Notes d'allocution prononcée par Sheridan Scott Commissaire de la concurrence

Bureau de la concurrence

La législation en matière de concurrence et les télécommunications

Institut international des
communications 4^e conférence Annuelle
Groupe de spécialistes sur la concurrence

Hôtel Westin, Ottawa
le 9 décembre 2004

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I. INTRODUCTION

Bonjour. Je suis très heureuse de me trouver ici à la section canadienne de l'Institut international des communications et de revoir tous ces visages connus.

Pour commencer, j'aimerais remercier celles et ceux qui ont rendu cette conférence possible et qui m'ont invitée à y participer.

En réunissant ce groupe de personnes en particulier, les organisateurs nous donnent l'occasion de partager nos points de vue et d'exprimer nos idées sur ce qu'il est possible de faire pour relever plus efficacement les défis auxquels le secteur des télécommunications est confronté alors qu'il poursuit sa lancée son changement de la réglementation vers la concurrence.

Cet après-midi, j'aimerais vous faire connaître certaines de mes opinions sur la façon dont les organismes de réglementation et les organismes responsables de la concurrence peuvent, dans un climat de mondialisation, de déréglementation et de changement technologique rapide, affronter plus efficacement la transition entre la réglementation propre à un secteur et le recours aux forces du marché.

Les organisateurs de cette conférence m'ont posé une question très pertinente à propos du cadre stratégique actuel. La relation entre le Bureau de la concurrence et le CRTC est-elle harmonieuse? Si la réponse est non, que peut-on faire pour l'améliorer?

J'ai quelques idées à proposer sur la manière dont nous pourrions améliorer la relation entre le CRTC et le Bureau. Cette relation n'est pas aussi efficace qu'elle pourrait l'être et je propose des solutions précises qui pourraient contribuer à l'améliorer – tant sur le plan des télécommunications que sur celui de la radiodiffusion – en faisant appel à des mécanismes officieux mais aussi aux mécanismes législatifs.

Toutefois, avant d'approfondir le sujet, j'aimerais souligner que les différends entre nos deux organismes demeurent relativement rares dans les domaines des télécommunications et de la radiodiffusion. Dans la grande majorité des cas, les sujets de désaccord sont peu nombreux, et ce, malgré le chevauchement des compétences. Lorsqu'un problème survient, il se limite généralement aux affaires d'abstention en matière de télécommunications, aux questions faisant l'objet d'un chevauchement de compétences en ce qui concerne les plaintes pour abus de position dominante et aux questions ayant trait à l'examen des fusions dans le domaine de la radiodiffusion.

2. LE RÔLE DE L'ORGANISME DE RÉGLEMENTATION ET DE L'ORGANISME RESPONSABLE DE LA CONCURRENCE SUR LE CHEMIN DE LA DÉRÉGLEMENTATION

Comme chacun sait, même dans le scénario le plus favorable, le passage d'un environnement réglementé à un environnement axé sur les lois du marché n'est pas facile. Dans le cas du secteur des télécommunications, la transition est encore plus délicate en raison du rythme effréné des innovations technologiques. Nous sommes tous conscients des répercussions d'Internet, des services à large bande et du système vocal dans Internet (voix sur IP) sur les modèles d'entreprise traditionnels.

L'une des plus grandes difficultés que nous ayons à confronter est de savoir quoi faire quand il y a eu déréglementation partielle et que les entreprises sont soumises à plus d'un cadre législatif. Dans un tel contexte, les entreprises sont confrontées à beaucoup d'incertitudes, ce qui affecte leurs activités, leurs investissements et leurs décisions à l'égard du choix d'une technologie.

À mesure que nous progresserons dans un contexte où les compétences se chevauchent, je crois qu'il serait utile d'examiner les moyens qui permettraient, tant au CRTC qu'au Bureau de la concurrence, de communiquer des renseignements, d'appliquer une même analyse de la politique de la concurrence, de préciser les rôles et de cerner et d'optimiser le savoir-faire dans les deux organismes. À mon avis, cette optique serait plus avantageuse pour les entreprises, les consommatrices et les consommateurs et permettrait d'éliminer une partie des incertitudes qui les préoccupent.

