Notes d'allocution prononcée par Sheridan Scott Commissaire de la concurrence

Bureau de la concurrence

Libéralisation du transport aérien et le réseau aéroportuaire du Canada

Libéralisation du transport aérien et le réseau aéroportuaire du Canada
Allocution devant le Comité permanent des transports

Le 4 mai 2005

(PDF : 37 Ko)

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J’aimerais d’abord remercier le Comité de nous avoir invités ici aujourd’hui.

David McAllister, directeur des dossiers spéciaux dans notre Direction générale des fusions, m’accompagne. Dave possède une vaste expérience des questions de transport aérien dont s’occupe le Bureau.

Nous nous réjouissons de l’initiative que vous avez prise concernant ces audiences et de cette occasion qui nous est donnée de présenter le point de vue du Bureau de la concurrence sur l’enjeu important de la libéralisation du transport aérien.

Pendant des années, le Bureau a vivement préconisé de permettre aux forces de la concurrence et du marché de jouer un plus grand rôle dans l’industrie canadienne du transport aérien.

Par exemple, nous avons fermement soutenu l’initiative du gouvernement intitulée «Aller sans entraves» pour la déréglementation du marché intérieur du transport aérien au milieu des années 1980.

Dans une lettre sur la restructuration du transport aérien transmise au ministre des Transports en octobre 1999, nous présentions notre point de vue selon lequel les politiques sur la propriété étrangère et le cabotage – permettant aux transporteurs étrangers d'être présents sur les réseaux intérieurs – représentaient les plus importants obstacles réglementaires à l’entrée dans l’industrie et devraient être réexaminées par le gouvernement.

Notre position demeure la même à ce jour et c’est pourquoi nous estimons que ces audiences sont si importantes.

Mes commentaires porteront sur trois domaines principaux :

• premièrement, le rôle du Bureau dans le secteur du transport aérien;
• deuxièmement, notre point de vue sur la situation de la concurrence au sein de l’industrie depuis la fusion d’Air Canada et des Lignes aériennes Canadien en 2000;
• en dernier lieu, notre réponse aux questions soulevées dans le document de consultation publié en 2004 par le ministre des Transports sur la libéralisation du marché du transport aérien.

Rôle du Bureau

À titre de commissaire de la concurrence et de dirigeante du Bureau de la concurrence, je suis responsable de l’administration et de la mise en application de la Loi sur la concurrence dans tous les secteurs de l’économie canadienne, y compris celui du transport aérien. Le Bureau s’emploie également à promouvoir la concurrence sur les marchés canadiens.

Un de nos principaux rôles consiste à examiner les fusions. En 1999-2000, le Bureau a grandement participé à l’examen de l’acquisition des Lignes aériennes Canadien par Air Canada. Nous avions conclu que les Lignes aériennes Canadien se dirigeaient vraisemblablement vers un échec et il semblait inévitable qu’Air Canada devienne le principal transporteur sur le marché canadien du transport aérien. Le Bureau s’est chargé de négocier une série d’engagements exécutoires avec Air Canada pour régler les problèmes de concurrence qui surgissaient principalement sur le marché intérieur.

Ces engagements visaient à diminuer les obstacles à l’entrée sur le marché et à favoriser la concurrence sur le marché intérieur. Ils comprenaient, entre autres, qu’Air Canada cède des créneaux à l’aéroport Pearson, abandonne certaines installations dans des aéroports saturés, donne accès à Aéroplan, conclue des accords concernant les vols et les tarifs interlignes avec des transporteurs canadiens admissibles et retarde la mise en place de son service de transport à bas prix dans l’est du Canada pendant une période qui serait convenue.

En août 2004, le ministre des Transports, conformément à l’article 56 de la Loi sur les transports au Canada et après avoir consulté le Bureau, acceptait d’annuler ces engagements sur le motif qu’ils n’étaient plus nécessaires ni appropriés compte tenu des changements intervenus au sein de l’industrie.

