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Notes d'allocution prononcée par Sheridan Scott Commissaire de la concurrence

Bureau de la concurrence

Cap sur l'avenir : les défis de la concurrence et la politique en matière de concurrence

à l'Institut CD Howe
Toronto, Ontario
Le 25 octobre 2004

Vérifier au moment de l'allocution

J'aborderai le sujet qui nous réunit en reprenant la conclusion qu'une grande économiste canadienne donnait à son exposé sur ce thème devant l'Empire Club, il y a une trentaine d'années : [Traduction libre]

« Pour conclure, je voudrais rappeler qu'il ne manque pas d'indications que le rendement du secteur industriel canadien n'a pas été ce qu'il aurait dû être. De fait, dans les dernières années, la croissance de la productivité au Canada a été nettement moindre que dans la plupart des autres grands pays industrialisés. Cela devrait nous inquiéter tous. J'ajouterai que cela souligne le besoin urgent de se doter d'une panoplie de politiques pour faire naître un « dynamisme créatif » au sein du système et activer les forces du changement économique. Nos efforts pour faire de la politique en matière de concurrence un outil plus efficace constituent un pas important dans cette direction. »

Tel était le message délivré par Mme Sylvia Ostry, en 1976, alors qu'on s'apprêtait à modifier la Loi sur la concurrence. Certes, les temps ont changé et le contexte est différent aujourd'hui. Contrairement à la situation de 1976, actuellement au Canada, la création d'emplois est vigoureuse, l'inflation est faible et stable, la balance commerciale est très favorable et les finances publiques sont équilibrées.

Par ailleurs, la mondialisation a progressé d'une façon prodigieuse, Internet s'est imposé, les mouvements de fonds à l'échelle internationale ont connu une croissance considérable, et on a assisté, en Asie, à l'émergence d'économies fortes, à leur repli et à leur résurgence avec comme chef de file, la Chine. Les obstacles au commerce ont décru, voire disparu, non seulement en Amérique du Nord, mais partout dans le monde. Le capital basé sur les connaissances occupe une place prépondérante dans le discours sur la concurrence. Sortie de l'enfance, l'ère de l'information a atteint le stade de la maturité, après une adolescence tumultueuse.

Malheureusement, tout comme en 1976, le niveau de la productivité est toujours un sujet d'inquiétude au Canada. Selon le Conference Board, en 2001, la productivité du travail dans le secteur commercial canadien équivalait en moyenne à 82 % seulement de celle des États-Unis. Sur les 29 industries examinées, 19 affichaient un taux de productivité du travail inférieur au taux équivalent enregistré aux États-Unis en 2001. Ces 19 industries généraient 73 % du PIB du secteur. Parallèlement, on observe une concentration accrue des industries de fabrication au Canada, à des niveaux supérieurs à ceux observés aux États-Unis.

Il n'y a rien là que vous ne sachiez déjà. Nombre d'entre vous sont tout à fait avertis des nombreux changements qui se sont opérés dans l'économie canadienne et des défis que doit affronter le Canada dans un monde en pleine effervescence. Ces changements ont des répercussions considérables, particulièrement sur la politique en matière de concurrence du Canada, c.-à-d. notre Loi sur la concurrence et sa mise en application, et sur la manière dont nous pourrions rendre celle-ci plus efficace dans le contexte économique du Canada en ce 21e siècle.

Retournons bien avant 1976, aux années 60, époque où le Canada s'est donné un cadre pour une Loi sur la concurrence« moderne ». À cette époque, le Conseil économique du Canada, qui était un groupe de réflexion tripartite composé de représentants du monde du travail, des entreprises et du gouvernement, a reçu le mandat de procéder à un examen de la politique en matière de concurrence au Canada. Le Conseil s'est penché en long et en large sur le contexte dans lequel le Canada se situait à l'époque. Il a examiné les structures et les pratiques des entreprises. Il s'est efforcé de prévoir quels seraient les futurs défis que le pays devrait relever. Et il s'est demandé quel pourrait être le rôle de la politique en matière de concurrence par rapport à l'objectif qui était de mettre sur pied une économie moderne, d'après les normes des années 60.

L'exercice a abouti à une réflexion féconde qui a eu une incidence majeure sur ce qui devait aboutir à l'adoption de la Loi sur la concurrence en 1986, quelque vingt ans après la publication du rapport du Conseil économique du Canada.