Plus précisément, je pense que nous devons :

• utiliser au mieux les connaissances et l'expérience que possèdent nos organismes;
• réagir efficacement et en temps opportun à l'évolution de l'industrie;
• utiliser efficacement les fonds publics;
• maintenir l'intervention du gouvernement au strict minimum.

Bref, pour que le processus de déréglementation soit efficace et économique, l'organisme de réglementation et l'organisme responsable de la concurrence doivent unir leurs efforts. Autrement, je crois que notre travail deviendrait inutilement pénible.

OÙ EN EST LE PROCESSUS DE DÉRÉGLEMENTATION DANS LE SECTEUR DES COMMUNICATIONS?

Avant que nous abordions les solutions possibles en vue d'améliorer la relation entre le Bureau et le CRTC, faisons le point sur la concurrence dans les marchés du secteur des communications au Canada.

Je pense qu'il est essentiel de mentionner que le processus de déréglementation est beaucoup plus avancé que certains ne le croient. De toute évidence, nous avons parcouru un long chemin depuis l'époque du monopole et, aujourd'hui, nous trouvons des sociétés de téléphone et de câblodistribution dans toutes les régions au Canada. Depuis le début des années 90, le CRTC et Industrie Canada ont accompli un travail formidable en vue d'ouvrir à la concurrence les marchés du secteur des communications. Les acteurs de l'industrie ont saisi ces occasions et investi dans les réseaux et les entreprises de services pour offrir un grand choix aux consommateurs.

Dans le secteur de la radiodiffusion, les consommateurs peuvent choisir parmi des centaines de chaînes et profitent de la concurrence entre les sociétés de câblodistribution, de téléphone et de communication par satellite pour obtenir des services de radiodiffusion, des services interactifs et des services Internet. Tandis que les services de programmation demeurent assujettis à l'obtention d'une licence, le CRTC a démontré une volonté de s'en remettre davantage aux forces du marché pour garantir le succès des nouveaux services.¹

En ce qui concerne les télécommunications, le CRTC a renoncé à certains aspects de la réglementation à l'égard des communications interurbaines de transmission de la voix et de données, et les prix continuent à chuter. On peut observer la même tendance du côté du matériel terminal, des communications internationales, des services à large bande et de la téléphonie cellulaire. Les consommateurs ont le choix et profitent de la panoplie de services offerts.

Il est vrai que les sociétés de téléphone et de câblodistribution établies se partagent encore une très grande part du gâteau mais, de plus en plus, les nouveaux venus sur le marché parviennent à gruger une partie de ces revenus. Il ne faut pas oublier que les parts du marché ne sont pas, en elles-mêmes, un indicateur fiable du caractère concurrentiel du marché. Comme je le mentionnais plus tôt, on doit également tenir compte d'autres facteurs tels que l'importance des obstacles à l'entrée et les incidences d'une technologie en constante évolution.

Aujourd'hui, la réglementation du secteur des télécommunications vise essentiellement les services locaux et l'accès des nouveaux venus sur le marché aux réseaux de télécommunications et de câblodistribution. Ainsi, le prix des télécommunications locales au détail, les prix de l'accès au marché du gros et l'interconnexion autorisée de réseaux concurrents, notamment, demeurent assujettis à la réglementation. Soulignons que même ce secteur est de plus en plus concurrentiel avec l'évolution des nouvelles technologies telles que les services à large bande et la voix sur IP.

J'ajouterais que les nouvelles technologies contribuent également à compliquer l'analyse de la déréglementation. Au Bureau, il nous appartient d'être toujours au fait des technologies et services d'avant-garde et de ne pas nous laisser leurrer par le dernier gadget à la mode. Les nouvelles technologies peuvent multiplier ou au contraire diminuer les options concurrentielles pour les consommatrices et les consommateurs. Il arrive qu'une nouvelle technologie affecte profondément les structures du marché et fait naître une concurrence immédiate pour les sociétés en place; la télévision par satellite a eu cet effet dans le secteur de la radiodiffusion et les services à large bande devraient avoir des incidences comparables. Il arrive aussi qu'une nouvelle technologie n'ait pas encore été mise à l'essai, qu'elle ne soit pas suffisamment répandue ou qu'elle soit tout simplement trop dispendieuse pour qu'on puisse la considérer comme un substitut fiable des produits et services actuellement offerts aux consommateurs par l'entreprise dominante. Dans de tels cas, le Bureau peut décider qu'il est trop tôt pour modifier les définitions du marché traditionnelles.