Depuis la fusion, le Bureau s’est aussi occupé de mettre en application des dispositions particulières au transport aérien qui avaient été intégrées à la Loi sur la concurrence pour remédier à certaines inquiétudes quant à l’abus possible, par Air Canada, de sa position dominante sur le marché. Il y a eu pour ce faire plusieurs enquêtes et procédures devant le Tribunal de la concurrence, des allégations de prix d’éviction ayant été faites contre Air Canada. Ceci s’est soldé par l’acceptation, par le Tribunal, de l’approche du Bureau qui consistait à l’application du critère des coûts évitables pour évaluer le comportement de prédation dans l’industrie du transport aérien.

À la lumière des changements survenus dans l’industrie depuis que le Bureau a déposé une demande devant le Tribunal et compte tenu de l’importante jurisprudence établie pendant la première étape de l’affaire, nous avons conclu en 2004 qu’il n’était pas dans l’intérêt public de poursuivre le litige.

L’an dernier, nous avons entrepris un examen de la situation de la concurrence au sein de l’industrie et conclu que les dispositions particulières de la Loi sur la concurrence concernant les transporteurs aériens pourraient être abrogées, à la condition que les dispositions de la Loi liées à des abus de position dominante prévoient désormais des sanctions administratives pécuniaires. Le Comité de l’industrie examine présentement le projet de loi C-19. Cette proposition législative abrogerait les dispositions concernant les transporteurs aériens, mais elle comporte aussi plusieurs autres mesures destinées à rendre la Loi plus efficace, notamment des sanctions administratives pécuniaires pour abus de position dominante. J’aimerais souligner que le projet de loi C-19 est compatible avec une recommandation du rapport de 2002 du Comité de l’industrie selon laquelle les dispositions concernant les transporteurs aériens pourraient être abrogées sous réserve d’autres modifications générales de la Loi.

En septembre 2004, nous avons fait parvenir à l’industrie du transport aérien une lettre ouverte précisant notre politique de mise en application. À la lumière de la jurisprudence établie par le Tribunal de la concurrence dans l’affaire Air Canada, cette politique précise les types de comportements d’un transporteur en position dominante qui pourraient entraîner des mesures de mise en application de la part du Bureau.

La mise en application de la Loi dans le secteur demeure une priorité pour le Bureau. Nous faisons enquête sur toutes les plaintes qui comportent des preuves factuelles de comportements anticoncurrentiels.

La concurrence dans le secteur du transport aérien au Canada

J’aimerais maintenant présenter un aperçu de la façon dont le Bureau voit la situation de la concurrence dans l’industrie telle qu’elle a évolué depuis la fusion.

J’aimerais toutefois souligner au départ que plusieurs des changements survenus au sein de l’industrie ces dernières années ne se sont pas produits qu’au Canada. Les transporteurs traditionnels se voient forcés de restructurer leurs activités pour soutenir la concurrence à mesure que les consommatrices et les consommateurs se tournent vers les services offerts par les transporteurs à bas prix. La consolidation s’est produite et, de fait, plusieurs acteurs existants comme Pan Am et Ansett en Australie, pour n’en nommer que deux, ont disparu. L’émergence d’Internet comme moyen de distribution a également modifié la façon dont fonctionnent les entreprises de transport aérien.

Concurrence en matière de service intérieur

L’acquisition des Lignes aériennes Canadien par Air Canada en 2000 a considérablement réduit le niveau de concurrence sur le marché du transport aérien intérieur au Canada. La fusion avait produit un seul concurrent possédant plus de 90 % des parts du marché et éliminé la concurrence qui existait auparavant entre Air Canada et les Lignes aériennes Canadien sur les 200 plus importantes paires de villes du marché intérieur.

Cinq ans après la fusion, le portrait de la concurrence s’est considérablement modifié. Air Canada a émergé d’une importante restructuration sous la protection de la loi sur les faillites. D’importantes entrées de transporteurs à bas prix ont eu lieu avec WestJet émergeant comme un concurrent national fort. Il y a également eu quelques transporteurs qui ont quitté l’industrie. De plus, l’industrie a subi d’importantes perturbations dans la foulée d’événements comme les attentats du 11 septembre 2001 et de l’épidémie de SRAS.