Ce long intervalle, de 1969 à 1986, témoigne de la difficulté inhérente à tout projet visant à modifier largement et en profondeur une loi-cadre aussi importante pour l'économie que la Loi sur la concurrence. La révision de la Loi sur la concurrence a toujours suscité beaucoup d'intérêt, mais aussi beaucoup de controverse et beaucoup de dissensions en raison du désir tout à fait légitime des divers intervenants de préserver ce qu'ils considèrent être leurs meilleurs résultats, et en raison de la difficulté intrinsèque liée à l'élaboration d'une loi commerciale fixant des règles de base pour un marché concurrentiel.

L'élaboration d'une Loi sur la concurrence soulève des difficultés multiples, soit aussi bien des questions d'ordre constitutionnel que des aspects propres à la science économique ou aux pratiques commerciales. Nous pourrions sans doute nous demander si le Conseil économique du Canada avait trouvé la bonne formule pour les années 70 et les années 80, mais notre préoccupation est avant tout de savoir si nous avons les bonnes réponses pour les prochaines décennies.

Le sujet est complexe et la réponse l'est tout autant. Pour en donner une idée, je ferai le point sur la situation en ce qui a trait à deux aspects majeurs de la Loi sur la concurrence.

Au chapitre des fusions, nous avons connu un certain nombre de tendances, allant de la création de méga-entreprises axées sur une diversification horizontale, dans les années 80, à la vague de fusions d'entreprises « point com » par l'acquisition d'entreprises de haute technologie pour accéder aux paradis associés aux créneaux technologiques, paradis qui, plus souvent qu'autrement, se sont avérés des mirages.

Plus récemment, les entreprises ont cherché à grossir en se regroupant pour faire face aux concurrents émergents à l'échelle mondiale et pour tirer parti des débouchés considérables qu'offre le monde. C'est une évolution naturelle et le ministre Emerson soulignait, il n'y a pas longtemps : [Traduction libre]

« Même si nos liens économiques les plus forts sont en Amérique du Nord, nous commerçons aussi avec le reste de la planète et nous prenons une part active au processus de mondialisation qui a modifié profondément notre économie et aussi notre façon de vivre. La mondialisation entraîne le regroupement des entreprises. Elle ouvre la porte à l'établissement de chaînes d'approvisionnement mondiales. Elle est également une source de nouvelles tensions visant nos marchés mondiaux et nos accords commerciaux. »

Plusieurs entreprises canadiennes, telles qu'Alcan, ont déjà réagi; d'autres ont fait valoir que les fusions étaient nécessaires pour leur permettre de relever les nouveaux défis ou de tirer parti des débouchés qu'offre la mondialisation, que l'on pense aux banques ou aux entreprises forestières. De telles perspectives peuvent soulever des questions importantes au chapitre de la politique relative aux fusions, notamment la question de savoir si nous pouvons et si nous devons permettre une plus forte concentration chez les producteurs canadiens aux prises avec les nouvelles forces en concurrence à l'échelle mondiale. Dans la mesure où la présence de concurrents mondiaux contribue à maîtriser les prix, la concurrence ne pose pas de problème. Par contre, lorsque suite à des fusions la concurrence sera insuffisante sur nos marchés, devons-nous les autoriser?

Dans un livre sur la politique de la concurrence des économies de petite envergure publié récemment, Michal Gal suggère que oui, nous autorisions de telles fusions. Michal Gal reprend la question souvent posée : « Est-ce que la taille compte? » L'auteur conclut affirmativement et explique que les économies de petite envergure qui protègent des secteurs contre la concurrence internationale peuvent être amenées à accepter des ratios de concentration plus élevés pour pouvoir avoir des échelles de production minimales efficaces. En conséquence, de l'avis de Michal Gal, ces économies ont besoin d'une politique de la concurrence reflétant les contraintes économiques réelles dues à leur taille et au fait que leur marché est protégé, notamment en ce a trait aux fusions restreignant la concurrence, à la réglementation des oligopoles et à l'attention spéciale à porter aux questions soulevées par la présence d'entreprises dominantes.

Toutefois, le modèle proposé par Michal Gal n'est pas un modèle unique applicable à tous les cas et on voit mal dans quelle mesure il peut s'appliquer au Canada. Nous sommes certainement loin d'avoir une économie fermée puisque, de tous les pays du G-7, nous sommes celui qui dépend le plus des échanges avec l'extérieur. En effet, nos exportations et nos importations combinées représentent plus de 70 % de notre PIB. Nos marchés sont fortement intégrés à l'économie mondiale la plus vaste et nous comptons parmi les douze plus importantes économies de la planète.

Cela dit, cependant, la suggestion de Michal Gal selon laquelle, d'une façon générale, la politique de la concurrence devrait être adaptée à la nouvelle réalité économique du pays m'apparaît on ne peut plus pertinente, particulièrement si cela est réalisé au sein d'un cadre respectant lui aussi l'importance, pour le commerce et l'investissement, d'une convergence mondiale des principes essentiels de la politique de la concurrence.