4. LA RELATION ENTRE LE BUREAU ET LE CRTC À L'HEURE ACTUELLE

D'une manière générale, les principaux secteurs d'interaction entre le Bureau et le CRTC concernent l'examen des fusions, les plaintes pour abus de position dominante et les interventions du Bureau dans les instances du CRTC en matière de télécommunication et de radiodiffusion.

Aux termes de l'article 125 de la Loi sur la concurrence, le Bureau est habilité à intervenir devant le CRTC; il a d'ailleurs présenté ses observations dans de nombreuses affaires dans les secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion. Dans ces interventions, le caractère indépendant et impartial du Bureau a été reconnu. Avec les années, le Bureau a cherché à faire profiter le CRTC de son expertise économique et à lui fournir des conseils sur les questions ayant trait à la concurrence.

En outre, le Bureau a essayé d'apporter quelques éclaircissements sur le cadre législatif actuel en vue de déterminer dans quelles circonstances une affaire doit être traitée par le CRTC ou le Bureau. Pour ce faire, nous avons cerné les questions relevant principalement de la compétence du CRTC (accès aux installations essentielles, interconnexion), les questions relevant principalement de la compétence du Bureau de la concurrence (services télécom visés par une abstention, complot en vue de fixer les prix, truquage d'offres et maintien des prix) de même que les questions relevant de la compétence des deux organismes (fusions d'entreprises de radiodiffusion, pratiques commerciales, abus de position dominante). Nous pensons que cette délimitation permet de réduire un coûteux dédoublement des faibles ressources dont disposent les deux organismes.

5. POUR UNE RELATION PLUS HARMONIEUSE ENTRE LE BUREAU ET LE CRTC

Permettez-moi maintenant de vous parler des aspects sur lesquels nous pouvons améliorer notre relation. Premièrement, je pense que les deux organismes doivent impérativement appliquer la même analyse de la politique de la concurrence dans les affaires de télécom et de radiodiffusion; ainsi le milieu des affaires aurait la garantie que les questions qui le concernent sont examinées dans une perspective à long terme au moyen d'une analyse économique de pointe. Deuxièmement, je constate que certains problèmes découlent du cadre législatif actuel à l'égard de la participation du Bureau aux délibérations du CRTC, en particulier dans les affaires d'abstention. Troisièmement, le chevauchement des compétences entre le Bureau et le CRTC soulève également certains problèmes en ce qui concerne les plaintes d'abus de position dominante. Enfin, il faudra préciser quel organisme assume la principale responsabilité des analyses concurrentielles devant être effectuées dans les fusions d'entreprises de radiodiffusion.

Le CRTC et le Bureau sont tous deux appelés à traiter de questions relatives à la politique de la concurrence – le CRTC en vertu de la Loi sur les télécommunications et de la Loi sur la radiodiffusion, et le Bureau, en vertu de la Loi sur la concurrence. Ces lois habilitantes n'ont pas les mêmes objectifs – les objectifs du CRTC ne se limitent pas à la concurrence (objectifs sociaux et culturels) – mais nous croyons que les deux organismes doivent adopter une même analyse des problèmes de concurrence. Le secteur des communications doit avoir la certitude qu'en ce qui concerne les fondements de la politique de la concurrence, à tout le moins, les organismes fédéraux adoptent la même optique.

