Notes pour une allocution prononcée par Gaston Jorré, Sous-commissaire principal de la concurrence

Forum invitation sur le droit de la concurrence 2003
Langdon Hall
Cambridge

Le 1^er mai 2003

À vérifier au moment de l'allocution

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Je tiens d'abord à vous remercier de m'avoir invité à venir vous parler ici ce soir. Le programme proposé pour cette conférence porte sur plusieurs des grands enjeux que connaît le droit de la concurrence canadien à l'heure actuelle. Des représentants du Bureau de la concurrence viendront d'ailleurs vous présenter un document de travail qui concerne la prochaine série de propositions visant à modifier la Loi sur la concurrence; ils feront également le point sur les faits récents en matière de droit et de politique de la concurrence à l'échelle internationale.

J'aimerais profiter de cette occasion pour examiner, dans une perspective élargie, les défis que le Bureau et plusieurs d'entre vous auront à relever au cours des mois et des années à venir. Au bout du compte, l'objectif est qu'on alloue à la Loi sur la concurrence et au Bureau de la concurrence les outils et les ressources nécessaires pour faire face aux problèmes de concurrence susceptibles de survenir sur les marchés en pleine mutation du Canada, de l'Amérique du Nord et du monde entier.

De toute évidence, le Bureau a un programme chargé, dicté par plusieurs défis de taille auxquels il faudra faire face. Voici les six défis qui, à mon avis, sont les plus importants (ils ne sont pas nécessairement présentés par ordre de priorité) :

• combattre efficacement les activités des grands cartels et le télémarketing frauduleux et redorer l'image du Canada, la réputation de notre pays ayant souffert de ces escrocs qui s'établissent au Canada pour cibler des consommateurs à l'étranger;
• soumettre la prochaine série de modifications législatives; à cet égard, nous entreprendrons un vaste processus de consultation afin de donner aux intervenants le temps et la possibilité de faire connaître leur point de vue, et ce, sans retarder la mise en oeuvre des modifications législatives qui s'imposent;
• trouver la meilleure méthode pour analyser les gains en efficience dans l'examen des fusions, compte tenu de la décision finale rendue dans l'affaire Supérieur Propane;
• veiller à ce que le régime canadien du droit et de la politique de la concurrence demeure cohérent et respecte les normes internationalement reconnues dans ce domaine;
• faire en sorte que le régime canadien tienne compte des connaissances économiques actuelles;
• veiller à ce que le Bureau ait un statut institutionnel qui convienne à son mandat et s'assurer qu'il dispose d'un financement suffisant pour ses activités.
  
  Permettez-moi de vous exposer plus en détail chacun de ces défis.

Activités criminelles liées aux cartels et au télémarketing frauduleux

Nous devons fermement combattre la prolifération des grands cartels entre concurrents et les activités de télémarketing frauduleux; ces fléaux posent au Bureau un défi de taille et causent de grands préjudices aux consommateurs canadiens. Au cours des dernières années, plusieurs cartels ayant des ramifications internationales ont été mis au jour et démantelés mais de nombreux autres poursuivent leurs activités nuisibles.

Avec l'escalade qu'il connaît en matière de télémarketing trompeur, le Canada s'est acquis une réputation de paradis pour les activités criminelles de cette nature. Les auteurs de télémarketing frauduleux établissent généralement leur entreprise dans un pays donné pour cibler leurs victimes dans un autre pays – et il appartient au Bureau de prendre toutes les mesures qui s'imposent pour combattre ces escrocs. En matière de télémarketing frauduleux plus particulièrement, nous faisons désormais régulièrement face à des activités criminelles qui s'apparentent davantage à la fraude commerciale que les infractions anticoncurrentielles que nous avions jusqu'ici l'habitude de traiter. Dans certains cas, nous sommes littéralement confrontés à des organisations criminelles et le besoin de meilleurs outils d'application de la loi se fait de plus en plus pressant. On s'interroge notamment sur la nécessité de conférer aux agents du Bureau certains des pouvoirs et des protections dont bénéficient les agents de la paix pour leur permettre d'accomplir plus efficacement les tâches liées à l'application de la loi.

Modifications concernant la loi

En ce qui a trait aux modifications législatives, le programme est plutôt chargé puisqu'il comprend, outre les projets soumis par le Bureau dans le cadre de la prochaine série de modifications, plusieurs initiatives importantes associées à des projets de loi déposés par des députés. En ce qui concerne notre propre programme législatif, Suzanne Legault a présenté un exposé technique détaillé sur ce qui devrait retenir l'attention dans le prochain document de travail. D'après moi, les modifications clés portent sur l'adaptation de notre régime civil aux normes d'aujourd'hui et la réforme de l'article 45.

