommateurs. À vrai dire, certains acteurs de l'industrie affirment que les consommateurs qui leur demandent de l'information concernant le choix des fournisseurs et les programmes de conformité sont souvent agréablement surpris et appuient entièrement les efforts de l'entreprise. L'industrie est plutôt d'avis que l'obligation de mettre à la disposition des consommateurs l'information sur le lieu de fabrication mettrait également ces renseignements à la disposition des concurrents, des groupes de pression et des détaillants clients. Cela réduirait considérablement la valeur des chaînes d'approvisionnement, un outil indispensable au commerce. Le préjudice serait encore plus grand si le Canada était le seul pays à priver ses commerçants de cet avantage concurrentiel clé. Résultat, les chaînes d'approvisionnement de l'industrie canadienne deviendraient une cible pour tous les concurrents établis ailleurs dans le monde. C'est l'une des principales raisons pour laquelle les détaillants et les fabricants sont extrêmement réticents à participer à un quelconque processus qui les obligerait à rendre publique l'information sur leurs systèmes et chaînes d'approvisionnement.

De toute évidence, l'autre objectif des acteurs de l'industrie est avant tout de préserver leurs franchises commerciales. Pour protéger ces franchises, ils ne divulguent pas l'information sur le lieu de fabrication. Cette préoccupation est devenue leur objectif premier, même s'ils appuient l'objectif stratégique final. De fait, plusieurs diront qu'ils dépensent déjà des millions de dollars pour assurer le respect des normes de travail.

2.2.3 Autres objectifs des interlocuteurs du gouvernement

Les gouvernements et leurs organismes doivent également trouver le juste équilibre entre les différents objectifs et leur volonté de contribuer à l'application de justes normes de travail dans le cadre de leur mandat.

L'objectif final est directement centré sur l'amélioration des normes de travail. Il s'agit tout autant d'un enjeu mondial exigeant une solution internationale qu'un problème que les Canadiens et les instances canadiennes souhaitent aider à résoudre. Les Canadiennes et les Canadiens contribuent en partie à la solution par le biais des gouvernements provinciaux, qui sont chargés de mettre en œuvre et de contrôler l'application de normes de travail strictes au Canada. Pour sa part, le Canada contribue à la solution en s'assurant que des ententes sur les normes de travail soient conclues en parallèle avec ses initiatives commerciales. En tant que pays relativement modeste qui contribue à une solution mondiale, le Canada doit coordonner ses efforts avec ceux des autres pays. Si son objectif est de faire preuve de leadership, il doit montrer qu'il s'emploie à faire avancer les choses dans ce domaine. Autrement dit, de nombreux objectifs sont en jeu et les différents points de vue adoptés par les interlocuteurs gouvernementaux concernant l'utilisation et l'application de justes normes de travail reflètent ces objectifs.

De toute évidence, les objectifs du gouvernement fédéral concernant cette question dépendent du mandat du ministère ou de l'interlocuteur gouvernemental concerné. Par exemple :

• Industrie Canada a pour mission de « favoriser l'essor d'une économie canadienne concurrentielle, axée sur le savoir ». En ce qui concerne la proposition de l'ETAG, le Ministère craint de s'engager dans un régime réglementaire qui risquerait de freiner le développement et les perspectives de l'industrie canadienne de l'habillement ou encore dans un régime qui serait impossible à mettre en œuvre ou trop coûteux. Il se soucie en outre des répercussions sur la capacité concurrentielle de cette industrie. Celle-ci a déjà dû procéder à des adaptations importantes en raison de l'élimination des barrières commerciales et de la mondialisation des chaînes d'approvisionnement de l'habillement. Industrie Canada s'efforce déjà de venir en aide à l'industrie de l'habillement, par exemple par le biais du Programme des industries canadiennes du textile et du vêtement. C'est dans ce contexte qu'Industrie Canada doit trouver le juste équilibre entre ses objectifs de capacité concurrentielle, d'innovation et de promotion - appelés ci-après « les autres objectifs » par opposition aux objectifs visant à encourager de meilleures conditions de travail dans les cas où elles sont jugées injustes. Pour compliquer la situation, les normes de travail relèvent de la compétence des gouvernements provinciaux au Canada et des États souverains à l'étranger.
• Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) « élabore et met en œuvre des stratégies visant à promouvoir le programme d'action du gouvernement du Canada à l'étranger : paix et sécurité dans le monde, prospérité et emploi pour les Canadiens et Canadiennes ». Sur le plan du commerce international, le Ministère aide et encourage les entreprises canadiennes « à percer sur les marchés d'exportation, à exploiter de nouveaux marchés ou à améliorer les relations commerciales déjà établies, ce qui favorise la création d'emplois et la prospérité de la population canadienne ». Certaines divisions du MAECI sont chargées des questions touchant la responsabilité sociale des entreprises, les droits de la personne et les affaires humanitaires¹³. Le Ministère a entrepris la mise en oeuvre de l'initiative d'accès aux marchés pour les pays les moins avancés (PMA). Ce projet vise à éliminer les droits de douane et les quotas sur la plupart des importations en provenance de 48 PMA; il prévoit en outre de nouvelles mesures relatives aux importations de produits textiles et de vêtements. À ce titre, le MAECI doit être un partenaire clé dans le cadre de toute initiative ayant pour objectif d'appliquer et de promouvoir des justes normes de travail dans l'industrie de l'habillement. Toutefois, la priorité accordée à l'étiquetage et à l'obligation de divulgation tend à exclure le MAECI de l'initiative, ce qui est regrettable, surtout que les modifications réglementaires proposées ont une incidence sur le commerce international.