Cela signifie que les deux organismes doivent appliquer la même analyse et les mêmes principes économiques, et ce, d'une manière claire et transparente. Cette règle est valable pour les demandes d'abstention en matière de télécommunications présentées au CRTC mais aussi pour les plaintes d'abus de position dominante déposées devant le CRTC ou le Bureau, les questions ayant trait au secteur de la radiodiffusion soumises au CRTC et les fusions d'entreprises de radiodiffusion soumises à l'examen du CRTC et du Bureau. Une analyse concurrentielle claire et transparente permet aux entreprises, aux consommateurs et aux investisseurs de prendre des décisions stratégiques en temps opportun dans un contexte en perpétuelle évolution.

Le Bureau possède une expertise en la matière. L'analyse visant à définir le marché fait partie intégrante de notre mandat et nous avons acquis une grande expertise dans ce type d'analyse. La définition des marchés est l'essence même de nos activités.

De plus, nos techniques et nos outils d'analyse sont constamment actualisés et perfectionnés. À cet égard, nous avons publié en septembre une version révisée de Fusions – Lignes directrices pour l'application de la loi, dans laquelle nous avons intégré les plus récents progrès en matière d'analyse économique et antitrust. Nous avons acquis une expertise dans la définition des marchés en appliquant le même critère d'analyse de base à de nombreuses industries de toute nature dans tous les secteurs de l'économie. Nous faisons souvent appel à l'aide des économistes du secteur privé grâce auxquels nous pouvons être sûrs d'examiner tous les aspects des enjeux en cause. En outre, nous nous servons de notre expertise et de nos outils d'enquête pour obtenir de l'information sur la situation actuelle et l'avenir du marché et, à cette fin, nous recueillons notamment les points de vue de tous les acteurs du marché et des entreprises susceptibles de faire leur entrée sur le marché.

Pour déterminer si une entreprise possède un pouvoir commercial sur le marché pertinent, le Bureau examine un certain nombre de facteurs liés à l'offre et à la demande, notamment :

Plusieurs de ces facteurs exigent que le Bureau examine les marchés de produits pertinents de manière prospective. Dans certaines situations, le Bureau doit établir s'il existe une concurrence suffisante sur un marché donné pour assurer des solutions de rechange viables. De telles décisions exigent généralement que le Bureau de la concurrence ne considère pas seulement la concurrence existante mais également la concurrence potentielle sur le plan national et à l'étranger, y compris l'incidence possible d'un changement de comportement ou de structure sur une entreprise ou un secteur d'activité. Ainsi, nous passons beaucoup de temps à imaginer à quoi ressemblera le marché dans une année ou deux, nous ne nous limitons pas à la situation qui prévaut actuellement.

Cette analyse est d'une importance fondamentale pour les décisions d'abstention du CRTC dans le secteur des télécommunications, en particulier. Comme vous le savez, en vertu de la Loi sur les télécommunications, le CRTC est habilité à s'abstenir de réglementer les entreprises dominantes lorsqu'il juge que le cadre est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des utilisateurs ou qu'il le sera vraisemblablement.

Fait significatif, dans la décision Télécom 94-19 où ce critère d'abstention a été établi, le CRTC a adopté la méthode définie dans les lignes directrices du Bureau pour déterminer si une entreprise ou un groupe d'entreprises possède encore un pouvoir sur le marché qui justifie le maintien de la réglementation sur ce marché. Le CRTC a décidé qu'il s'abstiendrait de réglementer s'il est convaincu que l'entreprise établie ne possède plus de pouvoir commercial sur le marché de produit pertinent ou le marché géographique pertinent.

Dans la décision Télécom 97-19, le cas d'abstention par excellence en matière de services interurbains, le CRTC a adopté la notion de marché de produit et de marché géographique pertinent – conforme à l'analyse du Bureau – et a conclu qu'il y avait lieu de s'abstenir de réglementer le marché des services interurbains.

Il en ira tout autrement des marchés de télécommunications locaux. Bien que la méthode d'analyse doive demeurer la même, je pense que les demandes d'abstention relatives aux marchés locaux soulèvent des questions beaucoup plus complexes.

Voici quelques-unes des questions soulevées. La téléphonie cellulaire constitue-t-elle une option concurrentielle légitime au service filaire? La voix sur IP sera-t-elle un concurrent réel pour le produit en question? De quelle manière devons-nous tenir compte de la concurrence éventuelle?