La grande priorité, à mon avis, va au renforcement du régime civil, particulièrement en ce qui a trait aux dispositions sur l'abus de position dominante de l'article 79 de la Loi. Pour forcer les entreprises à mieux se conformer à la loi, il faudrait créer des mesures correctives efficaces à l'appui des dispositions civiles; présentement, le seul recours disponible est l'obtention d'une ordonnance corrective auprès du Tribunal de la concurrence. Dans le système actuel, les parties ont dans les faits le loisir d'agir à leur guise et de poursuivre leurs agissements anticoncurrentiels en toute impunité sur de longues périodes, avec tous les dommages qui en découlent pour le marché.

Le Bureau a consacré beaucoup d'efforts à sensibiliser et à informer les gens d'affaires concernant sa méthode pour faire appliquer la loi. De concert avec les intervenants, nous avons élaboré et publié des lignes directrices détaillées sur les dispositions relatives à l'abus de position dominante, tant sur le plan général que dans les secteurs du transport aérien et de l'alimentation au détail. Le personnel du Bureau a participé à de nombreuses conférences et à d'autres événements d'information; il a prononcé des allocutions sur une multitude de sujets en matière d'application de la loi et de conformité. Depuis longtemps déjà, les entreprises peuvent obtenir du commissaire des avis consultatifs sur des agissements proposés; depuis le 1^er avril 2003, le commissaire est lié par ces « avis écrits ».

Compte tenu des efforts ainsi déployés, pourquoi les entreprises qui contreviennent aux dispositions civiles de la Loi ne subiraient-elles pas des conséquences réelles qui vont au-delà de la simple ordonnance de cesser ou de modifier les agissements en cause. À la fin de la journée d'audience, le contrevenant se fait simplement dire de cesser ou de modifier ses agissements, ce qui est largement insuffisant pour le dissuader de poursuivre ses activités illicites. En fait, cette absence de conséquences pousse plutôt les contrevenants à poursuivre leurs agissements jusqu'à ce que les poursuites intentées contre eux aboutissent à une condamnation. Pour résoudre ce problème, nous examinons la possibilité de proposer des modifications afin de créer des outils pour renforcer les dispositions de la Loi, par exemple avec l'instauration de sanctions administratives pécuniaires, l'élargissement du droit d'accès aux poursuites en dommages-intérêts pour les parties privées et la création de mesures de restitution en vertu des dispositions civiles relatives aux indications trompeuses. Il est temps de passer à un système fondé sur des règles dans le cadre duquel tout défaut d'observer la loi aura des conséquences précises.

La nécessité de modifier l'article 45 et, le cas échéant, la manière de transformer cette disposition clé qui n'a pratiquement pas évolué depuis son adoption ont fait l'objet d'un long débat. Outre le point de vue de plusieurs intervenants, qui pensent que cette disposition ne doit pas être modifiée, deux options ont été mises de l'avant. Dans la première, on propose une démarche entièrement différente avec la création d'une sanction pénale, mieux adaptée à la lutte contre les cartels internationaux tels que les ententes relatives à la fixation des prix et à la répartition du marché. S'y ajouterait un régime d'examen civil visant les autres formes d'ententes entre concurrents. Plusieurs variantes de cette proposition ont été longuement examinées. Une autre solution serait de modifier la disposition existante pour préciser son application en ce qui a trait aux ententes entre concurrents susceptibles d'avoir des incidences positives sur la concurrence, comme dans le cas des alliances stratégiques par exemple. On pourrait prévoir la mise en oeuvre d'un processus d'autorisation préalable et l'élimination des plafonds actuellement liés aux amendes. Une telle démarche permettrait d'éliminer la réserve dont font preuve les concurrents envers les ententes entre concurrents, de peur des représailles qu'elles risquent de matière d'ententes anticoncurrentielles demeureraient intacts.