Lorsqu'ils abordent le sujet de l'ALENA, les interlocuteurs défendent des opinions juridiques contradictoires, certains prétendant qu'il existe un risque de différend, et d'autres qu'il n'y en a aucun, si le Canada impose l'obligation de divulguer l'information sur le lieu de fabrication comme condition d'entrée sur le marché canadien. Certains estiment qu'il existe un risque de différend commercial relativement à l'article 11 concernant l'expropriation de biens, à savoir les renseignements sur la chaîne d'approvisionnement. D'autres prétendent que la proposition ne suscite aucun risque de différend dans le cadre de l'ALENA, du moment que tous les membres de l'industrie sont assujettis aux mêmes règles. En outre, certains interlocuteurs soulèvent le problème du protectionnisme, à savoir que les autres pays pourraient alléguer que les exigences particulières du Canada en matière de divulgation de renseignements sur le lieu de fabrication et les normes de travail (et toutes les conséquences connexes) ne sont rien d'autre que des manœuvres destinées à protéger et à favoriser ses propres travailleurs de l'habillement (qui sont déjà assujettis à ces normes). Les préoccupations liées à cet argument sont particulièrement importantes si les intéressés estiment que les règles de divulgation relatives à l'importation de vêtements visent plus particulièrement les importations en provenance des PMA protégés par l'initiative d'accès au marché.

Visiblement, le Canada dispose d'une stratégie bien arrêtée en ce qui concerne les échanges commerciaux et le soutien du développement économique dans plusieurs PMA parce qu'il est convaincu que c'est la meilleure manière d'améliorer les conditions dans ces pays. L'amélioration des normes de travail fait souvent l'objet de discussions en parallèle avec les initiatives commerciales et représente une composante clé des négociations. L'industrie de l'habillement apparaît au premier rang dans le cadre de cette initiative, tant du point de vue des importations que du soutien à l'industrie canadienne de l'habillement. Ce soutien s'est traduit par le Programme des industries canadiennes du textile et du vêtement, parrainé par Industrie Canada. Les observations recueillies laissent effectivement entendre que l'industrie de l'habillement figure au premier plan dans la structure des échanges des PMA. Dans la préface de son ouvrage, Birnbaum affirme que pratiquement tous les pays en voie de développement se tournent vers la confection dès qu'ils entreprennent d'instaurer une économie industrielle axée sur l'exportation. Selon lui, cela signifie que le nombre de fournisseurs augmente de façon exponentielle. Les quotas d'importations sont également un élément clé des échanges commerciaux dans l'industrie de l'habillement, bien que ces mesures soient appelées à disparaître en 2005, suite aux négociations menées dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Les quotas ont une grande incidence sur la structure des échanges et sur les coûts dans l'industrie de l'habillement¹⁴.

• Pour finir, voici quelques observations concernant le Bureau de la concurrence qui a lui aussi, bien sûr, d'autres objectifs qui lui sont propres. En ayant pour mission d'examiner la proposition de l'ETAG, le Bureau se trouve du même coup obligé de se pencher, outre sur la question de la divulgation, sur des sujets tels que les normes de travail, le travail des enfants et le salaire minimum acceptable dans les pays en voie de développement, problèmes pour lesquels la proposition de l'ETAG tente précisément de trouver une solution. Il s'agit de problèmes délicats dans le contexte canadien, alors que le Bureau de la concurrence doit visiblement partager la responsabilité de l'objectif stratégique final avec d'autres ministères tels que Développement des ressources humaines Canada (DRHC), le MAECI et des organismes comme l'Agence canadienne de développement international (ACDI) ou d'autres organisations relevant d'Industrie Canada.