En ce qui concerne la radiodiffusion, soulignons que l'article 5 de la Loi sur la radiodiffusion ne mentionne pas explicitement la concurrence parmi les objectifs. Pourtant, le CRTC est appelé à examiner des problèmes de concurrence et des différends concurrentiels lorsqu'il applique cette loi.

En gardant tout ceci à l'esprit, je pense que le Bureau pourrait jouer un rôle important dans l'examen des affaires de télécommunications et de radiodiffusion et qu'il pourrait offrir au CRTC une analyse concurrentielle plus approfondie pouvant servir de fondement aux décisions du CRTC dans ce type d'affaires. On pourrait par exemple imaginer une décision conjointe Bureau-CRTC en ce qui a trait à la définition du marché, à moins que le CRTC ne s'en remette à l'analyse du Bureau.

Sur le plan international, soulignons que les autres États exigent que l'organisme de réglementation tienne compte dans ses décisions des principes reconnus concernant la politique de la concurrence.

Ainsi, la loi européenne précise que les organismes responsables de la concurrence et les organismes de réglementation des États membres doivent se consulter et coopérer pour garantir une analyse cohérente des marchés pertinents. Les organismes de réglementation sont tenus de définir les marchés pertinents conformément aux principes du droit de la concurrence établis par la Commission européenne; en outre, l'analyse doit être réalisée avec la collaboration de l'organisme national responsable de la concurrence.²

Dans d'autres situations, le législateur a cru à propos d'exiger de l'organisme de réglementation dans un secteur donné qu'il accorde une importance particulière à l'opinion de l'organisme responsable de la concurrence. Par exemple, le Congrès des États-Unis a exigé que la Federal Communications Commission (FCC) consulte la division antitrust du département de la Justice lorsqu'elle examine une demande déposée par une société de téléphone locale établie souhaitant accéder au marché des interurbains; elle doit en outre accorder une grande valeur à l'opinion du ministère à l'égard de la demande. De plus, la FCC est tenue d'inclure les observations du ministère de la Justice dans le compte rendu de ses décisions.³

Voilà des modèles dont nous pourrions nous inspirer pour aider le CRTC à réaliser une analyse concurrentielle cohérente, exhaustive et claire dans ses décisions. Au Canada, on pourrait choisir de modifier l'article 125 de la Loi sur la concurrence afin d'exiger que le CRTC accorde une grande importance aux analyses du Bureau dans le cadre de ses décisions en matière de télécommunication ou de radiodiffusion. Autre possibilité, on pourrait confier au Bureau la responsabilité exclusive de procéder à l'analyse du marché.

À l'heure actuelle, l'analyse du marché pertinent du Bureau est présentée au CRTC dans les instances de télécommunications et de radiodiffusion par le biais d'un mémoire déposé à titre d'intervenant. À mon avis, plusieurs limites font que cette manière de procéder entraîne une diminution de la qualité des analyses concurrentielles que le Bureau peut présenter.

Plus précisément :

• La Loi sur les télécommunications interdit au CRTC de communiquer des renseignements confidentiels au Bureau de la concurrence (article 39).
• Les données publiques disponibles sur l'état de la concurrence en général, compilées annuellement par le CRTC, sont souvent vieilles d'une année et n'incluent pas de prévisions. Quoiqu'il en soit, les données publiques figurant dans le rapport du CRTC sur l'état de la concurrence ne sont pas suffisamment désagrégées pour permettre une analyse du marché pertinent.
• Même si le Bureau de la concurrence a la possibilité d'adresser des demandes de renseignements aux parties dans le cadre d'une audience du CRTC visant des sociétés de télécommunications, il y a peu de chance que le Bureau de la concurrence ait accès à des renseignements précis à un niveau qui permettrait une analyse détaillée de la politique de concurrence.