D’après les données examinées par le Bureau, le nombre total de places assises en 2004 pour les principaux transporteurs aériens canadiens était de 14 % inférieur au niveau qui prévalait lors de la fusion. Ce déclin s’était surtout produit en raison d’une importante diminution des places assises qu’offrait Air Canada, une réduction qui représentait le même nombre de places assises qu’offrait auparavant les Lignes aériennes Canadien. Bien qu’ils occupent une position de plus en plus importante sur le marché, les transporteurs comme WestJet et CanJet n’ont pu remplacer toutes ces places assises.

En ce qui concerne la disponibilité des places assises, la part de marché d’Air Canada a chuté, passant de près de 75 % à 55 % depuis 2000. Sa part de marché relative aux recettes a également diminué de 90 % lors de la fusion mais dépassait toujours 70 % en 2003, la dernière année pour laquelle on a pu calculer cette mesure.

Pendant la même période, la part du marché de WestJet n’a cessé d’augmenter. D’après l’entreprise, sa part des recettes est passée de 5 % en 1999 à un peu plus de 20 % en 2003. Air Canada et WestJet représentaient ensemble plus de 85 % de l’ensemble du marché intérieur en 2004. De plus petits transporteurs ont adopté certaines des routes qui n’étaient plus desservies par Air Canada. De façon générale, l’établissement des prix dans le marché intérieur a été plus concurrentiel, surtout sur les principales routes, et on pouvait plus facilement obtenir des billets à prix réduits comportant moins de restrictions liées au voyage et à l’achat.

Concurrence transfrontalière

Grâce à l’accord aérien de 1995 entre le Canada et les États-Unis, qui éliminait la plupart des restrictions empêchant les transporteurs canadiens ou américains de desservir des routes transfrontalières, l’acquisition de Lignes aériennes Canadien par Air Canada a eu moins d’implications en matière de concurrence pour les voyages aériens transfrontaliers. Cependant, l’accord de 1995 continue de restreindre la concurrence sous certains aspects importants. Par exemple, les droits de cinquième liberté (qu’on appelle parfois « droits de prolongation » – qui permettent à une compagnie aérienne de transporter des passagers vers un pays puis de s’envoler vers un autre plutôt que de revenir à son point de départ) ne sont généralement pas autorisés, les services liés aux droits de sixième liberté (la possibilité de transporter des passagers entre deux autres pays via le propre pays du transporteur) sont restreints et les services de transport de marchandises d’appoint ou les routes à destinations conjointes (la possibilité de transporter des marchandises à divers endroits d’un pays étranger en utilisant le même appareil) ne sont pas autorisés.

Concurrence internationale

En ce qui a trait aux services internationaux, l’acquisition de Lignes aériennes Canadien par Air Canada a éliminé la concurrence qui existait entre ces transporteurs sur le nombre restreint de routes importantes qu’ils desservaient. Cette concurrence n’a pas été remplacée, mais les principaux obstacles à la concurrence sur les routes internationales étaient et sont toujours les accords aériens bilatéraux entre le Canada et d’autres pays. Bien que ces accords suscitent une certaine concurrence entre le Canada et d’autres pays en ce qui concerne les routes, ils imposent aussi des restrictions relatives à certaines routes desservies, au nombre de transporteurs sur ces routes et à la fréquence des vols.

Bref, la situation de la concurrence sur le marché intérieur s’est améliorée depuis la fusion. Toutefois, il existe à notre avis amplement de place pour d’autres améliorations, non seulement au sein du marché intérieur, mais également en ce qui a trait aux services transfrontaliers et internationaux.

Points de vue du Bureau sur les questions de référence du ministre des Transports

Les questions et les positions esquissées dans le document de consultation du ministre concernent toutes le fait de permettre une participation étrangère accrue au sein de l’industrie du transport aérien canadien et de donner aux transporteurs canadiens davantage de possibilités de desservir des marchés transfrontaliers ou internationaux en négociant des accords aériens bilatéraux ou multilatéraux plus ouverts. Pour des motifs de concurrence, le Bureau appuie fortement de telles initiatives.