L'objectif premier de la proposition de l'ETAG est de fournir aux consommateurs canadiens des renseignements exacts sur le lieu de fabrication et les pratiques de travail des fournisseurs de vêtements destinés au marché canadien. Cet objectif ne fait pas partie du mandat du Bureau en ce qui a trait au secteur du textile. Tout d'abord, le Bureau est l'organe gouvernemental de surveillance de la concurrence. Son principal rôle est « de promouvoir et de maintenir une concurrence équitable ». À l'heure actuelle, l'objectif de la proposition de l'ETAG ne semble même pas faire partie des préoccupations du Bureau de la concurrence dans le secteur du textile, sauf dans la mesure où des indications trompeuses sont données dans la publicité (voir l'encadré 2). Le Bureau craint donc que les objectifs de la proposition de l'ETAG ne débordent considérablement de la portée de son mandat lorsqu'elle l'oblige à examiner un sujet comme les pratiques de travail. Cette préoccupation est exprimée à plusieurs niveaux de ses activités dans le secteur du textile et se traduit notamment par les craintes suivantes.

Crainte que la proposition ne nécessite un élargissement de la portée de la LET. La portée de la Loi sous sa forme actuelle est décrite sur le site Web du Bureau comme suit :

• protéger les consommateurs contre les fausses déclarations sur les étiquettes et dans les annonces de produits de fibres textiles;
• permettre aux consommateurs de choisir des textiles en fonction de leur teneur en fibres.

Dans son application première, la proposition de l'ETAG est fort simple : exiger des renseignements additionnels sur le lieu de fabrication des produits dans le cadre des exigences d'étiquetage relatives au numéro CA. Cependant, ces renseignements ne semblent pas compris dans la portée actuelle de la LET. Cela voudrait dire qu'il faudrait élargir la portée de la LET pour inclure un énoncé précisant que la Loi a également pour objet de permettre aux consommateurs de choisir les produits textiles en fonction des normes de travail en vigueur dans l'atelier où ils ont été fabriqués. L'ajout de cet énoncé ou d'un libellé semblable donnerait à la LET une portée suffisante pour exiger que ces renseignements soient communiqués aux consommateurs.

Crainte que la proposition ne provoque un élargissement de ses champs d'activité concernant les textiles. D'après ce qu'a pu constater le Conference Board, ni la question des conditions de travail dans lesquelles sont fabriqués les textiles ni les détails concernant le lieu de fabrication des produits (exception faite du pays de fabrication) ne font aujourd'hui partie du mandat du Bureau en ce a trait à l'application des exigences concernant les textiles (voir l'encadré 2). Par conséquent, la proposition de l'ETAG se trouve à élargir le mandat du Bureau, qui se limite actuellement à la protection des consommateurs au Canada, pour y ajouter un nouveau volet, à savoir fournir aux consommateurs de l'information sur les conditions de travail qui prévalent dans l'industrie de l'habillement.

Crainte que la proposition ne provoque une expansion du Registre des numéros CA. Cette préoccupation tient du fait que la proposition de l'ETAG détourne l'objectif stratégique fondamental du gouvernement, soit l'identification des personnes ou des organisations assumant la responsabilité juridique des marchandises. À l'heure actuelle, pour la plupart des biens de consommation, les détaillants peuvent satisfaire à leurs obligations légales en indiquant sur l'étiquette le nom et l'adresse «  de la personne qui a fabriqué ou pour laquelle a été fabriqué  » le produit. La proposition de l'ETAG supprimerait cette option et exigerait que l'étiquette indique le nom « de la ou des personnes qui ont fabriqué ET le nom de la personne pour laquelle a été fabriqué  » le produit. Actuellement, ce niveau d'information est demandé seulement dans des cas exceptionnels où la nature du produit, par exemple certains produits de viande, exige que l'identité de l'établissement agréé ayant fabriqué le produit apparaisse sur l'étiquette (au moyen d'un numéro d'établissement agréé). Puisque rien ne justifie de limiter l'application d'une telle exigence à la seule industrie de l'habillement, la modification proposée pourrait entraîner de nouvelles pressions visant à faire modifier d'autres textes législatifs fédéraux réglementant l'étiquetage des produits de consommation. Une telle modification entraînerait également une augmentation considérable des coûts relatifs à la tenue du registre des numéros CA.