Le Bureau devra avoir accès aux dossiers confidentiels pour être en mesure de donner des opinions mieux éclairées et plus complètes au CRTC dans les instances relatives aux demandes d'abstention par des sociétés de télécommunications locales, par exemple. Avant que l'on puisse en arriver là, je pense qu'il faudra prévoir des modifications à la loi pour autoriser la communication de ce type de renseignements. Ainsi, le Bureau pourrait avoir accès à de l'information d'actualité pour présenter ses observations au CRTC.

Sur le plan international, rappelons que dans d'autres administrations, des mécanismes ont été mis en place pour permettre aux autorités antitrust d'obtenir les renseignements nécessaires afin de réaliser une analyse significative de la concurrence sur les questions relatives au secteur des communications soumises à l'examen des organismes de réglementation.

En Europe, la Commission européenne a enjoint aux organismes de réglementation nationaux et aux organismes responsables de la concurrence de se communiquer des renseignements. L'organisme recevant l'information est tenu de garantir le même niveau de confidentialité que l'organisme ayant fourni les renseignements.⁴

Ici, au Canada, le Bureau a accès aux documents confidentiels déposés devant le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE).⁵ Les agents et les avocats du Bureau ainsi que les spécialistes désignés appelés à travailler dans une instance précise du TCCE signent un accord de non-divulgation qui leur permet de consulter les documents confidentiels. Lorsqu'une décision finale est rendue, le TCCE ordonne que tous les documents confidentiels en possession du Bureau soient détruits à une date fixée par le Tribunal. Ce processus a permis au Bureau de préparer des interventions plus efficaces auprès du TCCE.⁵

J'ai mentionné ces exemples parce qu'à mon avis, ils illustrent bien qu'il est possible d'instaurer une meilleure communication des renseignements entre le Bureau et le CRTC, tandis que nous vérifions si nous disposons des structures appropriées pour passer d'un marché réglementé à un marché concurrentiel.

La déréglementation partielle laisse en suspend la question de savoir quel organisme doit traiter les plaintes pour abus de position dominante contre les sociétés établies dans les secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion. Ces agissements peuvent être examinés en vertu de l'article 79 de la Loi sur la concurrence par le CRTC au titre de ses pouvoirs en matière de télécommunications et de radiodiffusion.

Ces plaintes peuvent porter sur l'accès aux installations essentielles, les prix d'éviction, la compression des marges des concurrents non intégrés et d'autres agissements susceptibles d'entraîner l'élimination de concurrents existants ou de les mettre au pas ou, encore, d'empêcher l'entrée de nouveaux concurrents. Cette incertitude devrait persister tant et aussi longtemps que le processus de déréglementation n'est pas achevé dans le secteur des communications et tant que les forces du marché ne seront pas les seuls facteurs à déterminer les résultats de la concurrence.

Présentement, on ne sait pas clairement à quel organisme revient la responsabilité principale de traiter ces questions. À cet égard, la clarté est souhaitable pour garantir une utilisation efficace des ressources limitées du gouvernement et pour faire en sorte que toutes les plaintes soient traitées par l'organisme doté des outils les plus appropriés pour examiner et régler la question le plus rapidement possible. De plus, peu importe l'organisme concerné, nous devons faire en sorte que toutes les plaintes soient examinées à la lumière d'une politique de la concurrence axée sur l'avenir.

J'ouvre une parenthèse pour mentionner que certaines personnes se demandent pourquoi le Bureau n'examine pas les plaintes relatives à l'accès aux installations essentielles visant des entreprises de communication. Rappelons qu'on ne peut pas examiner les questions d'accès et d'interconnexion sans déterminer le prix approprié de cet accès ou de cette interconnexion. Il n'est pas suffisant de prescrire l'accès encore faut-il prescrire l'accès à un prix. Quel est ce prix?

Dans sa décision Télé-Direct, le Tribunal de la concurrence affirmait clairement en 1997 qu'il n'est pas un organisme de réglementation et qu'il n'a pas l'intention de réglementer les prix de manière continue. À cet égard, le Tribunal affirme ce qui suit :

La Cour suprême des États-Unis est parvenue à une conclusion semblable dans Verizon Communications Inc. c. Law Offices of Curtis V. Trinko, LLP. La Cour souscrit à la proposition suivante :

Compte tenu de ces considérations, nous pensons que le CRTC est mieux équipé pour traiter les questions d'accès et d'interconnexion dans le secteur des communications, jusqu'à ce qu'il décide qu'il n'est plus nécessaire de réglementer le marché. Le CRTC dispose d'outils efficaces et a démontré sa volonté de les utiliser.