La question que nous devons nous poser est donc la suivante : avons-nous le bon modèle pour élaborer la politique de la concurrence du Canada pour le 21e siècle?

Dernièrement, l'industrie du propane a propulsé cette question à l'avant-scène en attirant l'attention sur un article particulier de la Loi en vigueur qui illustre ce point.

Rappelons les faits. En 1969, le Conseil économique du Canada s'étant penché sur la question avait constaté que la base industrielle du Canada s'était élargie durant la période qui a suivi la Deuxième guerre parce qu'elle bénéficiait de la protection de droits de douane élevés et d'autres obstacles au commerce et qu'elle jouissait d'un accès privilégié au marché de la Grande-Bretagne, la mère patrie étant alors très peu engagée sur la voie de la reprise économique. L'économie canadienne était alors apparue au Conseil comme largement dominée par des « succursales de fabrication » peu ouvertes à la créativité des Canadiennes et des Canadiens. D'ailleurs, non seulement au Canada, mais également dans le reste du monde, on pensait que la clé de la croissance et de la prospérité était l'efficacité avec laquelle nous utilisions nos maigres capitaux et avec laquelle nous employions notre main-d'œuvre.

Le Conseil économique avait également constaté que les gouvernements de l'époque étaient portés à recourir à l'interventionnisme pour atteindre divers objectifs stratégiques, qu'il s'agisse de propriété canadienne, d'équité régionale, de création d'emplois ou encore d'une meilleure répartition des revenus. L'époque florissante des sociétés d'État et l'apparition des grandes interventions de l'État dans l'économie, avec la Loi sur l'examen de l'investissement étranger, le Programme énergétique national et le Programme de lutte contre l'inflation, n'est pas si éloignée.

Devant ce diagnostic de la situation politique et économique du Canada, le Conseil économique avait conclu que l'objectif de la politique en matière de concurrence du Canada devait être résolument épuré et qu'il s'agissait de réaliser des gains en efficience. Le Conseil a quasiment accompli son dessein, quoique imparfaitement. Quand la nouvelle loi a été adoptée, en 1986, la réalisation de gains en efficience était l'un des objectifs (avec les préoccupations relatives aux régions, aux petites entreprises, aux consommateurs et aux mercantilistes) énoncés dans l'énumération accompagnant la déclaration de l'objet de la Loi.

Le Conseil économique est même parvenu à ses fins dans un article de la Loi. L'article relatif aux fusions stipule comme critère incontournable la nécessité de réaliser des gains en efficience. L'article 96 stipule, en effet, que le Tribunal ne saurait empêcher une fusion si celle-ci, je cite :

« a eu pour effet ou aura vraisemblablement pour effet d'entraîner des gains en efficience, que ces gains surpasseront et neutraliseront les effets de l'empêchement ou de la diminution de la concurrence qui résulteront ou résulteront vraisemblablement du fusionnement réalisé ou proposé et que ces gains ne seraient vraisemblablement pas réalisés si l'ordonnance était rendue. »

L'idée est attrayante. Cependant, le Canada est le seul des pays industrialisés qui soit assujetti à une telle contrainte; il serait donc judicieux que nous nous demandions aujourd'hui si cette formulation est bien celle qu'il faut pour le Canada ou si nous pouvons avoir mieux.

L'importance de cette question est explicite. De récentes études effectuées par Statistique Canada (John Baldwin), le Conference Board et l'Institute for Competitiveness and Prosperity montrent clairement le rôle important des marchés concurrentiels pour ce qui est de favoriser les gains en efficience, l'innovation et une croissance dynamique. Ainsi, on peut lire dans le résumé du rapport de l'Institute for Competitiveness and Prosperity sur l'Ontario : [Traduction libre]

« Une politique publique doit aussi viser à mettre davantage de pression sur les entreprises. Quelle que soit l'importance du soutien accordé par le gouvernement au titre de l'innovation, les entreprises sont portées à innover uniquement lorsque leur clientèle et la concurrence les poussent dans cette voie. »

Or, la Loi actuelle prévoit que nous pouvons et que nous devrions soupeser les gains en efficience par rapport à la perte de dynamisme concurrentiel. Est-ce bien ainsi que nous devons voir les choses aujourd'hui? Est-il toujours utile ou judicieux de nous percevoir comme une économie de petite envergure et d'appliquer le cadre de Michal Gal? Pour évaluer les fusions dans les années à venir, ne devrions-nous pas plutôt adopter une perspective authentiquement canadienne qui permettrait aux entreprises faisant face à la concurrence mondiale d'avoir une taille concurrentielle et de garantir que les marchés canadiens demeurent concurrentiels et dynamiques?