Crainte que le niveau d'information exigé n'offre pas un tableau assez complet aux consommateurs. Pour bien informer les consommateurs des conditions de travail sur le marché de l'habillement, il n'est pas suffisant de décrire les conditions de travail dans l'absolu; il faut également les replacer dans leur contexte. Birnbaum illustre ce point avec l'étude de cas 27, dans laquelle il désigne Nike comme le « Philip Morris des chaussures ». Dans ce cas, l'auteur parle de la description des activités de Nike au Vietnam et en Indonésie, où les salaires versés par l'entreprise, bien que très peu élevés par rapport aux normes américaines, sont de loin supérieurs aux salaires généralement versés aux travailleurs de l'habillement dans ces pays.

Dans ses efforts pour appuyer la divulgation d'informations sur les normes de travail, le Bureau devrait-il exiger que soient précisés les salaires versés au Vietnam et en Indonésie, lesquels se chiffrent, d'après Birnbaum, à 1,84 $US et à 2,60 $US par jour, respectivement? Quel devrait-être l'élément de comparaison, les normes locales ou les normes nord-américaines? (Birnbaum signale que les salaires mentionnés plus haut étaient de 40 % plus élevés que les salaires généralement versés dans cette industrie à l'époque.) Les règles devraient-elles prévoir le respect des normes locales ou celles de l'OIT (de nombreux pays fabriquant des vêtements destinés à l'exportation ne souscrivent pas pleinement aux normes de l'OIT)?

Il n'est pas difficile d'imaginer le type d'information que recherchent les Canadiens qui souhaitent en toute bonne foi comparer les normes de travail en vigueur au Canada avec celles appliquées dans les pays en voie de développement. Mais le gouvernement se préoccupe du niveau d'information que l'on doit exiger parce que cette avalanche d'information viendra gonfler démesurément les coûts de gestion du registre et changer la nature des renseignements géré par ses organisations. Cet afflux de renseignements additionnels ne fera qu'accroître les responsabilités des commerçants et du gouvernement lui-même.

Certaines variantes de la proposition de l'ETAG obligeraient le gouvernement à communiquer seulement le lieu de fabrication, en ajoutant peut-être des liens pour permettre aux consommateurs de trouver de plus amples renseignements sur l'application de justes normes de travail. Ces variantes simplifieraient plusieurs aspects de la proposition et réduiraient son incidence sur le fardeau administratif du gouvernement. Toutefois, elles ne relèveraient pas le Bureau de son obligation de traiter l'information fournie puisqu'il serait toujours tenu de répondre aux plaintes liées aux renseignements figurant dans le registre des numéros CA.

Cette interprétation des objectifs gouvernementaux ne vise en rien à diminuer l'apport réel du gouvernement dans la réalisation de l'objectif stratégique final, lequel se trouve au cœur de nombreuses initiatives du gouvernement canadien. Elle rappelle plutôt que le Canada agit dans un contexte mondial où l'intervention prudente et efficace des pouvoirs publics doit reposer sur une minutieuse évaluation des risques associés au statu quo, à l'adoption des mauvaises mesures ou au choix des mauvaises méthodes.

De manière générale, les interlocuteurs du gouvernement affirment qu'ils sont très préoccupés et réticents à l'idée de participer à un processus qui pourrait, à leur insu :

• étendre leur rôle et leurs responsabilités à des domaines qui ne relèvent pas de leur compétence;
• nécessiter beaucoup d'efforts sans produire de résultats;
• provoquer des différends commerciaux;
• provoquer des représailles de la part des États-Unis;
• porter préjudice d'une manière quelconque aux travailleurs que l'on veut aider en adoptant une nouvelle stratégie sur les conditions de travail dans l'industrie de l'habillement.

Le Conference Board a entendu certains interlocuteurs affirmer que la proposition de l'ETAG, dans sa forme actuelle, pourrait avoir toutes ces conséquences.

2.2.4 Conclusions relatives aux objectifs, aux objectifs secondaires et à l'objectif final

En soumettant au ministre de l'Industrie une proposition précise conçue pour faire du Canada le chef de file en ce qui a trait aux normes de travail dans l'industrie de l'habillement, l'ETAG oblige en quelque sorte le gouvernement à procéder à un examen approfondi de ce sujet de préoccupation et des moyens de mettre au point une solution ici au Canada et ailleurs dans le monde. Il aurait été plus facile pour le Canada d'emboîter le pas à d'autres pays; il aurait pu alors profiter des leçons apprises et tirer parti de leur succès pour élaborer sa propre politique. Toutefois, comme nous le verrons dans la prochaine section, les autres pays n'ont pas adopté, à l'extérieur de leur marché national, une approche comparable à celle proposée par l'ETAG; en outre, chaque pays a sa propre méthode pour encourager l'utilisation de justes normes de travail dans l'industrie de l'habillement.