En ce qui concerne l'examen et l'approbation des fusions parmi les médias électroniques, le Bureau et le CRTC ont tous deux exercé leurs compétences. De telles fusions peuvent viser des entreprises de distribution de services de radiodiffusion ou des télédiffuseurs.

Pour l'heure, la question demeure de savoir quel organisme a la compétence première d'examiner les fusions auprès des médias électroniques et quels sont les rôles et les responsabilités du Bureau et du CRTC. Ce sujet a été examiné dans le cadre de la décision Astral-Télémédia, affaire dans laquelle le CRTC et le Bureau sont parvenus à des conclusions différentes quant au caractère opportun de la fusion proposée. Comme nous l'avons vu, il est très rare que les deux organismes soient ainsi en désaccord. Toutefois, ces différends suscitent des incertitudes au sein du milieu des affaires et représentent une source de risques additionnelle. Cependant, il est peu probable que l'on pourra résoudre de telles incertitudes dans de longs et coûteux litiges. Rares sont les sociétés pouvant se permettre de telles procédures. Dans les circonstances, l'option législative représente sans doute une meilleure solution.

Bien entendu, le choix d'un modèle peut prêter à débat mais une chose est sûre : une analyse concurrentielle appropriée doit être réalisée, peu importe lequel des deux organismes est chargé de contrôler les fusions dans le secteur de la radiodiffusion. Avant d'autoriser une fusion, on doit comprendre les effets concurrentiels probables qu'elle aura sur les marchés pertinents. Cette analyse et les éventuels compromis doivent être exposés en toute transparence dans la décision.

Lorsqu'il examine de tels projets de fusion, le Bureau évalue les effets prévisibles vraisemblables sur la concurrence sur le marché pertinent – habituellement, le marché de la publicité, les droits de radiodiffusion et les tarifs payés par les abonnés. Plus particulièrement, nous portons notre regard vers l'avenir pour tenter de déterminer si l'entité fusionnée aura la capacité d'augmenter les prix ou de restreindre d'autres éléments concurrentiels tels que la variété et la qualité, et s'il est probable que de nouveaux concurrents tentent d'entrer sur le marché au cours des deux prochaines années.

Le mandat du CRTC est différent. Comme je le mentionnais plus tôt, la concurrence ne fait pas partie des objectifs énoncés à l'article 5 de la Loi sur la radiodiffusion. Lorsqu'il examine les transferts de licence en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, le Conseil évalue essentiellement dans quelle mesure la diversité des voix dans notre démocratie risque d'être affectée et tente de déterminer les incidences de ce transfert sur la création ou la protection de la culture canadienne. Ainsi, le CRTC peut appuyer une concentration des pouvoirs dans la mesure où la nouvelle entité sera capable de mieux financer et promouvoir la culture canadienne.

Comme d'autres l'ont déjà souligné, la diversité des voix n'est pas une notion directement abordée dans la Loi sur la concurrence. La diversité est davantage une question de culture que d'économie et, pour cette raison, il est plus naturel de l'associer au mandat du CRTC, à savoir maintenir et améliorer la culture canadienne.

À mon avis, un cadre stratégique efficace exige que l'on applique les mêmes techniques et outils d'analyse aux fusions des entreprises de radiodiffusion et aux fusions dans les autres secteurs de l'économie, conformément aux règles du droit de la concurrence et aux principes économiques. Le raisonnement concurrentiel à l'appui de ces décisions doit d'ailleurs être exposé clairement et en toute transparence aux Canadiennes et aux Canadiens afin que ces derniers puissent comprendre les compromis ayant dû être faits afin que différents objectifs contradictoires puissent être réconciliés.