Nous avons choisi de nous tourner vers des gens comme vous pour nous aider à trouver la bonne voie. Le 24 septembre, je diffuserai un document de travail concernant sur la place des gains en efficience dans la Loi sur la concurrence. Il y a deux semaines, j'ai rencontré des responsables de haut niveau en matière de concurrence de partout dans le monde pour connaître leurs points de vue. Nous consultons les Canadiennes et les Canadiens jusqu'au 21 décembre pour recueillir leur avis sur le contenu du document de travail; des réunions de suivi seront tenues, sous la forme de tables rondes, à Montréal, à Toronto et à Vancouver. Enfin, nous créerons un groupe de spécialistes pour examiner les commentaires recueillis et, plus particulièrement, pour examiner la situation actuelle de l'économie canadienne et la pertinence sur la défense des gains d'efficience.

La question des niveaux accrus de concentration dans les secteurs, en raison de fusions ou pour d'autres raisons, se pose également par rapport aux dispositions civiles de la Loi actuelle. Elle est d'actualité, en particulier, dans le contexte du document de travail du gouvernement relatif à la révision de la Loi.

Dans la Loi sur la concurrence de 1986, une distinction importante est faite entre les dispositions criminelles et les dispositions civiles. Les dispositions criminelles relatives, par exemple, à l'établissement des prix, au truquage d'offres, au maintien des prix, à la discrimination par les prix contiennent des mesures très dissuasives (jusqu'à deux ans de prison en cas de discrimination par les prix).

Par contre, les principales conséquences liées à un manquement aux dispositions civiles sont la délivrance, par le Tribunal de la concurrence, d'une ordonnance de cesser et de s'abstenir. Cela tient, entre autres, à la perception que les agissements par rapport aux dispositions civiles peuvent, dans certains cas, contribuer à accroître le bien-être. Toutefois, il peut être avisé de vérifier si le tort causé du point de vue de la concurrence est plus grave dans le cas de certains de certains agissements que dans celui d'autres agissements.

Nous reconnaissons qu'en raison de la nature concurrentielle des marchés, les entreprises doivent se montrer agressives et créatives pour pouvoir avoir l'avantage sur leurs concurrents et améliorer leur position en faisant connaître les caractéristiques de leurs produits. Nous ne voulons en aucune façon limiter indûment le dynamisme des entreprises canadiennes face à l'émergence d'une concurrence internationale. Par ailleurs, nous sommes tout autant préoccupés par le fait que les marchés canadiens demeurent concurrentiels.

La question est donc de vérifier la pertinence du libellé actuel des dispositions criminelles visant à inciter les entreprises à renoncer à adopter un comportement anticoncurrentiel et à pallier le manque d'effet incitatif des dispositions civiles. Pourrions-nous trouver des incitations à se conformer à la Loi qui éviteraient d'avoir à se détourner de pratiques proconcurrentielles, mais qui pousseraient à renoncer à avoir un comportement anticoncurrentiel?

Pour répondre à cette question, il faut nécessairement se pencher sur un certain nombre d'aspects. L'approche actuelle est-elle adaptée au comportement commercial considéré, aux effets possibles d'un tel comportement sur l'économie et aux normes internationales appliquées à la conduite des affaires? Nos restrictions et nos mesures dissuasives sont-elles propices ou néfastes à une concurrence dynamique, à l'innovation et à la croissance de l'économie canadienne? Ces questions sont loin d'être simples.

Je suis consciente d'avoir soulevé un nombre important de points aujourd'hui. Pourtant, je n'ai abordé que deux des aspects de la Loi sur la concurrence nécessitant une attention soutenue. Il y en a d'autres, bien sûr, qui devront être examinés comme le traitement des cartels et autres arrangements pris par les entreprises. Mais nous disposons d'un temps limité et je veux vous laisser le reste de cette rencontre pour exprimer votre avis.

Conclusion

Au début de mon exposé, je citais la conclusion utilisée par Sylvia Ostry en 1976. Je voudrais conclure en reprenant les termes de l'introduction de Mme Ostry, selon lesquels : [Traduction libre]

« Pour certains de ses opposants, la Loi sur la concurrence est un instrument qui devrait être rangé dans un catalogue des horreurs, avec la peste, l'inceste et la réforme fiscale. »

Bien sûr, la politique en matière de concurrence ne saurait soulever des débats aussi vifs que la grève de la LNH, mais elle n'en demeure pas moins excessivement importante. Il y a quatre ans, nous sommes entrés dans le 21e siècle. Il est plus que temps d'y faire entrer notre Loi et notre politique de la concurrence.