Le nombre d'objectifs contraires ou parallèles à l'objectif final soulevés par les différents intéressés lors des entrevues et des groupes de discussion souligne non seulement l'importance de bien définir l'objectif stratégique mais aussi d'élargir notablement la portée de la décision stratégique. Nous savons, grâce au travail sur la COM, qu'un objectif trop large peut provoquer l'échec d'une stratégie. En outre, les objectifs trop larges contribuent rarement à réaliser les objectifs secondaires. Les objectifs trop étroits sont tout aussi inefficaces car ils concentrent les efforts sur des sous-composantes qui ne sont généralement pas très utiles à la réalisation de l'objectif stratégique final. Il est essentiel de bien définir l'objectif; le gouvernement doit donc, à prime abord, consacrer un temps de réflexion à l'étude des éléments examinés dans la présente section, consulter le Ministre à propos des objectifs, énoncer clairement l'objectif stratégique qu'il souhaite atteindre et seulement ensuite, passer à l'étape des consultations.

Cet énoncé d'objectif ne sera pas nécessairement l'objectif premier de la proposition de l'ETAG, probablement trop restreint. Par ailleurs, ce ne sera sans doute pas non plus l'objectif stratégique final, trop large. Dans ses conclusions, le Conference Board propose trois objectifs secondaires se rapportant à l'information, à la vérification de l'information et aux conséquences susceptibles de constituer une combinaison optimale de mesures.

En général, le Conference Board a constaté que la modification en apparence simple établissant l'obligation de divulguer le lieu de fabrication au nom de la promotion de justes normes de travail entraîne en réalité d'importantes répercussions pour les membres de l'ETAG, les consommateurs, le gouvernement et l'industrie nationale de même que sur le commerce international et les initiatives commerciales. Avant de décider d'accepter ou non la proposition de l'ETAG ou toute autre solution, il faut évaluer avec soin un certain nombre d'éléments et de risques à l'aide d'une série de critères pouvant faire l'objet de discussions avec les parties intéressées. Cette démarche correspond justement au processus COM qui doit servir de cadre au présent rapport. L'expérience d'autres pays peut également fournir quelques orientations - dans l'éventualité où le Canada décide d'assumer le rôle de chef de file dans l'application et la promotion de justes normes de travail dans l'industrie de l'habillement à travers le monde. L'annexe A contient une liste de ressources et d'organisations ayant pour mandat d'améliorer les normes de travail au Canada et ailleurs dans le monde.

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⁴ Pour de plus amples renseignements concernant la combinaison optimale de mesures, voir le chapitre 6.

⁵ Voir le site du MSN; la page pertinente se trouve à l'adresse suivante (disponible en anglais seulement) : www.maquilasolidarity.org/campaigns/awards/press2002.htm.

⁶ Voir le communiqué du MSN à l'adresse suivante (le 2 février 2003, disponible en anglais seulement) : http://www.maquilasolidarity.org/campaigns/nosweat/disclosure/retailers.htm.

⁷ Pour une description de la situation actuelle dans l'industrie mondiale de l'habillement, voir l'ouvrage de David Birnbaum précité.

⁸ Voir l'ouvrage de Birnbaum précité, page 152.

⁹ Ces observations sont fondées sur la perception et les analyses du Conference Board en ce qui a trait aux sujets soulevés par les interlocuteurs. Ces points de vue n'ont pas été validés par les interlocuteurs et, à ce titre, il est possible que ces derniers refusent de les appuyer.

¹⁰ Voir l'ouvrage de Birnbaum précité, page 13.

¹¹ Par exemple, la Compagnie de la Baie d'Hudson signale qu'elle s'approvisionne auprès de 1 000 fournisseurs environ représentant entre 3 000 et 5 000 ateliers répartis dans plus de 16 pays. Voir l'adresse suivante : http://www.hbc.com/hbcf/socialresponsibility/ethical.asp?section=social? =ethical.

¹² Voir l'ouvrage de Birnbaum précité, page 158.

¹³ Par exemple, voir : Normes relatives au commerce, à l'emploi et au travail, Document de réflexion, février 2001; disponible à l'adresse suivante : www.dfait-maeci.gc.ca/ tna-nac/social-fr.asp.

¹⁴ Voir l'ouvrage de Birnbaum précité, pages 33 à 36.