6. QUELLE OPTIQUE DOIT-ON ADOPTER?

Comment choisir la meilleure optique pour atteindre les objectifs d'une surveillance gouvernementale efficiente et efficace lors du passage de la réglementation propre à un secteur à une politique entièrement fondée sur la concurrence et les forces du marché?

Je propose de considérer ce qui pourrait être fait dans le cadre actuel et ce qui pourrait être fait dans un cadre révisé.

Dans le cadre actuel, je vois une possibilité d'améliorer la communication des renseignements entre nos organismes, par exemple, grâce à des rencontres régulières au niveau des cadres supérieurs. Charles Dalfen et moi-même nous sommes rencontrés pour discuter de cette question, ce qui a donné lieu à d'autres rencontres entre le Bureau et le CRTC où nous avons discuté de questions de politique générale de même que de certaines plaintes et instances bien précises. Je pense que les échanges de personnel qui permettent à un employé du CRTC de passer un certain temps au Bureau et vice-versa sont également profitables.

De plus, un cadre révisé à la suite d'une modification de la loi pourrait permettre la communication de renseignements confidentiels entre le Bureau et le CRTC. Autre solution, on pourrait confier à l'organisme responsable de la concurrence la tâche de définir les marchés pertinents, comme c'est le cas en Allemagne. Une autre possibilité consisterait à obliger le CRTC d'accorder une importance considérable aux observations du Bureau, un modèle qui a cours aux États-Unis. Aussi, le gouvernement pourrait préciser les rôles respectifs du CRTC et du Bureau en ce qui concerne les fusions parmi les médias électroniques et définir dans quelle mesure et par quels mécanismes le facteur concurrentiel serait pris en compte dans ces décisions.

Pour en arriver à une conclusion sur la question de savoir si un changement est justifié et en quoi il pourrait consister, il serait utile de retenir des critères qui nous permettraient d'opter pour le meilleur modèle dans notre cheminement. Voici plusieurs éléments qui pourraient être pris en considération :

• l'utilisation optimale des compétences du personnel (par exemple, en ce qui concerne la nécessité d'une analyse économique);
• l'expérience dans l'analyse de l'industrie;
• les connaissances propres à un secteur;
• la disponibilité des outils.

Je crois que l'adoption de mesures proactives favorisant une coopération constructive nous rendra mieux à même de piloter la transition vers des marchés concurrentiels.

Merci.

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¹ Tant dans la création des nouvelles licences pour les services télévisés de classe 2 que dans ses conclusions sur les nouveaux médias, le CRTC a pris un tournant décisif en vue de commencer à s'en remettre aux forces du marché dans le secteur de la radiodiffusion.
Avis public CRTC 2000-6, Politique relative au cadre de réglementation des nouveaux services de télévision spécialisée et payante numériques.
Avis public Radiodiffusion CRTC 1999-84 / Télécom CRTC 99-14 intitulé Rapport sur les nouveaux médias.

²Directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002, chapitre iii, articles 15 et 16; paragraphe 5.3 des Lignes directrices de la Commission sur l'analyse du marché et l'évaluation de la puissance sur le marché en application du cadre réglementaire communautaire pour les réseaux et les services de communications électroniques (Journal officiel des Communautés européennes, 7 juillet 2002).

³Telecommunications Act (1996), sous-alinéa 271(d)(2)(A), Consultation with the Attorney General.

⁴Directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002, paragr. 35.

⁵Loi modifiant la Loi sur les mesures spéciales d'importation et la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, avril 2000.

⁶Voir, par exemple, la décision du TCCE concernant le réexamen relatif à l'expiration dans l'affaire des aliments en pots pour bébés, 28 avril 2003. (Certaines préparations alimentaires pour bébés originaires ou exportées des États-Unis d'Amérique, TCCE, Réexamen relatif à l'expiration n^o RR-2002-002).

⁷ Tribunal de la concurrence, Motifs et ordonnance CT-94-3, 26 février 1997, Le directeur des enquêtes et recherches c. Télé-Direct (Publications) Inc. et Télé-Direct (Services) Inc., page 282.

⁸ 540 U.S. __ (2004), page 15.