Marché intérieur

Le Bureau continue d’appuyer l’élimination éventuelle de toutes les restrictions concernant la propriété et le contrôle des transporteurs aériens canadiens. À quelques rares exceptions près, la plupart des autres secteurs de l’économie canadienne n’ont pas à subir de contrôles en matière de propriété. Il ne semble pas y avoir de raisons économiques convaincantes pour lesquelles le secteur du transport aérien devraient continuer d’avoir de telles restrictions.

Nous reconnaissons qu’en vertu des accords aériens bilatéraux qui existent actuellement, il n’est peut-être pas possible d’éliminer toutes les restrictions relatives à la propriété. En conséquence, et à titre de premier pas, le Bureau appuie le fait d’augmenter la limite concernant la propriété étrangère d’actions avec droit de vote chez les transporteurs aériens canadiens de 25 % qu’elles représentent actuellement à 49 %. L’industrie aérienne exige beaucoup d’investissements. Les nouveaux arrivants, tout comme les acteurs existants, profiteraient d’un meilleur accès à des capitaux étrangers que favoriseraient des règles libéralisées de propriété.

Le Bureau réitère son appui pour l’autorisation des droits d’établissement afin de permettre que des « transporteurs au Canada seulement » appartiennent à des entreprises étrangères. Les droits d’établissement permettraient aux transporteurs étrangers de tirer parti de leurs connaissances et de leurs compétences pour entreprendre de nouvelles activités au Canada. Il pourrait en résulter une augmentation du nombre de routes desservies en permettant qu’existent de transporteurs étrangers qui cherchent à développer le trafic aérien au-delà des accès principaux.

Le Bureau appuie aussi le cabotage sur une base réciproque. Le fait de permettre aux transporteurs aériens étrangers de dispenser des services entre divers endroits du Canada pourrait favoriser davantage la concurrence sur les routes à l’intérieur du Canada.

Le Bureau reconnaît que l’accord ou le refus, sur une base réciproque seulement, d’un droit d’établissement ou de cabotage a des implications majeures en termes de politiques. En tenant seulement compte de motifs de concurrence, on pourrait présenter des arguments irréfutables en faveur de la mise en vigueur de telles mesures de façon unilatérale. Cependant, les politiques en matière de transport aérien impliquent un plus vaste ensemble d’objectifs de politique publique et il serait préférable, sur cette base, de négocier des droits réciproques d’établissement et de cabotage. Cependant, s’il est impossible d’agir ainsi à l’intérieur d’un échéancier raisonnable, le Canada devrait à tout le moins envisager d’imiter l’Australie et de permettre unilatéralement un droit d’établissement.

Marché transfrontalier

Il ne fait aucun doute que l’accord actuel entre le Canada et les États-Unis sur les services aériens a suscité d’importants avantages pour les consommatrices, les consommateurs et les entreprises du Canada. Il a aussi généré une croissance considérable des services transfrontaliers. L’industrie canadienne du tourisme en a profité, le commerce a été rendu plus facile et les expéditeurs aussi bien que les voyageurs ont un plus grand choix à moindre prix. Les transporteurs aériens canadiens en ont également profité, Air Canada demeurant le plus important transporteur aérien transfrontalier. Récemment, WestJet a commencé à desservir les États-Unis, devenant ainsi le premier transporteur à bas prix à offrir des services transfrontaliers.

Le Bureau appuie les négociations visant à libéraliser davantage l’accord aérien entre le Canada et les États-Unis afin d’améliorer encore le service transnational. À notre avis, de telles négociations devraient avoir pour objectif ultime la mise en place d’un marché de l’aviation avec les États-Unis semblable à celui qui existe à l’intérieur de l’Europe. Bref, les raisons d’établir le libre-échange dans les services aériens en Amérique du Nord sont les mêmes que pour les autres secteurs de l’économie.

Les négociations devraient, à tout le moins, chercher à conclure un accord «ciel ouvert» de type américain. Ainsi, les deux pays s’accorderaient des droits de cinquième liberté en matière de trafic, toutes les restrictions, incluant celles reliées aux prix, à l’endroit des fournisseurs de services de transport de sixième liberté seraient éliminées et les deux pays s’accorderaient mutuellement des routes à destinations conjointes pour le transport des marchandises et des droits de septième liberté en matière de trafic des marchandises (permettant à un transporteur de transporter des marchandises d’un autre pays vers un troisième, ou à partir d’un troisième pays, même si le transporteur n’atterrit pas dans son propre pays).