Bien que nous ayons examiné de manière exhaustive les objectifs et les détails relatifs aux modifications législatives, il est également important de connaître le processus suivi par le Bureau en vue de faire modifier la Loi. Certains intervenants ont critiqué le processus utilisé lors des dernières séries de modifications. Le Bureau veut s'assurer que les consultations sur les modifications proposées visent un auditoire aussi large que possible. Je m'inquiète du fait que la voix de la collectivité juridique domine souvent celle des autres intervenants dans le processus de modification législative. Il faut élargir le cercle des participants afin de s'assurer que toutes les voix soient entendues et prises en considération. Le recours à un organisme indépendant tel que le Forum des politiques publiques pour mener un processus de consultation axé sur une version provisoire détaillée de propositions stratégiques et résumer et analyser les différents points de vue exprimés en vue de dégager un consensus sur des propositions législatives me semble une bonne méthode. Il faut également trouver le juste équilibre entre la nécessité d'accorder suffisamment de temps pour débattre et analyser les enjeux sans pour autant prolonger indûment le processus de consultation. Plusieurs préoccupations concernant le processus du FPP ont été exprimées et elles seront examinées au cours du prochain exercice de consultation. Croyez-moi, nous nous emploierons activement à réaliser ces objectifs.

Les gains en efficience dans l'examen des fusions

Concernant la question des gains en efficience, suite à l'affaire Supérieur Propane, le projet de loi d'initiative parlementaire C-249, présentement à l'étude devant le Parlement, vise à modifier les dispositions de la Loi. Lors d'une audience du Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie le 31 mars 2003, le Commissaire de la concurrence a déclaré que ce projet de loi était conforme à l'objectif du Bureau de promouvoir et de maintenir une saine concurrence afin que les Canadiennes et les Canadiens puissent profiter de meilleurs prix, d'un choix de produits et de services de qualité. Le projet de loi vise à faire en sorte que les consommatrices et les consommateurs ne soient pas laissés pour compte dans l'examen des fusions lorsqu'une défense de gains en efficience est soulevée. Avec la modification proposée dans le cadre de ce projet de loi, qui ferait des gains en efficience un facteur à prendre en compte, on parviendrait à instaurer un juste équilibre entre la protection des intérêts des consommateurs et le rôle important des gains en efficience dans l'examen des fusions. En outre, la nouvelle place accordée aux gains en efficience dans le régime juridique canadien serait désormais comparable à celle que lui accordent les régimes juridiques de nos partenaires internationaux.

À mon avis, la décision rendue dans l'affaire Supérieur Propane est inacceptable du point de vue stratégique. Dans cette affaire, le tribunal précise qu'une fusion anticoncurrentielle qui entraîne suffisamment de gains en efficience doit être autorisée, même si elle a de graves incidences sur les consommateurs telles qu'une hausse notable des prix. Par ailleurs, selon l'interprétation que fait le tribunal de l'article 96, il faudrait tolérer la création de monopoles, ce qui constitue une application plutôt paradoxale de la Loi sur la concurrence. Il faut adopter une position claire sur la manière dont les gains en efficience doivent être analysés dans l'examen des fusions; pour ma part, j'estime qu'ils doivent être considérés comme un simple facteur dans le cadre de l'évaluation globale.

Faits récents à l'échelle internationale

Outre les modifications législatives, le Bureau travaille également sur plusieurs fronts pour être prêt à faire face aux rapides mutations que connaît l'environnement relatif à l'application des lois sur la concurrence à l'échelle nationale et internationale. Il est important que les méthodes du Bureau demeurent conformes aux normes internationalement reconnues.

À l'échelle mondiale, plusieurs initiatives en cours visent à renforcer le niveau de coopération sur les questions névralgiques relatives à l'application de la loi avec lesquelles sont aux prises les organismes responsables en matière de concurrence. Grâce au système de fonctionnement en comités de l'OCDE et au processus plus inclusif du Réseau international de la concurrence (RIC), des progrès sont réalisés dans plusieurs domaines tels que la lutte contre les cartels, l'examen des fusions ainsi que l'échange et la communication de renseignements pour l'application de la loi. Parmi les spécialistes qui seront entendus demain matin, Chris Martin vous brossera un tableau des faits récents sur le plan international, mais je peux d'ores et déjà vous dire que le RIC a réalisé des progrès notables depuis sa création toute récente. La plupart des organismes responsables en matière de concurrence à travers le monde sont membres du RIC et nous espérons que d'ici peu, les autres auront adhéré au Réseau. En outre, de nombreux intervenants du secteur privé et d'autres intéressés participent aux activités du RIC. Le principal point fort du RIC est qu'il se consacre exclusivement aux questions touchant la concurrence. Notre leitmotiv : la concurrence, toujours la concurrence.