L’établissement de droits de cinquième liberté avantagerait les voyageurs canadiens en donnant aux compagnies aériennes canadiennes et américaines une plus grande liberté et une plus grande souplesse lorsqu’elles mettent en place leurs réseaux de routes vers des pays tiers. La modification des droits de sixième liberté pourrait faire en sorte que les voyageurs aient plus de choix, en permettant aux transporteurs de desservir des marchés urbains de manière indirecte grâce à leurs propres plaques tournantes intérieures.

En ce qui concerne le transport des marchandises, l’établissement de routes à destinations conjointes permettrait aux transporteurs américains ou canadiens de livrer des marchandises américaines ou canadiennes à un troisième pays en utilisant des routes à plusieurs destinations dans le pays de destination. Ceci n’aurait pas les avantages éventuels du cabotage en ce qui a trait à la concurrence et à l’efficacité, mais pourrait procurer d’importants avantages aux entreprises et aux consommateurs canadiens concernant les coûts et le temps (à cause d’une diminution de la manipulation au sol).

Les droits de septième liberté en matière de trafic des marchandises permettraien à un transporteur canadien d’effectuer des vols de transport de marchandises des États-Unis vers d’autres pays et permettraient aux transporteurs américains d’effectuer des vols de transport de marchandises du Canada vers d’autres pays. Puisque le transport des marchandises s’effectue de façon unidirectionnelle et souffre d’un déséquilibre au niveau de l’échange, les droits de septième liberté peuvent être un élément important de la dynamique du transport des marchandises. Ainsi, les transporteurs jouiraient d’une plus grande souplesse en concevant des routes plus efficaces et à moindres prix, à l’avantage final des entreprises, des consommatrices et des consommateurs du Canada.

Marché international

Le Bureau croit qu’on devrait rechercher en priorité des occasions de négocier des accords internationaux donnant lieu à une concurrence plus ouverte et que ces ententes devraient comporter le moins de restrictions possibles. En ce qui concerne les voyages internationaux, comme c’est actuellement le cas pour les voyages aériens, il ne devrait pas exister de distinction entre l’octroi des habilitations pour l’affrètement et celui pour les services réguliers. Ce sont plutôt les forces du marché ainsi que les demandes et préférences des utilisateurs de services aériens qui devraient déterminer quels types de services ou quelles combinaisons de services devraient être offerts.

Que les services de transport de passagers ou de marchandises en fassent ou non partie, les négociations aériennes bilatérales ou multilatérales devraient servir avant tout les intérêts des passagers et ceux des entreprises qui utilisent les services aériens. Toutefois, le Bureau est attentif au fait que les transporteurs canadiens puissent jouir de possibilités égales d’offrir un service. Si le gouvernement décidait de poursuivre une politique de libéralisation des marchés sur une base bilatérale, donnant aux transporteurs canadiens et étrangers le droit de servir n’importe quelle ville du Canada à n’importe quelle ville à l’étranger, cela concilierait les intérêts des consommateurs et des transporteurs.

Conclusion

En résumé, le Bureau soutient ardemment les mesures visant à libéraliser davantage la réglementation du secteur du transport aérien d’une manière qui permettrait d’augmenter le rôle de la concurrence et les avantages qui découleront d’une telle concurrence pour les consommateurs et les industries dépendant du transport aérien. Compte tenu de ce que nous avons constaté dans l’Union européenne et sur des marchés comme l’Australie et la Nouvelle-Zélande, une tendance évidente vers une plus grande dépendance vis-à-vis la concurrence et les forces du marché dans la prestation de services de transport aérien commence à se faire sentir partout dans le monde.

Nous espérons que, dans son rapport, le Comité reconnaîtra les avantages de la concurrence et l’importance pour le Canada de continuer à moderniser et à ouvrir son régime réglementaire.

Je vous remercie de nous avoir donné l’occasion de vous communiquer notre point de vue. Nous attendons avec impatience vos questions.