Plus que jamais, les problèmes liés à la concurrence doivent être pris en charge par plus d'un organisme à la fois, ce qui nous oblige à optimiser la coopération entre homologues. Nous avons déjà établi des accords de coopération avec les États-Unis, l'Union européenne, le Mexique, le Costa Rica, l'Australie/la Nouvelle-Zélande et le Chili. Ces accords ont permis de mettre en place dans ces pays des cadres autorisant des relations plus transparentes et plus prévisibles entre organismes.

Je vous ai parlé tout à l'heure du défi que représentent la lutte contre les cartels internationaux et les activités transfrontalières de télémarketing frauduleux. Dans ces cas, l'application efficace de la loi exige de longues enquêtes et une coopération étroite avec nos homologues étrangers. Nous échangeons continuellement des renseignements dans les limites autorisées par la loi et les traités tout en appliquant les mesures de protection qui s'imposent en matière de confidentialité. Au besoin, nous menons des enquêtes conjointes sur les activités criminelles en cause.

Dans l'ensemble, ces initiatives sont une composante essentielle des efforts que nous déployons en vue de nous assurer que nos lois et notre politique demeurent d'actualité et conformes aux pratiques optimales, au fur et à mesure où celles-ci sont définies et établies.

Démarche économique

Nous voulons également être sûrs que les principes économiques régissant nos initiatives d'application de la loi soient établis sur des bases solides et soient conformes aux préoccupations actuelles dans ce domaine. Cela est particulièrement vrai des réseaux d'entreprises. Notre démarche en matière de loi et de politique de la concurrence ne peut s'écarter des grandes tendances économiques sur des questions telles que l'analyse des gains en efficience dans l'examen des fusions, la manière de traiter certaines questions comme les prix déraisonnablement bas et l'abus de position dominante et la meilleure méthode pour lutter contre les grands cartels. L'économie est le fondement du droit de la concurrence, et la loi ainsi que la politique en matière de concurrence font partie intégrante du contexte économique moderne. Leur mise en oeuvre doit absolument demeurer cohérente si l'on veut maintenir un climat favorable à l'investissement au Canada. Nous ne sommes pas les seuls à insister sur l'importance qu'occupe le volet économique; il existe à l'échelle mondiale une tendance à redonner aux sciences économiques toute la place qu'elles méritent. On le constate par exemple avec la nomination par l'Union européenne d'un économiste en chef. Le Canada est obligé d'emboîter le pas, et notre défi consiste à faire en sorte que le Bureau continue de profiter des meilleurs courants de pensée en matière de politique de la concurrence et d'application de la loi, tant au Canada qu'à l'échelle internationale.

Statut du Bureau

Le dernier défi que nous devons relever concerne l'image d'indépendance du Bureau de la concurrence et la nécessité d'obtenir un financement suffisant. Ainsi, même si le Bureau relève, sur le plan administratif, d'Industrie Canada et même si le commissaire adresse son rapport annuel directement au ministre avant qu'il ne soit déposé au Parlement, certains persistent à douter de l'indépendance du Bureau en matière d'application de la loi. Cette préoccupation a été soulevée à la fois dans les évaluations du Global Competition Review et dans l'examen du Canada réalisé par l'OCDE l'année dernière. Je pense que la meilleure solution serait de faire du Bureau de la concurrence un partenaire à part entière du portefeuille d'Industrie Canada. Ce nouveau statut conférerait au Bureau une identité distincte d'Industrie Canada et éliminerait tout risque d'ambiguïté quant à son image d'indépendance. En outre, le Bureau doit disposer de ses propres crédits législatifs au lieu d'un financement acheminé par l'intermédiaire du Ministère, comme c'est le cas présentement. Le Parlement pourrait ainsi allouer spécifiquement le niveau de ressources qu'il juge nécessaire à l'application de la loi en matière de concurrence.

Conclusion

Pour conclure, je pense qu'il est possible de relever avec succès l'ensemble de ces défis si tous les intervenants travaillent main dans la main et acceptent d'y consacrer les efforts nécessaires. Le Bureau doit clairement communiquer et expliquer ses objectifs. Ce faisant, nous pourrons recueillir l'appui des intervenants. En préparant le calendrier avec soin et en définissant les bonnes priorités, nous pourrons apporter au régime du droit de la concurrence du Canada toutes les améliorations nécessaires.

Encore une fois, merci de m'avoir donné l'occasion de m'exprimer devant vous ici ce soir.